示范小城鎮(zhèn)建設(shè)企業(yè)融資模式初探

馬琨

一、示范小城鎮(zhèn)建設(shè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)

（一）示范小城鎮(zhèn)建設(shè)背景

近些年來(lái)，中央和地方各級(jí)政府相繼出臺(tái)了一系列重要的政策和措施，旨在解決“三農(nóng)”在發(fā)展過(guò)程中遇到的突出問(wèn)題，減小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。天津市作為大城市，近十幾年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，整體實(shí)力較強(qiáng)，具有較好的加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的條件和基礎(chǔ)。從2005年下半年開(kāi)始，天津市結(jié)合本地實(shí)際積極探索了“以宅基地?fù)Q房”建設(shè)新型小城鎮(zhèn)和新村莊的路子，其基本構(gòu)想是：在國(guó)家現(xiàn)行政策的框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、耕地總量不減少、充分尊重農(nóng)民自愿，高水平規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)一批有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無(wú)償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。規(guī)劃建設(shè)的新型小城鎮(zhèn)，除了規(guī)劃農(nóng)民還遷住宅小區(qū)外，還要規(guī)劃出一塊可供市場(chǎng)出讓的土地，通過(guò)土地出讓獲得的收入，平衡小城鎮(zhèn)的建設(shè)資金，最終做到三個(gè)平衡：土地平衡、資金平衡、項(xiàng)目平衡。

（二）小城鎮(zhèn)建設(shè)的構(gòu)想

依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]29號(hào)）和國(guó)土資源部《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，采取以農(nóng)村宅基地置換新鎮(zhèn)區(qū)住房、以復(fù)耕后的村莊用地平衡新鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)占用農(nóng)用地的方式，破解當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)中面臨土地和資金的制約問(wèn)題，達(dá)到以下目的：

1.城鎮(zhèn)土地集約利用，在耕地面積不減少、建設(shè)用地總量不增加的前提下，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展新空間。

2.在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的條件下，進(jìn)一步改善農(nóng)村的居住條件，提高農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量。

3.擴(kuò)大農(nóng)村人口就業(yè)渠道，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。

4.轉(zhuǎn)變農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

5.探索農(nóng)村建設(shè)用地整理和土地資源節(jié)約集約利用的新路子，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）小城鎮(zhèn)建設(shè)的運(yùn)作方式

“以宅基地?fù)Q房”建設(shè)示范小城鎮(zhèn)的土地運(yùn)作流程和資金運(yùn)作流程見(jiàn)下圖。

（四）小城建建設(shè)的主要特色

1.產(chǎn)業(yè)特色

主業(yè)突出，各產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成以旅游、生態(tài)為核心的濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)功能輔助基地、以于橋水庫(kù)為核心特色的水生態(tài)旅游休閑產(chǎn)業(yè)、以農(nóng)業(yè)科技園區(qū)為代表的高科技農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)。

2.布局特色

充分考慮人居環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要，保留農(nóng)村的優(yōu)點(diǎn)，引入城市優(yōu)點(diǎn)，科學(xué)劃分居住、服務(wù)、產(chǎn)業(yè)設(shè)施的功能布局。

3.生態(tài)特色

以原有生態(tài)條件為基礎(chǔ)，打造現(xiàn)代、親水、生態(tài)的商務(wù)、居住、休閑環(huán)境。

4.建筑特色

新型城鎮(zhèn)的安置房、公建等建筑物要體現(xiàn)先進(jìn)設(shè)計(jì)理念，注重新技術(shù)、新工藝、新材料的應(yīng)用，建筑造型、外沿風(fēng)格要新穎、美觀、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，形成獨(dú)特的建筑特色。

二、示范小城鎮(zhèn)建設(shè)企業(yè)的常用融資方式

示范小城鎮(zhèn)建設(shè)企業(yè)具有城投類(lèi)企業(yè)屬性。城投企業(yè)常用的融資方式包括銀行、租賃、發(fā)債、信托等。在城投企業(yè)的融資中，銀行貸款能彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)初期資金缺口，它主要源于政策性銀行，如國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等機(jī)構(gòu)的資金支持，亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)提供的開(kāi)放性貸款也慢慢成為建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的一項(xiàng)資源來(lái)源，盡管其規(guī)模不大，但依舊可以體現(xiàn)出信貸支持，是城投企業(yè)重要的資金補(bǔ)充來(lái)源。政策性銀行貸款期限長(zhǎng)、用途固定、利率較低，為建設(shè)項(xiàng)目提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金，但提款時(shí)程序繁瑣、審查嚴(yán)格。和政策性銀行的貸款方式相比，商業(yè)銀行的貸款對(duì)于資金的流動(dòng)性、安全性、盈利性要求較高，這就與城投企業(yè)的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)不相吻合。城投企業(yè)的資金需求是長(zhǎng)期的，其大量的資金投入集中在建設(shè)前期階段，資產(chǎn)流動(dòng)性較差，盈利期限較長(zhǎng)，這將增加商業(yè)銀行的潛在風(fēng)險(xiǎn)，使其資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)失衡。

企業(yè)債券作為城投企業(yè)融資資金來(lái)源的重要組成部分，以其融資期限長(zhǎng)、資金成本較低、使用方式靈活等特點(diǎn)，越來(lái)越受到城投企業(yè)的歡迎。以發(fā)行企業(yè)債券的方式進(jìn)行融資，其融資期限長(zhǎng)，能夠較好地與城投類(lèi)企業(yè)的項(xiàng)目建設(shè)周期相匹配;又因其融資成本較低，能節(jié)省財(cái)務(wù)利息費(fèi)用支出，提升償債能力;且其在公開(kāi)市場(chǎng)上募集，獲得資金量相對(duì)較大，以上均與城投企業(yè)的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)相匹配，是其資金來(lái)源的重要補(bǔ)充。

隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)的大建設(shè)、大發(fā)展，城市大量基礎(chǔ)設(shè)施和第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都需要投入大量資本，傳統(tǒng)融資方式很難繼續(xù)滿足需要，信托及融資租賃等融資方式占據(jù)的比例逐年增大，在城投企業(yè)總的融資規(guī)模中的占比波動(dòng)也較大。選擇信托和融資租賃等融資方式，即使其資金成本相對(duì)較高，但方案設(shè)計(jì)可以靈活多樣、資金使用限制較少，融資手續(xù)便捷，雖成本較高，但考慮資金使用企業(yè)對(duì)于資金的高低錯(cuò)配需求，還是可以被廣泛接受。

三、示范小城鎮(zhèn)建設(shè)企業(yè)融資的特點(diǎn)

（一）資金錯(cuò)配需求

在天津的示范小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)主體需要籌集安置區(qū)建設(shè)資金、出讓區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、村民社保資金、村民耕地補(bǔ)償資金等等。由于建造成本持續(xù)上漲并且村民補(bǔ)償金的不確定性較大，項(xiàng)目整體投資肯定要超過(guò)預(yù)算投資，建設(shè)主體亟需通過(guò)除銀行貸款之外的方式解決剩余資金問(wèn)題。鑒于建設(shè)主體在示范鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中會(huì)獲得大量固定資產(chǎn)，其可以將此部分資產(chǎn)用于抵質(zhì)押擔(dān)保，根據(jù)資產(chǎn)價(jià)值的一定比例獲得流動(dòng)資金，滾動(dòng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。建設(shè)主體對(duì)資產(chǎn)的占有、使用和收益權(quán)不受影響，而且可以充分發(fā)揮這部分資金的靈活性，解決非常規(guī)性支出（例如：釘子戶(hù)、村民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上升、意外突發(fā)事件）和建設(shè)成本上升問(wèn)題。

（二）以往地方政府對(duì)于建設(shè)主體融資的支持

作為地方政府的投融資平臺(tái)，示范小城鎮(zhèn)建設(shè)企業(yè)助力了城市建設(shè)、代行政府部分職能，服務(wù)于各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為城市的建設(shè)發(fā)展做出了積極的、重要的貢獻(xiàn)。政府作為該類(lèi)企業(yè)的主導(dǎo)和實(shí)際控制人，在以往的投融資過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，承擔(dān)了各種形式“政府兜底”的責(zé)任。根據(jù)天津市不同區(qū)域政府資金管理的特點(diǎn)，大體可分為兩類(lèi)：一類(lèi)是由區(qū)（縣）政府統(tǒng)籌資金安排，統(tǒng)借統(tǒng)還;一類(lèi)是由各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行主導(dǎo)，承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，報(bào)區(qū)（縣）政府備案。

以天津市XX區(qū)為例，政府主導(dǎo)項(xiàng)目資金“借、用、管、還”的機(jī)制為：

1.區(qū)（縣）委、區(qū)（縣）政府授權(quán)縣委常委、主管副縣長(zhǎng)、財(cái)政局負(fù)責(zé)資金的管理、調(diào)度安排。

2.政府牽頭，每年年初統(tǒng)籌全年資金計(jì)劃安排。

3.在年度融資計(jì)劃范圍內(nèi)，由融資主體提出申請(qǐng)，報(bào)相關(guān)部門(mén)審批;

4.在融資進(jìn)行過(guò)程中，融資主體定期向金融辦或財(cái)政局通報(bào)資金使用情況融資進(jìn)展情況;

5.根據(jù)各區(qū)域的不同情況，財(cái)政預(yù)算以經(jīng)營(yíng)性土地出讓收入及其他資金作為還款來(lái)源，相關(guān)部門(mén)建立資金池，嚴(yán)格管理。

6.設(shè)置應(yīng)急預(yù)案，如項(xiàng)目到期出現(xiàn)流動(dòng)性壓力，由相關(guān)權(quán)力部門(mén)緊急調(diào)度財(cái)政資金（備用資金池）償付。

我們通過(guò)拜訪薊州區(qū)、津南區(qū)各金融機(jī)構(gòu)，以及我們項(xiàng)目本身的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)積累，了解到經(jīng)過(guò)十余年的示范小城鎮(zhèn)建設(shè)融資，已經(jīng)形成國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行政策性銀行先期介入示范鎮(zhèn)拆遷土地整理，形成待出讓土地資產(chǎn)后國(guó)有行和商業(yè)銀行介入，以土地收益權(quán)質(zhì)押完成項(xiàng)目銀團(tuán)貸款，形成項(xiàng)目資產(chǎn)后再以資產(chǎn)及資產(chǎn)權(quán)益再融資的梯度格局。先期示范鎮(zhèn)建設(shè)融資大多數(shù)有政府擔(dān)保的成分，逐步規(guī)范后形成正規(guī)商業(yè)化融資，政府也從購(gòu)買(mǎi)示范鎮(zhèn)公益性資產(chǎn)角度收購(gòu)示范鎮(zhèn)資產(chǎn)，形成出土地出讓以外的其他收入償還融資。銀行對(duì)這種多渠道獲得收入的方式以流動(dòng)資金貸款的形式繼續(xù)給予融資支持。

四、示范小城鎮(zhèn)建設(shè)企業(yè)當(dāng)前面臨的融資困難形勢(shì)

地方政府投融資體制改革在很長(zhǎng)一段時(shí)間里都落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而隨著財(cái)政43號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、50號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和87號(hào)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》的頒布實(shí)施，政府投融資體系越來(lái)越完善。這些文件著重全面系統(tǒng)地規(guī)范地方債，明確建立統(tǒng)一的借、用、還地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，進(jìn)一步明確政府與企業(yè)的責(zé)任、義務(wù)，做到誰(shuí)借誰(shuí)換、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。為此，城投企業(yè)逐步轉(zhuǎn)為以經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)為主，憑借自身經(jīng)營(yíng)成果償還債務(wù)，依靠政府信用融資逐漸退出歷史舞臺(tái)，雖然過(guò)程十分艱難，但是必然趨勢(shì)。一系列政策加速城投企業(yè)從量變到質(zhì)變的過(guò)程，其融資也被推向風(fēng)口浪尖。

五、示范小城鎮(zhèn)企業(yè)融資出路

城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量，而目前其資金來(lái)源過(guò)度依賴(lài)土地出讓收入和地方融資平臺(tái)，已經(jīng)不具有可持續(xù)性。未來(lái)必須不斷建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。

（一）從當(dāng)前的城投類(lèi)企業(yè)融資結(jié)構(gòu)來(lái)看，間接融資已經(jīng)占到了相當(dāng)大的比重，新型城鎮(zhèn)化融資政府投入的方式已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)加速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，建立市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化投融資體系，不斷開(kāi)拓資本市場(chǎng)，推動(dòng)市場(chǎng)化手段，提高直接融資的比例，通過(guò)創(chuàng)新城鎮(zhèn)化融資方式，利用市場(chǎng)化手段進(jìn)行金融產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新，構(gòu)造多元化的城市建設(shè)投融資體系，是解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資缺口的有效途徑。

（二）資產(chǎn)證券化的優(yōu)勢(shì)在于成本低、資產(chǎn)流動(dòng)性強(qiáng)，負(fù)債管理效率高，并且可以引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行信貸資產(chǎn)中，有效地盤(pán)活銀行信貸資產(chǎn)，化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展資產(chǎn)證券化融資模式，是將流動(dòng)性差的資產(chǎn)通過(guò)機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重組，使得該資產(chǎn)能夠通過(guò)可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)創(chuàng)造穩(wěn)定的現(xiàn)金流，增加信用級(jí)別，使得預(yù)期的現(xiàn)金流轉(zhuǎn)換為可以出售和流通的證券產(chǎn)品。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)穩(wěn)定的現(xiàn)金流可以不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品服務(wù)等，得到穩(wěn)定的回報(bào)，促進(jìn)商業(yè)活動(dòng)的繁榮，盤(pán)活地方政府融資平臺(tái)公司的貸款，分散地方政府的違約風(fēng)險(xiǎn)。