基于約束條件的非政府組織監(jiān)管協(xié)同研究

摘要：監(jiān)管的有效性關(guān)乎非政府組織的規(guī)范化發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。非政府組織監(jiān)管是在多元監(jiān)管背景下政府依照法定職權(quán)和程序，通過一定的監(jiān)管制度安排對非政府組織行為予以規(guī)范和控制，其本質(zhì)屬于法治化監(jiān)管，它需要通過制度的協(xié)同來推動多元主體與政府監(jiān)管的協(xié)同。實現(xiàn)非政府組織監(jiān)管系統(tǒng)整體性最優(yōu)功能的路徑在于更新政府理念，樹立協(xié)同監(jiān)管意識，完善法律體系，優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)。制度結(jié)構(gòu)的優(yōu)化取決于能否徹底改革雙重監(jiān)管體制、完善年檢制度和信息公開制度、確立稅收監(jiān)管與淘汰制度、實現(xiàn)評估制度的轉(zhuǎn)換。

關(guān)鍵詞：約束條件;非政府組織監(jiān)管;監(jiān)管有效性;協(xié)同監(jiān)管

中圖分類號：D6? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1004-3160（2019）04-0041-12

自改革開放以來我國非政府組織經(jīng)歷40年發(fā)展，總體規(guī)模不斷擴張。2017年我國非政府組織總數(shù)達(dá)到80余萬個， 并且每年以10%左右的速度增長。[1]然而，非政府組織的發(fā)展既需要量的增長更需要規(guī)范化發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，如何通過規(guī)范和有效的非政府組織監(jiān)管，推動非政府組織自主治理和公信力建設(shè)，已成為當(dāng)前必須直面并亟待解決的重大問題。因歷史和理解的差異性，“監(jiān)管”與“管理”“規(guī)制”“管制”常交替使用，本文之所以選擇“監(jiān)管”是因為“監(jiān)管”更能客觀反映出現(xiàn)代國家對非政府組織的規(guī)范特征，更能表征我國政府探尋非政府組織管理體制改革的價值取向和長遠(yuǎn)趨勢。

學(xué)者們關(guān)于非政府組織監(jiān)管的研究，主要是從三個層面上展開：一是雙重監(jiān)管體制的研究。研究的基本共識是雙重監(jiān)管體制制約了非政府組織的發(fā)展，妨礙了政府的有效監(jiān)管[2，3]。二是政府監(jiān)管模式的研究。有學(xué)者總結(jié)了世界各國政府常見的二種模式，即綜合統(tǒng)籌管理模式和目的事業(yè)管理模式[4]。康曉光提出了分類控制模式[5]，認(rèn)為中國政府根據(jù)非政府組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品實施分類控制策略。劉鵬基于中央政府和地方政府在非政府組織監(jiān)管方面的制度創(chuàng)新提出了嵌入式監(jiān)管模式[6]。楊志云認(rèn)為中國的非政府組織監(jiān)管呈現(xiàn)出放寬準(zhǔn)入和強化監(jiān)管的策略性收放特征[7]。三是監(jiān)管的具體制度研究，涵蓋登記、年檢、評估、稅收、淘汰、信息公開等具體制度，研究的共性在于期望通過對監(jiān)管具體制度的優(yōu)化來推動監(jiān)管的有效性，但此層次研究成果相對少見。本文擬在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上分析非政府組織監(jiān)管的邏輯構(gòu)成，明確約束條件，提出非政府組織監(jiān)管協(xié)同優(yōu)化的路徑。

一、非政府組織監(jiān)管的邏輯構(gòu)成

（一）政府監(jiān)管與多元監(jiān)管

非政府組織監(jiān)管有廣義和狹義之分。廣義的非政府組織監(jiān)管，即多元監(jiān)管，是指由國家機關(guān)、第三方機構(gòu)、公眾和非政府組織自身對非政府組織行為所進(jìn)行的監(jiān)督和約束。在多元監(jiān)管體系下，監(jiān)管主客體的角色并非固化。一般而言，非政府組織及其行為是作為監(jiān)管客體而存在的，非政府組織的自我監(jiān)管使其角色進(jìn)行了主動的轉(zhuǎn)換。作為監(jiān)管主體的第三方同時又是政府監(jiān)管和公眾監(jiān)管的客體。狹義的非政府組織監(jiān)督，即政府監(jiān)管，是指有關(guān)國家機關(guān)依照法定職權(quán)和程序，通過一定的監(jiān)管制度安排對非政府組織行為的規(guī)范和控制。因為狹義上的監(jiān)管所具有的強制性、權(quán)威性而成為非政府組織監(jiān)管的核心，多元監(jiān)管構(gòu)成了政府監(jiān)管的交互環(huán)境。

（二）非政府組織監(jiān)管的本質(zhì)

從各國非政府組織監(jiān)管實踐來看，非政府組織監(jiān)管最終要走向法治化監(jiān)管階段[8]。基于非政府組織監(jiān)管的依據(jù)、目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，非政府組織監(jiān)管屬于法律、法規(guī)的管理，即法治化監(jiān)管。法治化監(jiān)管是制度化和非人格化的監(jiān)管，它包含三大基本意涵：首先，法治化監(jiān)管是在法律規(guī)定內(nèi)的監(jiān)管，監(jiān)管主體、客體、內(nèi)容、工具等都是由法律明文規(guī)定;其次，法治化監(jiān)管是依照法律規(guī)定的正當(dāng)程序進(jìn)行的;再次，法律標(biāo)準(zhǔn)和正當(dāng)程序的邏輯必然是公開透明的監(jiān)管，監(jiān)管行為作為一種權(quán)力運行和制度運行必須是在陽光下進(jìn)行，同樣受到廣泛的監(jiān)督。歷史已經(jīng)證明，無視法律、踐踏規(guī)則的臨時性、運動式的集中清理整頓，無法使非政府組織發(fā)揮其正常功能，無法使社會有序運行。換句話說，非政府組織監(jiān)管的過程就是以法治為基礎(chǔ)的監(jiān)管制度及其運行的過程，不言自明，非政府組織監(jiān)管的效能很大程度上取決于監(jiān)管制度及其運行。影響非政府組織監(jiān)管效能的因素是復(fù)雜而動態(tài)的，但其中最基本的因素有二：一是規(guī)則以及規(guī)則約束下的關(guān)系結(jié)構(gòu)。根據(jù)系統(tǒng)論，非政府組織監(jiān)管規(guī)則系統(tǒng)不同的排列和組合，監(jiān)管系統(tǒng)的完備性、耦合性以及與外部環(huán)境的適應(yīng)性關(guān)乎監(jiān)管的效能。非政府組織監(jiān)管作為一個包含多個子體系的結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，系統(tǒng)中的各個子體系需要相互契合、相互作用、相互促進(jìn)。當(dāng)它們協(xié)同一致時就能發(fā)揮整體性最優(yōu)功能，一旦其中某個子體系或某個環(huán)節(jié)出了問題，就可能使整個監(jiān)管體系效能低下。二是在一定的制度環(huán)境下，非政府組織監(jiān)管過程中監(jiān)管主體和客體的行為以及行動策略。監(jiān)管制度作為規(guī)則體系，盡管在其運行過程中，為行為主體提供了行為的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，界定了組織行為被認(rèn)可的條件，從而為非政府組織及其他主體的行為提供激勵和約束機制，但是，面對規(guī)則體系，各行動主體并非無能為力，他們所采取的行動和行動策略影響著監(jiān)管的效能。紛繁復(fù)雜的主體的行動和行動策略的背后是他們對監(jiān)管制度的認(rèn)知、認(rèn)同度以及監(jiān)管制度的執(zhí)行力。因此，只有通過制度的協(xié)同推動多元主體的監(jiān)管協(xié)同，才能實現(xiàn)非政府組織監(jiān)管的高效能。

（三）非政府組織監(jiān)管的內(nèi)容構(gòu)成

改革開放后社會組織發(fā)展的四十年，也是非政府組織監(jiān)管實踐的四十年，是從放任、法治化探索到法治化監(jiān)管不斷發(fā)展的四十年①。當(dāng)前，已形成了覆蓋從組織成立、組織活動到組織退出的非政府組織運行全過程的監(jiān)管內(nèi)容體系。

1.登記備案制度

登記備案制度涉及非政府組織設(shè)立階段和日常的監(jiān)管。鑒于其折射政府對社會組織成立所持的態(tài)度和價值判斷，如：該制度是否伴隨著一定形式的許可和資格準(zhǔn)入？是否所有的非政府組織都要進(jìn)行登記還是只有部分特定的社會組織才需要登記？不登記的非政府組織是否是非法組織？在我國，登記制度是作為社會組織管理的基本制度安排而存在的。

改革開放后，《社會團(tuán)體登記管理條例》于1989年10月25日正式頒布實施，1998年又對該條例進(jìn)行了修訂。為了加強對特定的非政府組織的監(jiān)管，國務(wù)院相繼頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年）、《基金會管理辦法》（1998年）、《外國商會管理暫行規(guī)定》（1989年）。2004年，國務(wù)院又頒布了《基金會管理條例》。2016年《慈善法》頒布并正式實施。2017年《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》正式施行。上述法律的頒布奠定了非政府組織登記制度的基本框架，不僅確立了現(xiàn)階段非政府組織的歸口分級登記為核心制度的制度體系，也為信息公開制度、年檢制度、評估制度和淘汰制度等具體制度安排奠定了法律基礎(chǔ)。歸口分級登記是非政府組織（境外在華非政府組織除外）統(tǒng)一由民政部和地方縣以上各級民政部門登記②。在設(shè)立環(huán)節(jié)，業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)對非政府組織的初審，并提供批準(zhǔn)文件;初審?fù)ㄟ^后，登記管理部門接受登記申請，并做出是否登記的決定。在日常環(huán)節(jié)上，登記管理部門負(fù)責(zé)非政府組織的變更、注銷登記、年度檢查、監(jiān)督檢查及行政處罰等日常監(jiān)管; 業(yè)務(wù)主管單位除對非政府組織行為提供監(jiān)督和指導(dǎo)外，還要負(fù)責(zé)變更登記、注銷登記前的審查等職能。由此，在設(shè)立和日常監(jiān)管兩個環(huán)節(jié)實現(xiàn)了雙重監(jiān)管的基本制度安排。

基于雙重監(jiān)管體制弊端的共識與監(jiān)管實效不足的現(xiàn)實，在民政部等有關(guān)部門自上而下的大力推動下，廣東省和浙江省溫州市先后突破雙重監(jiān)管體制，探索建立直接登記制度。[9]伴隨著政府機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變，備案制度應(yīng)運而生。應(yīng)該看到，直接登記制度和備案制度是降低登記門檻、簡化登記程序、突破雙重監(jiān)管的有益嘗試，但畢竟適用范圍有限，尚無法撼動雙重監(jiān)管的屬性。

2.年檢制度

年檢制度是社會組織登記管理機關(guān)依法按年度對社會組織遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和章程開展活動情況實施監(jiān)督管理的制度。由此可知，它是非政府組織日常行為監(jiān)管的主要形式。如前所述，我國的非政府組織年檢制度的設(shè)計并沒有讓業(yè)務(wù)主管部門缺位，非直接登記的非政府組織需接受業(yè)務(wù)主管機關(guān)的初審。從年檢實踐來看，年檢具體內(nèi)容和重點并非一成不變，但基本上涵蓋：組織基本情況和治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)建設(shè)情況、業(yè)務(wù)活動情況、財務(wù)和資產(chǎn)狀況、履行信息公開義務(wù)情況、接受監(jiān)督管理情況等。其中，業(yè)務(wù)活動和財務(wù)狀況一直在年檢中占有重要地位。通常情況下，在年檢過程中，登記管理機關(guān)對社會組織報送的年檢材料進(jìn)行檢查、分析，并做出年檢結(jié)論。年檢結(jié)論，分為合格、基本合格和不合格。年檢不合格可引起監(jiān)管部門進(jìn)入執(zhí)法程序，對非政府組織實施行政處罰，顯然，年檢制度是作為登記管理機關(guān)履行行政監(jiān)督職能的剛性制度而存在，制度目標(biāo)在于推動非政府組織加強自我管理，確保合法運行、提升規(guī)范性和公信力。年檢制度的運行狀態(tài)和制度目標(biāo)的達(dá)成狀態(tài)直接反映非政府組織監(jiān)管的效能。

3.信息公開制度

信息公開制度是非政府組織多元協(xié)同監(jiān)管有效性的必要前提。從信息公開意愿角度進(jìn)行區(qū)分，信息公開制度有強制性信息公開制度和自愿性信息公開制度。兩者相互區(qū)別又相互聯(lián)系，理想的狀態(tài)是相互促進(jìn)，相得益彰，協(xié)同推動非政府組織的良好治理和公信力建設(shè)。強制性信息公開制度如果缺乏自愿性公開制度的支持，其對監(jiān)管的功能發(fā)揮將大打折扣，同理，自愿性公開制度如果缺乏強制性信息公開制度的支持和保障，則將成為無源之水，脆弱而難以持續(xù)運行。由于強制性信息公開制度的基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性地位，本文僅探討強制性信息公開制度，前述法律框架為非政府組織信息公開制度提供了法律依據(jù)，尤其是《慈善法》，將信息公開專列，明確了公益慈善類非政府組織信息公開的原則和內(nèi)容。依據(jù)國家法律法規(guī)，依法登記成立的非政府組織在運作過程中以規(guī)范的格式及程序?qū)⒔M織的治理結(jié)構(gòu)、籌資進(jìn)展、財務(wù)報告、年度重大事項等主要信息真實、準(zhǔn)確、完整、及時地向政府、捐助人、受益人及社會公眾公開或依申請而向特定的個人或組織公開。2004 年頒布的《民間非營利組織會計制度》作為財務(wù)信息公開方面的專門法規(guī)，要求非政府組織定期進(jìn)行財務(wù)會計報告，并規(guī)定了非政府組織對外提供的財務(wù)會計報告的內(nèi)容、會計報表的種類和格式、會計報表附注應(yīng)予披露的主要內(nèi)容，以綜合反映非政府組織的財務(wù)狀況、業(yè)務(wù)活動情況等。現(xiàn)行法律框架確立了信息公開的基本制度規(guī)范，但尚缺乏制度執(zhí)行的具體規(guī)則以及違反信息公開制度的法律救濟途徑。[10]

4.淘汰制度

非政府組織的淘汰包括兩層含義：一是組織法律主體資格的主動消亡，即非政府組織因使命的達(dá)成或其他原因自愿解散，或合并、分立等的過程和狀態(tài);二是指登記機關(guān)依據(jù)法律法規(guī)對非政府組織予以取締，強制其解散，使其退出社會的過程和狀態(tài)。淘汰制度目標(biāo)在于通過法律規(guī)范明確社會組織的退出，以公開的方式宣告主體資格的終止，契合信息公開制度，凈化非政府組織健康發(fā)展的空間，推動非政府組織的有效監(jiān)管。在前述法律框架下，我國非政府組織的淘汰方式主要有三種：注銷、撤銷與取締。注銷是指社會組織發(fā)起或成立時的宗旨已完成，因自行解散、分立、合并或其他原因，注銷原社會組織登記的行為。注銷意味著法律主體資格以法律規(guī)范的程序主動消亡。撤銷是指合法存在的社會組織因從事某種違法行為，而被登記機關(guān)撤銷其資格的行政行為。取締是指民政部門通過行使執(zhí)法權(quán)，強制解散非法存在的社會組織。注銷或被撤銷的社會組織，都是經(jīng)過登記具有合法身份的組織，但被取締的非政府組織卻從未登記或者是登記之后已注銷或已被撤銷的。[11]因被取締的非政府組織不存在主體資格的喪失問題，不在本文探討之列。

在注銷制下，在非政府組織通過治理結(jié)構(gòu)自主做出注銷決議后，須在業(yè)務(wù)主管單位指導(dǎo)下成立清算小組，完成有關(guān)清算工作后再向登記管理機關(guān)申請注銷登記。經(jīng)審核準(zhǔn)予注銷的，登記管理機關(guān)收繳登記證書，印章和會計憑證，并出具注銷證明文件（被注銷組織的附屬機構(gòu)、代表機構(gòu)一并注銷），并向社會予以公告。在撤銷制下，撤銷的主要條件包括：登記時弄虛作假的;登記后1年內(nèi)不開展活動的;將登記證書涂改、出借、出租或?qū)⒂≌鲁鼋?、出租?未按章程、宗旨和范圍開展活動，且情節(jié)嚴(yán)重的;從事違法活動的。撤銷的法律后果因撤銷事由的不同有所區(qū)別，其程序的復(fù)雜性自不待言。淘汰制度不僅事關(guān)主體資格的消亡問題，還涉及資產(chǎn)清算與處理問題與淘汰后的法律責(zé)任。目前，非政府組織淘汰后的資產(chǎn)處理的法律規(guī)范的缺失與碎片化問題突出?；镜姆煽蚣茈m均涉及資產(chǎn)清算，但一致性差，至于清算剩余財產(chǎn)如何處置，三大條例僅《基金會管理條例》有所涉及，但操作性不強，要求按照章程的規(guī)定用于公益目的，“無法按照章程規(guī)定處理的，由登記管理機關(guān)組織捐贈給與該基金會性質(zhì)、宗旨相同的社會公益組織，并向社會公告?！薄洞壬品ā穭t要求慈善組織清算后的剩余財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照章程的規(guī)定轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的慈善組織;章程未規(guī)定的，由登記管理部門主持轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的慈善組織，并向社會公告。顯然，其規(guī)定仍屬于原則性的規(guī)定。完整的淘汰制度設(shè)計還需要包含非政府組織淘汰后的責(zé)任規(guī)定，但迄今闕如。

5.評估制度

非政府組織評估作為非政府組織監(jiān)管的輔助制度，旨在通過評估--信息公開--激勵與失信懲處機制推動多元主體協(xié)同監(jiān)管，在第三方評估制度尚不成熟的情況下，目前的評估制度可以歸納為登記管理機關(guān)主導(dǎo)的等級評估。[12]評估的依據(jù)包括：2007年民政部出臺的《民政部關(guān)于推進(jìn)民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》《全國性民間組織評估實施辦法》及2011年實施的《社會組織評估管理辦法》等。在上述法規(guī)指導(dǎo)下，非政府組織以自愿方式參與評估，但必須獲得登記證書滿兩個年度，每5年為一個評估周期。雖缺乏統(tǒng)一的評估指標(biāo)體系，但評估基本上按法規(guī)要求，在基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效和社會評價四個維度展開。評估共設(shè)五個等級，獲得3A以上評估等級的非政府組織，可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移、獲得政府購買服務(wù)、政府獎勵等資源。

二、非政府組織協(xié)同監(jiān)管的多重約束

非政府組織監(jiān)管系統(tǒng)整體性最優(yōu)功能的發(fā)揮需要克服約束條件，如前所述，非政府組織監(jiān)管的約束條件基本來自兩個方面：一是監(jiān)管規(guī)則以及規(guī)則約束下的關(guān)系結(jié)構(gòu);二是監(jiān)管主體和客體對監(jiān)管制度的認(rèn)同度和執(zhí)行力。二大因素的交互作用使非政府組織的協(xié)同監(jiān)管目標(biāo)遭遇多重約束。

（一）政府監(jiān)管理念的滯后

受體制慣性影響，政府管制思維濃厚。政府在一定程度上以工具論的角度看待非政府組織[13]，不能將非政府組織視為國家治理體系中的重要主體和合作伙伴，對非政府組織缺乏信任，認(rèn)為需要嚴(yán)加控制，忽視了非政府組織自主治理的重要性，不利于非政府組織自我監(jiān)管與政府監(jiān)管的協(xié)同。對非政府組織的監(jiān)管應(yīng)該是對其行為的監(jiān)管，在雙重監(jiān)管體制只是局部突破的情況下，無法改變監(jiān)管重登記輕行為的事實，目前仍將是否登記作為判斷非政府組織是否合法的第一標(biāo)準(zhǔn)[14]，直接登記與雙重管理并存，不僅固化了政府的實用主義態(tài)度，而且加重了登記管理機關(guān)監(jiān)管責(zé)任與監(jiān)管能力的不匹配性。由于政治責(zé)任和行政責(zé)任沒有有效分離，監(jiān)管部門之間的責(zé)權(quán)利邊界的模糊性，再加上部門利益的考慮，許多業(yè)務(wù)主管機關(guān)與其他相關(guān)政府機關(guān)抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，對非政府組織監(jiān)管抱一種消極的態(tài)度，缺乏協(xié)同意識。

（二）不健全的法律體系

不健全的法律體系構(gòu)成了非政府組織協(xié)同監(jiān)管的又一約束條件。首先，法律位階低。《慈善法》的出臺雖使非政府組織領(lǐng)域有了第一部基礎(chǔ)性和綜合性法律，但它覆蓋的范圍畢竟有限。當(dāng)前涉及非政府組織監(jiān)管的立法基本上是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)、各部委的部門規(guī)章以及地方性法規(guī)和文件，權(quán)威性不足，約束力不強。其次，碎片化特征明顯。相關(guān)法律缺乏整體設(shè)計，較為零散，缺乏系統(tǒng)性。[3]三大條例與《慈善法》存在諸多不一致和沖突之處，其他相關(guān)法規(guī)的碎片化更為明顯。以非政府組織淘汰制的法律規(guī)范為例，不同法律規(guī)范對于退出的具體規(guī)定存在明顯差別，相關(guān)規(guī)定與《行政許可法》《行政強制法》《民辦教育促進(jìn)法》等相關(guān)法律銜接不暢，引發(fā)了登記管理機關(guān)執(zhí)法實務(wù)的諸多困惑[15]，不能不影響監(jiān)管的實效。再次，缺乏可操作性。非政府組織基本法律框架的一個基本特征是相關(guān)法律規(guī)范的原則性，缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)和制度，可操作性低，制度實施難。從登記備案、信息公開、年檢、評估到淘汰等具體制度安排亦都可以看到法律法規(guī)模糊性與不合理性的痕跡，立法質(zhì)量存在瑕疵大大提高了監(jiān)管的成本，降低了監(jiān)管的效能。最后，立法空白。盡管監(jiān)管的相關(guān)法律在不斷完善的過程中，但仍存在大量空白之處，迄今尚缺乏一部統(tǒng)一的非政府組織法，為非政府組織協(xié)同監(jiān)管提供法律保障。對非政府組織行為的監(jiān)管需要強化稅收管理，以真正擺脫我國非政府組織監(jiān)管的控制性特征，而這方面的專門立法卻闕如，對政府監(jiān)管責(zé)任的相關(guān)立法基本缺乏，諸多相關(guān)法律沒有明確規(guī)定相應(yīng)的救濟途徑。

（三）欠合理的制度結(jié)構(gòu)

不合理的具體制度安排是不健全的法律體系的邏輯結(jié)果和具體體現(xiàn)。監(jiān)管的具體制度應(yīng)該通過制度協(xié)同充分發(fā)揮各監(jiān)管主體的優(yōu)勢，實現(xiàn)政府監(jiān)管的強制性、有限性和其他監(jiān)管主體監(jiān)管的柔性和全面性的協(xié)同，實現(xiàn)他律和自律的協(xié)同。嵌入式監(jiān)管在監(jiān)管制度不完善的情況下，在一定程度上能解決政府監(jiān)管的效能問題，但柔性化監(jiān)管絕不應(yīng)成為政府監(jiān)管的基本特征?！白钚∠薅取焙汀白詈喯薅取笔钦O(jiān)管有效性的前提[16]?！白钚∠薅取币髲慕M織的角度，政府監(jiān)管的重心應(yīng)置于具有法人資格的非政府組織。從行為的視角，政府監(jiān)管的重心是具有法人資格的非政府組織行為和非法人非政府組織的非法行為。“最簡限度”要求政府監(jiān)管遵循底線原則，在確保底線的前提下，監(jiān)管的強度與享受稅收優(yōu)惠和政府財政支持相關(guān)，監(jiān)管的職權(quán)和責(zé)任明晰，“最簡限度”還要求賦予其他監(jiān)管主體參與監(jiān)管的清晰權(quán)利和能力，以推動多元主體的協(xié)同監(jiān)管。以“最小限度”和“最簡限度”來考量現(xiàn)有監(jiān)管制度安排，可以發(fā)現(xiàn)，除存在前述問題，還具有以下明顯不足：第一，監(jiān)管重心不合理。登記備案制度作為制度重心浪費了大量監(jiān)管資源，既不利于非政府組織的健康發(fā)展，亦不利于有效阻止和處置非法人組織和自然人以公益的名義所從事的非法行為。第二，年檢的監(jiān)管功能發(fā)揮失常。作為日常監(jiān)管的年檢制度未能被置于應(yīng)有的地位，不規(guī)范的年檢內(nèi)容、不明確的程序、不確定的結(jié)果公布與運用，以及與其他制度安排的低契合性使年檢制度的運行深受參與年檢人員個人因素的制約。年檢人員工作強度高，專業(yè)知識缺乏，再加上其他個人因素和環(huán)境因素，年檢實施趨于形式化。第三，強制性信息公開制度的非強制性與制度缺陷。目前，強制信息公開的內(nèi)容、格式、程序、方式與適用對象不明確，缺乏對違反信息公開法律要承擔(dān)何種責(zé)任的規(guī)定，強制性信息公開的非強制性明顯。此外，強制信息公開制度未能與登記備案制度、淘汰制度、稅收監(jiān)管等制度設(shè)計結(jié)合起來，未能有效引導(dǎo)非政府組織完善自愿性信息公開制度。在制度運行中，信息不公開不透明的現(xiàn)象十分普遍，且大量公開的信息難以達(dá)到真實、準(zhǔn)確、及時、完整、具體、相關(guān)、恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，信息質(zhì)量和有用性值得懷疑，致使信息公開制度未能發(fā)揮有效監(jiān)管和推動協(xié)同監(jiān)管的功能。第四，稅收監(jiān)管的缺位?，F(xiàn)有稅收政策散見于所得稅、流轉(zhuǎn)稅、財產(chǎn)稅等的實體法的規(guī)定中，稅收優(yōu)惠的規(guī)定分散于各個稅種之中，且征收與減免的界限清晰度不足，相互之間缺乏銜接，甚至存在矛盾，稅收監(jiān)管運行混亂。第五，淘汰制度尚未建立。如前所述，相關(guān)法律規(guī)范籠統(tǒng)與碎片化，程序繁瑣，注銷和撤銷的淘汰機制都存在不同程度的堵塞。在注銷制之下，制度的非規(guī)范性和手續(xù)的復(fù)雜性，主動注銷缺乏動力，致使所謂的“僵尸組織”“空殼組織”“休眠組織”大量存在。撤銷制涉及行政處罰，制度本身的缺陷與登記管理機關(guān)的行為能力不足使監(jiān)管陷入困境。在監(jiān)管失敗的情況下，政府自覺不自覺地采取非常規(guī)的運動型清理整頓的方式。這種運動型淘汰制凸顯監(jiān)管的控制性，不僅與政府監(jiān)管的法治化相背離，而且對非政府組織的健康發(fā)展造成消極影響。第六，以政府為主導(dǎo)的評估制度無論從評估主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、評估標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)、評估程序與評估結(jié)果的運用等方面都存在較大的不規(guī)范性，很難確保評估的客觀性和質(zhì)量。非政府組織的運行績效屬于自主治理的范疇，在非政府組織監(jiān)管乏力的情況下，這種評估制度的存在有著推動非政府組織有序發(fā)展的合理性，但畢竟在政府監(jiān)管資源有限的情況下加劇了監(jiān)管工作量與監(jiān)管資源的矛盾。因此，以政府為主導(dǎo)的評估制度應(yīng)逐步退出，代之以第三方評估和內(nèi)部評估，建立他律與自律相結(jié)合的柔性型協(xié)同監(jiān)管。

（四）脆弱的協(xié)同監(jiān)管力量

1.弱化的政府跨部門協(xié)同監(jiān)管力量

首先，登記管理部門實施從登記、日常行為到淘汰的全過程監(jiān)管，并被賦予懲治違規(guī)違法行為的職能，但經(jīng)費不足，人員配備少，且缺乏與監(jiān)管職責(zé)相稱的專業(yè)水平。在監(jiān)管能力與監(jiān)管職責(zé)明顯不對稱情況下，登記管理部門選擇形式化年檢與忽視淘汰，加強分類管理與嵌入式監(jiān)管，非政府組織的等級評估成為政府監(jiān)管的重要形式，這無疑更加劇了監(jiān)管工作量和監(jiān)管資源的矛盾。業(yè)務(wù)主管部門雖具有前置審批、協(xié)助與配合登記管理部門監(jiān)管責(zé)任，但基于不存在明確的法律授權(quán)、責(zé)權(quán)利邊界不清晰的現(xiàn)實，選擇偏重前置審批，沒有精力或不愿日常監(jiān)管，直接登記后更順理成章地采取消極的態(tài)度，采取放棄監(jiān)管或重復(fù)監(jiān)管的策略以降低監(jiān)管責(zé)任風(fēng)險，因而少有協(xié)同監(jiān)管的行為。政府監(jiān)管的部門還涉及稅務(wù)、審計、司法、公安、國安、文明辦以及其他部門，因缺乏監(jiān)管職責(zé)分工的明確規(guī)定，信息不對稱與監(jiān)管風(fēng)險的考慮，各部門缺乏協(xié)同監(jiān)管動力，在監(jiān)管行為上各自為政、互相推諉、難以凝成協(xié)同監(jiān)管的力量。脆弱的協(xié)同監(jiān)管力量直接導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管與監(jiān)管盲區(qū)并存，還極易引發(fā)監(jiān)管機構(gòu)濫用職權(quán)、失職行為等監(jiān)管失敗問題。

2.虛化的多元主體協(xié)同監(jiān)管力量

第三方能夠運用專業(yè)的評估工具對非政府組織進(jìn)行合理的客觀公正的等級評估，但在當(dāng)前的制度環(huán)境下尚缺乏真正意義上的獨立第三方機構(gòu)和第三方評估。公眾雖享有對非政府組織監(jiān)管的權(quán)利，但保障該權(quán)利的規(guī)定一直處于缺位狀態(tài)等。公眾可以采取參與、舉報、媒體披露、控告等方式實施監(jiān)管，但信息公開制度的缺陷，運用司法途徑實施監(jiān)管的諸多限制，加上精力和時間的限制以及缺乏有效的監(jiān)管保護(hù)，公眾監(jiān)管的意愿和能力均不足。最有效的監(jiān)管協(xié)同來自非政府組織的自律。非政府組織可以通過有效的理（董）事會治理和監(jiān)事會治理，確立完善的自愿信息公開制度來實現(xiàn)自我監(jiān)管。但在不規(guī)范的法律體系下，完善的自我監(jiān)管反而不利于組織的生存。由此可知，多元主體蘊含著巨大的監(jiān)管力量，但在當(dāng)前的監(jiān)管制度下無法獲得釋放而變得虛化。

三、非政府組織監(jiān)管的協(xié)同優(yōu)化

（一）更新理念，樹立協(xié)同監(jiān)管意識

非政府組織監(jiān)管的有效性來源于監(jiān)管的協(xié)同，強化各主體的協(xié)同監(jiān)管意識，樹立各主體對協(xié)同監(jiān)管的認(rèn)同與積極性，解決法治監(jiān)管下的協(xié)同監(jiān)管的意愿問題。政府應(yīng)站在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度充分認(rèn)識非政府組織的主體地位，明確非政府組織自主治理的重要性，監(jiān)管的目標(biāo)在于借助監(jiān)管制度的激勵和約束功能，推動非政府組織的健康發(fā)展。因此，需要樹立“適當(dāng)監(jiān)管”的理念，破除在非政府組織監(jiān)管領(lǐng)域的政府神話，要在權(quán)責(zé)對等的基礎(chǔ)上設(shè)定監(jiān)管職責(zé)合理分工，實現(xiàn)政府部門的監(jiān)管協(xié)同，并充分發(fā)揮多元主體監(jiān)管的協(xié)同效應(yīng)。通過協(xié)同監(jiān)管意識的教育、制度效應(yīng)和協(xié)同監(jiān)管的行為培育協(xié)同意識，提高政府部門與多元主體對協(xié)同監(jiān)管的認(rèn)同，增強政府部門與多元主體開展協(xié)同監(jiān)管的積極性和主動性，匯聚協(xié)同監(jiān)管的力量。

（二）完善非政府組織協(xié)同監(jiān)管的法律體系

法律位階低的行政法規(guī)對非政府組織監(jiān)管的效力畢竟有限，為了確保監(jiān)管的有效性，需要整體設(shè)計，完善非政府組織監(jiān)管的法律體系，應(yīng)著力解決現(xiàn)有法規(guī)體系的碎片化、可操作性低、規(guī)范性差的問題。應(yīng)制定一部統(tǒng)一的非政府組織法，提高規(guī)范非政府組織行為的相關(guān)法律法規(guī)的權(quán)威性和約束力。應(yīng)秉承憲法精神，以基本法的形式明確規(guī)定非政府組織的法律地位。應(yīng)確立公益財產(chǎn)保護(hù)和禁止分紅的原則，應(yīng)通過明確的法律規(guī)范阻止任何個人或團(tuán)體從非政府組織的運營中獲得不正當(dāng)?shù)睦?。法律的重心?yīng)該是確定非政府組織的行為邊界，并提供不同違法行為的不同處罰的明確的信息。為強化對非政府組織行為的監(jiān)管，須盡快完成稅收領(lǐng)域的專門立法。應(yīng)賦予包括捐贈者在內(nèi)的公眾監(jiān)管的權(quán)利，并從法律上確定公眾監(jiān)管權(quán)利的保障途徑。明確規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)間的監(jiān)管權(quán)限和職責(zé)劃分，明晰規(guī)定政府監(jiān)管權(quán)力的邊界。根據(jù)法制的平衡精神，在強化非政府組織的法律責(zé)任的同時，政府監(jiān)管的責(zé)任須同步強化，因此需要引入非政府組織監(jiān)管的司法救濟機制，運用司法的權(quán)威保障在監(jiān)管運行中各主客體的合法權(quán)利，限制政府監(jiān)管權(quán)力的自由裁量空間，從而為監(jiān)管者和被監(jiān)管者確立公平的游戲規(guī)則，奠定協(xié)同監(jiān)管的制度基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化協(xié)同監(jiān)管的制度結(jié)構(gòu)

1. 改革登記制度

非政府組織雙重監(jiān)管體制的弊端已廣為學(xué)界和業(yè)界所詬病，需要將雙重監(jiān)管體制的改革進(jìn)行到底[14]。登記制度改革應(yīng)推動政府監(jiān)管理念的改變和監(jiān)管效能的全面提升，有必要解除登記制與非政府組織合法性的綁定，而不是簡單地通過雙軌制來解決非政府組織門檻高登記難的問題。將登記與非政府組織的合法性分離，在實體法上承認(rèn)非法人社團(tuán)的合法性和法律地位具有三方面的意義。一是實現(xiàn)了非政府組織法與憲法的無縫對接，組織的行為決定組織在法律上的合法性，法律要追究的是違法行為。二是有助于實現(xiàn)政府監(jiān)管從重登記向日常監(jiān)管的轉(zhuǎn)移，有助于有效處置法人和非法人社團(tuán)的違法行為。三是使監(jiān)管聚焦于法人，特別是享受減免稅待遇的法人，有助于政府監(jiān)管資源的合理配置，同時為充分發(fā)揮多元主體的監(jiān)管作用創(chuàng)造空間，提升協(xié)同監(jiān)管效能。登記為法人的組織得以享受減免稅優(yōu)惠和其他優(yōu)惠待遇，但必須接受從登記到淘汰、從年檢到稅收監(jiān)管、從信息公開到評估的全過程立體式監(jiān)管。分類監(jiān)管的分類依據(jù)應(yīng)該是公益的程度、資產(chǎn)規(guī)模、優(yōu)惠待遇的力度。此外，基于非政府組織健康發(fā)展的需要，合理設(shè)置登記的門檻與登記的程序與手續(xù)。最后，合理配置登記與登記后日常監(jiān)管的職權(quán)與職責(zé)，以實現(xiàn)登記制度和其他監(jiān)管制度的有效協(xié)同。

2. 完善年檢制度

鑒于年檢的形式化趨勢，部分學(xué)者主張用年報制度取代年檢制度。誠然，年報制度作為一種主動信息公開制度，能增強監(jiān)管的柔性，能夠促進(jìn)非政府組織的自律與共治[17-18]，但不足以成為取代年檢制度的理由。理論和現(xiàn)實表明，如果缺乏有效的年檢制度和強制性信息公開制度，年報的信息質(zhì)量和年報的制度化無法得到保障，強制性的年檢制度與主動的年報制度是互補和協(xié)同關(guān)系而非替代關(guān)系。為發(fā)揮年檢的激勵與約束功能，有必要規(guī)范年檢的內(nèi)容，年檢的內(nèi)容應(yīng)該和強制信息公開的內(nèi)容一致，年檢報告書的內(nèi)容須簡明扼要且符合準(zhǔn)確、完整與充分的原則，年檢信息和年檢結(jié)論信息一并公開并方便公眾長期查詢。由于非政府組織有公益和互益之分，亦存在資產(chǎn)和收入規(guī)模之別，可分類按規(guī)范的格式設(shè)計年檢表格。明確規(guī)定年檢程序，明確年檢的職責(zé)和職責(zé)分工。年檢的職責(zé)可統(tǒng)一交由登記管理機關(guān)，但必須調(diào)整現(xiàn)有機構(gòu)的人員配置和資源配置，確保其監(jiān)管能力與監(jiān)管責(zé)任相匹配。亦可選擇專門的監(jiān)管部門，但必須明晰部門之間的職責(zé)分工以及程序要求。年檢涉及免稅資格和捐贈者稅前扣除資格的確認(rèn)和延續(xù)，稅收監(jiān)管應(yīng)納入年檢的視野。值得一提的是無論業(yè)務(wù)主管單位在登記和日常環(huán)節(jié)的隱退，均不意味著其完全放棄其監(jiān)管權(quán)，它和相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門（教育、衛(wèi)生、稅務(wù)、公安、安全、司法等等部門）依然根據(jù)其職權(quán)實施必要的監(jiān)管，關(guān)鍵是政府部門的監(jiān)管需要法律的明確授權(quán)。無論是行政強制措施、行政處罰還是行政指導(dǎo)等行政行為，都需要納入整個法律框架之中來設(shè)置。[14]

3. 優(yōu)化稅收監(jiān)管

政府購買服務(wù)、轉(zhuǎn)移政府部分職能在非政府組織整體活力不足的情況不失為有效的嵌入式監(jiān)管策略，但從長遠(yuǎn)看需要通過有效的稅收監(jiān)管來拓寬協(xié)同監(jiān)管的視野，發(fā)揮稅收監(jiān)管的常態(tài)化激勵與約束功能。為此，建議建立合理的免稅資格核準(zhǔn)制度，免稅組織需滿足宗旨的非營利性、資產(chǎn)公共性、法人資格、不進(jìn)行剩余（利潤）的分配（分紅）、高層管理人員薪酬控制在行業(yè)平均水平的一定幅度內(nèi)。[13]區(qū)分相關(guān)商業(yè)活動和無關(guān)商業(yè)活動，僅給予相關(guān)商業(yè)活動稅收優(yōu)惠。完善稅收優(yōu)惠政策，明晰征收與減免的界限，優(yōu)化捐贈稅收政策，鼓勵對公益類非政府組織的捐贈行為。合理配置稅收監(jiān)管機構(gòu)和稅收監(jiān)管資源。在目前稅收監(jiān)管職責(zé)分工尚未明晰的情況下，應(yīng)通過溝通和協(xié)商等方式加強登記管理部門和稅務(wù)部門的協(xié)同合作。

4. 確立淘汰制度

首先，簡化主動注銷程序，明確非政府組織退出時財產(chǎn)處置流程及清算組的職權(quán)和責(zé)任。以明確的法律規(guī)范禁止侵占或損害非政府組織財產(chǎn)，維護(hù)各方的合法權(quán)益。在退出環(huán)節(jié)上貫徹公共財產(chǎn)保護(hù)原則，其實質(zhì)是實現(xiàn)對非政府組織的全過程監(jiān)管，確保組織行為始終保持與組織章程的一致性。非營利法人登記的條件之一是章程中明確的分紅限制與不得以任何形式為任何個人和團(tuán)體謀取不正當(dāng)利益的規(guī)定。在法律確保組織章程合法性和組織行為合符章程規(guī)定的前提下，基于意思自治的原則，非政府組織基于已完成宗旨，或者基于其他自身原因需要解散、分立或合并的，登記管理機關(guān)應(yīng)以簡便的形式消滅其合法主體資格的，并向社會公開。其次，建議廢棄撤銷制，統(tǒng)一將注銷作為非政府組織退出的通道。明確強制注銷的依據(jù)，合理設(shè)置注銷的程序和手續(xù)，強制注銷的結(jié)果、處置與依據(jù)均屬于強制信息公開的內(nèi)容，實現(xiàn)淘汰制與其他監(jiān)管制度的協(xié)同。第三，明確淘汰環(huán)節(jié)上的監(jiān)管職責(zé)分工，建立政府各部門間的信息共享與溝通協(xié)調(diào)機制，提高監(jiān)管在淘汰環(huán)節(jié)上的協(xié)同性和有效性。

5. 強化信息公開

首先，明確信息公開的內(nèi)容，根據(jù)組織的公益性與互益性，組織規(guī)模的差異性，可建立分類信息公開制度，體現(xiàn)信息公開內(nèi)容要求的差異性。對于互益類非政府組織，信息公開內(nèi)容要求簡單，對于公益類組織，信息公開內(nèi)容必須提出更高的要求。小型公益組織信息公開的內(nèi)容可相對簡單，對于大型公益組織則必須以規(guī)范的格式與程序公開全面而周密的信息。組織的重大活動，如登記、變更、注銷必須納入強制信息公開的范疇，年檢的內(nèi)容與信息公開的內(nèi)容一致。其次，統(tǒng)一信息公開的質(zhì)量要求，對于所有強制公開的信息和自主公開的信息，都必須遵循真實、準(zhǔn)確、及時和完整的原則。通過信息公開和信息共享實現(xiàn)非政府組織的協(xié)同監(jiān)管。第三，明確非政府組織違反信息公開法律要求應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。當(dāng)非政府組織違反強制信息公開要求沒有公開信息，或公開的信息缺乏真實性、完整性、準(zhǔn)確性或者及時性，組織及相關(guān)人員必須承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。為了加大信息公開的造假成本，可考慮修改刑法，對嚴(yán)重違反信息公開義務(wù)的組織和相關(guān)人員追究刑事責(zé)任。

6. 構(gòu)建第三方評估制度

建議盡快實現(xiàn)制度轉(zhuǎn)換，建立真正的第三方評估制度。這涉及以下幾個方面的思量：第一，第三方的定位。第三方應(yīng)該定位于具有法人資格的公益類非政府組織，同時是規(guī)范性專業(yè)性提供評估服務(wù)的評估機構(gòu)。第三方的生命力源自其評估的客觀性、公正性和有效性，因此必須接受比一般公益法人更嚴(yán)格和更廣泛的監(jiān)管，承擔(dān)更廣泛的信息公開的義務(wù)。第三方必須是值得信賴的且具有非政府組織評估的專業(yè)知識和能力的獨立機構(gòu)，它應(yīng)當(dāng)且必須對評估結(jié)果負(fù)責(zé)，因而第三方在法律框架下獨立自主地組建評估團(tuán)隊開展評估工作至關(guān)重要。第二，評估過程的透明化。從第三方的選擇、評估標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系、評估方法、評估程序到評估結(jié)論都應(yīng)該在陽光下進(jìn)行。第三，評估的準(zhǔn)確性。評估需要信息來揭示非政府組織的運行狀態(tài)，同時評估得出的結(jié)論又構(gòu)成了新的信息。評估信息在評估活動中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用[19]。評估結(jié)論賴以形成的信息必須是準(zhǔn)確的、有效的、可靠的、系統(tǒng)化的定量與定性信息，必須合理設(shè)計評估程序來采集、甄別信息，防止信息被污染，基于可靠的評估信息做出科學(xué)、客觀、公正、合理的評判。結(jié)論形成后還需要對評估本身的質(zhì)量進(jìn)行評估以確保評估的準(zhǔn)確性?？梢云谕谌皆u估不僅有助于釋放政府監(jiān)管的能量，提升政府監(jiān)管的能力，而且通過與信息公開制度的契合，成為實現(xiàn)柔性化多元監(jiān)管與剛性化政府監(jiān)管協(xié)同的主要途徑。

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責(zé)任編輯：詹花秀