營商環(huán)境評(píng)估：基本方法與中國實(shí)踐

貴斌威

摘 要：介紹世界銀行營商環(huán)境評(píng)估的基本方法，包括綜合性的指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)收集方法以及歸一化的得分構(gòu)建方法。同時(shí)，介紹我國在評(píng)估和改進(jìn)營商環(huán)境方面所做的工作及其存在的不足，指出在我國構(gòu)建各地區(qū)營商環(huán)境評(píng)估體系將有助于改善監(jiān)管效率，優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境報(bào)告;指標(biāo)體系;標(biāo)準(zhǔn)化方法;營商環(huán)境便利度;監(jiān)管效率

中圖分類號(hào)：F12 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）18-0003-03

世界銀行《營商環(huán)境報(bào)告》（Doing Business Report）項(xiàng)目啟動(dòng)于2002年，旨在對(duì)各國內(nèi)資中小企業(yè)的營商環(huán)境進(jìn)行考察，評(píng)估在企業(yè)生命周期內(nèi)適用的營商法規(guī)?！稜I商環(huán)境報(bào)告》采取標(biāo)準(zhǔn)化案例（Standardized Cases）和基準(zhǔn)化分析（Benchmarking）的方法，通過收集并分析定量數(shù)據(jù)，對(duì)各經(jīng)濟(jì)體在不同時(shí)期的營商環(huán)境進(jìn)行比較，旨在鼓勵(lì)各國提高監(jiān)管效率，同時(shí)為改革提供可衡量的基準(zhǔn)指標(biāo)[1]。

《營商環(huán)境報(bào)告》為世界各國的政府和學(xué)術(shù)界提供了有關(guān)商業(yè)監(jiān)管實(shí)踐的綜合和量化知識(shí)，在推動(dòng)改革、改善對(duì)企業(yè)部門監(jiān)管質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。在不斷變化和改革的全球經(jīng)濟(jì)中，監(jiān)管規(guī)則是合理還是煩瑣，是有助于建立公平的競爭環(huán)境還是會(huì)造成不良的激勵(lì)，都會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。《營商環(huán)境報(bào)告》提供了一個(gè)工具來跟蹤經(jīng)濟(jì)體在建立良好營商環(huán)境方面逐年取得的進(jìn)步以及相對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)體的變化，這對(duì)促進(jìn)全球繁榮，為所有人創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)都是非常重要的[2]。

除了各個(gè)經(jīng)濟(jì)體之外，一些經(jīng)濟(jì)組織也利用《營商環(huán)境報(bào)告》來推動(dòng)本地區(qū)商業(yè)環(huán)境改善。亞太經(jīng)合組織（APEC）2009年推出了《營商便利化行動(dòng)計(jì)劃》（Ease of Doing Business Action Plan），決定到2015年使該地區(qū)的營商便利度提高25%。在2015年的會(huì)議宣言中，APEC各成員也強(qiáng)調(diào)：“我們歡迎落實(shí)營商便利化倡議取得的進(jìn)展，確認(rèn)實(shí)現(xiàn)《營商便利化行動(dòng)計(jì)劃（2016—2018）》提出的嶄新宏偉目標(biāo)，即到2018年在開辦企業(yè)、獲得建筑許可、跨境貿(mào)易、獲取信貸、履行合同這五個(gè)現(xiàn)有優(yōu)先領(lǐng)域內(nèi)，將營商便利化程度提高10%?！盵3]

國務(wù)院在《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》中也指出，要“營造寬松便捷的市場準(zhǔn)入環(huán)境，……對(duì)標(biāo)國際營商環(huán)境先進(jìn)水平，建立開辦企業(yè)時(shí)間統(tǒng)計(jì)通報(bào)制度，大幅度縮減企業(yè)開辦時(shí)間，研究建立新生市場主體統(tǒng)計(jì)調(diào)查、監(jiān)測分析制度”[4]。在這個(gè)背景下，學(xué)習(xí)和借鑒世界銀行的營商環(huán)境評(píng)估方法，對(duì)改善我國監(jiān)管效率、優(yōu)化營商環(huán)境具有重要的意義。

一、營商環(huán)境評(píng)估的基本方法

第一期《2004年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》發(fā)布于2003年，迄今已發(fā)布了16期。①隨著研究的深入，《營商環(huán)境報(bào)告》的覆蓋范圍和指標(biāo)集（sets of indicators）也不斷擴(kuò)大。最初的《2004年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》包含133個(gè)經(jīng)濟(jì)體和5個(gè)指標(biāo)集（開辦企業(yè)、雇傭工人、執(zhí)行合同、獲得信貸、辦理破產(chǎn)），而最新的報(bào)告包含190個(gè)經(jīng)濟(jì)體和11個(gè)指標(biāo)集。②

現(xiàn)有《營商環(huán)境報(bào)告》對(duì)影響企業(yè)生命周期的11個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行了考察，其中納入營商環(huán)境便利度（ease of doing business）考核有10個(gè)領(lǐng)域：開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)。《營商環(huán)境報(bào)告》同時(shí)也考察勞動(dòng)力市場的監(jiān)管（之前稱為雇傭工人），但近幾年沒有將其納入排名考核。

總體而言，《營商環(huán)境報(bào)告》指標(biāo)體系衡量了商業(yè)法規(guī)的強(qiáng)度和質(zhì)量，以及它們對(duì)企業(yè)、尤其是中小型國內(nèi)企業(yè)的影響。這些指標(biāo)主要涉及以下幾個(gè)方面[5]：第一，記錄監(jiān)管的復(fù)雜程度（Complexity of Regulation），比如開辦企業(yè)或登記商業(yè)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移需要的手續(xù)數(shù)量。第二，衡量實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)或遵守監(jiān)管所需要的時(shí)間和成本（Time and Cost），例如執(zhí)行合同、完成破產(chǎn)程序或者進(jìn)行跨國貿(mào)易所要花費(fèi)的時(shí)間和成本。第三，衡量法律對(duì)財(cái)產(chǎn)的保護(hù)程度（Extent of Legal Protections of Property），比如保護(hù)少數(shù)投資者免遭企業(yè)董事掠奪的力度、或者根據(jù)擔(dān)保交易法可以用作抵押的資產(chǎn)范圍。第四，衡量企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)（Tax Burden on Businesses）。第五，衡量勞動(dòng)力市場的監(jiān)管（Employment Regulation）。

（一）數(shù)據(jù)收集的基本方法

《營商環(huán)境報(bào)告》的數(shù)據(jù)是通過標(biāo)準(zhǔn)化方式收集的。首先，《營商環(huán)境報(bào)告》團(tuán)隊(duì)和學(xué)術(shù)顧問一起設(shè)計(jì)調(diào)查問卷。調(diào)查問卷使用一個(gè)簡單的商業(yè)案例，以確保經(jīng)濟(jì)體之間以及不同時(shí)間段之間的可比性。在這個(gè)商業(yè)案例中，對(duì)企業(yè)的法律形式、規(guī)模大小、所在地及其營業(yè)的性質(zhì)都進(jìn)行了一定的假設(shè)。①調(diào)查問卷是由上萬名當(dāng)?shù)貙＜姨顚懙模蓭?、企業(yè)咨詢顧問、會(huì)計(jì)師、貨運(yùn)代理、政府官員，以及負(fù)責(zé)法律法規(guī)日常管理或咨詢的專業(yè)人員。這些專家會(huì)與《營商環(huán)境報(bào)告》團(tuán)隊(duì)進(jìn)行幾輪互動(dòng)，互動(dòng)方式包括電話會(huì)議、信函往來和團(tuán)隊(duì)訪問。為了撰寫《營商環(huán)境報(bào)告》，團(tuán)隊(duì)成員一般將訪問30個(gè)左右的經(jīng)濟(jì)體，以驗(yàn)證數(shù)據(jù)并招募受訪者（本地專家）。調(diào)查問卷數(shù)據(jù)需要經(jīng)過多輪驗(yàn)證，在這個(gè)過程中將對(duì)所收集的信息進(jìn)行修改或擴(kuò)充[5]。

《營商環(huán)境報(bào)告》項(xiàng)目在給指標(biāo)確定數(shù)值時(shí)，主要使用兩種方法[6]：

一類是“法律得分指標(biāo)”（Legal Scoring Indicators），如有關(guān)投資者保護(hù)和借款人與貸款人法律權(quán)利的指標(biāo)，這類指標(biāo)根據(jù)書面上的法律條文對(duì)相關(guān)監(jiān)管環(huán)境進(jìn)行測度。某些領(lǐng)域中財(cái)產(chǎn)權(quán)和投資者保護(hù)力度越大（如對(duì)關(guān)聯(lián)交易的披露要求越嚴(yán)格），《營商環(huán)境報(bào)告》給出的分?jǐn)?shù)就越高。

假如經(jīng)濟(jì)體在某個(gè)領(lǐng)域沒有制定法律法規(guī)，比如破產(chǎn)，這個(gè)經(jīng)濟(jì)體就會(huì)得到“沒有實(shí)踐”（No Practice）的標(biāo)志。另一方面，如果存在法律法規(guī)，但在實(shí)踐中沒有得到落實(shí);或者這種實(shí)踐遭到與之矛盾的法律法規(guī)的禁止，經(jīng)濟(jì)體會(huì)得到“沒有實(shí)踐”或“不可能”（Not Possible）的標(biāo)志。不論是哪種情況，都會(huì)將這個(gè)經(jīng)濟(jì)體置于該指標(biāo)排名的最底層。

另一類是“時(shí)間和運(yùn)行指標(biāo)”（Time and Motion Indicators），如有關(guān)開辦企業(yè)、登記財(cái)產(chǎn)和辦理施工許可證等指標(biāo)。這些指標(biāo)從企業(yè)家的角度，記錄根據(jù)監(jiān)管規(guī)定完成一筆交易所需的程序、時(shí)間和成本，進(jìn)而考量監(jiān)管過程的效率和復(fù)雜程度。企業(yè)與外部相關(guān)各方（比如政府機(jī)構(gòu)）之間的任何互動(dòng)都算作一個(gè)程序。此外，大多數(shù)成本指標(biāo)均依據(jù)官方的收費(fèi)表。對(duì)于某些指標(biāo)，部分成本（比如缺乏收費(fèi)表）和部分時(shí)間依據(jù)的是實(shí)際做法而不是書面法律，這就需要做出一定程度的主觀判斷。因此，《營商環(huán)境報(bào)告》采用的方法是與經(jīng)常從事有關(guān)交易的法律人士或?qū)I(yè)人士合作。而《營商環(huán)境報(bào)告》資料提供者（合作者）不僅需要填寫書面調(diào)查表，還將提供有關(guān)法律、監(jiān)管規(guī)則和收費(fèi)表的索引，便于《營商環(huán)境報(bào)告》團(tuán)隊(duì)檢查數(shù)據(jù)和保證質(zhì)量。

《營商環(huán)境報(bào)告》在數(shù)據(jù)收集方面的方法不同于感知調(diào)查（Perception Surveys），后者往往只能獲得對(duì)企業(yè)在某個(gè)時(shí)刻的感覺和體驗(yàn)。每年注冊(cè)100—150家企業(yè)的公司法律師對(duì)于該流程比企業(yè)家更熟悉，因?yàn)槠髽I(yè)家注冊(cè)企業(yè)的次數(shù)可能只有一到兩次。每年裁決幾十起案件的破產(chǎn)法官，對(duì)于破產(chǎn)事務(wù)的了解也往往超過辦理破產(chǎn)手續(xù)的企業(yè)[7]。

總體而言，《營商環(huán)境報(bào)告》的編制方法有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)[5]：第一，這個(gè)方法十分透明，它使用的是法律法規(guī)所表述的事實(shí)信息，并允許多次與當(dāng)?shù)厥茉L者（合作者）進(jìn)行互動(dòng)，以澄清對(duì)問題的潛在誤解。第二，樣本的準(zhǔn)確性比較高，因?yàn)樵谡{(diào)查過程中已經(jīng)對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行了收集，并且對(duì)答案的準(zhǔn)確性進(jìn)行了核實(shí)。第三，這個(gè)方法容易復(fù)制，因此可以從大量的經(jīng)濟(jì)體中收集數(shù)據(jù)。第四，由于在數(shù)據(jù)收集中使用了標(biāo)準(zhǔn)化假設(shè)（Standard Assumptions），因此可以在各經(jīng)濟(jì)體之間進(jìn)行比較和基準(zhǔn)化分析（Benchmarks）。第五，這些數(shù)據(jù)不僅突出了企業(yè)面臨的具體監(jiān)管障礙，而且還找出了它們的根源并指出可能的改革方向。

（二）營商便利度評(píng)分方法

《營商環(huán)境報(bào)告》最終提供兩個(gè)綜合衡量指標(biāo)：營商環(huán)境便利度分?jǐn)?shù)（Ease of Doing Business Score，以前稱為前沿距離分?jǐn)?shù)Distance to Frontier Score）和營商環(huán)境便利度排名（Ease of Doing Business Ranking），其中后一指標(biāo)是基于前一指標(biāo)構(gòu)建的。

在計(jì)算便利度分?jǐn)?shù)時(shí)，《營商環(huán)境報(bào)告》將上述10個(gè)指標(biāo)集或主題（Topic）細(xì)分為41個(gè)指標(biāo)（Indicator）。每個(gè)主題的分?jǐn)?shù)是各組成指標(biāo)分?jǐn)?shù)的簡單平均值，而便利度分?jǐn)?shù)是10個(gè)主題分?jǐn)?shù)的簡單平均值。

但是，由于每個(gè)指標(biāo)的單位是不一樣的，比如手續(xù)（Proce dures）的單位是個(gè)，時(shí)間（Time）的單位是天，成本（Cost）的單位是%（相對(duì)人均國民收入的百分比）。因此，直接的加總是沒有意義的。針對(duì)這個(gè)問題，《營商環(huán)境報(bào)告》使用了歸一化的方法，即通過線性變換，將各個(gè)指標(biāo)歸一化為共同的單位（Normalized to a Common Unit），即指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)為y，經(jīng)濟(jì)體在該指標(biāo)中的最佳表現(xiàn)為best，最差表現(xiàn)為worst。線性變換公式如下：z=100×（worst-y）/（worst-best）。

歸一化之后，每個(gè)指標(biāo)按照其相對(duì)最佳表現(xiàn)和最差表現(xiàn)的距離，被轉(zhuǎn)化為0—100分，其中最佳表現(xiàn)等于100，最差表現(xiàn)等于0。比如在開辦企業(yè)主題中，中國2019年在手續(xù)這個(gè)指標(biāo)上的原始數(shù)值y=4個(gè)。而經(jīng)濟(jì)體在該指標(biāo)上的最佳表現(xiàn)best=1，最差表現(xiàn)worst=18，因此，中國在這個(gè)指標(biāo)上的歸一化得分z=100×（18-4）/（18-1）=82.35。

在上述公式中，最佳表現(xiàn)（best）和最差表現(xiàn)（worst）每五年確定1次。記A為2005年或指標(biāo)建立之后的第三年，B為確定best和worst的年份，則best為[A，B]中，經(jīng)濟(jì)體在該指標(biāo)上的最佳監(jiān)管績效;worst為[A，B]中，經(jīng)濟(jì)體在該指標(biāo)上的最差監(jiān)管績效或者99%、95%的最差監(jiān)管分位數(shù)。Best和worst在B年一旦確定，則在[B，B+4]這五年中保持不變。即在[B，B+4]年中，如果出現(xiàn)比best好的績效或者比worst差的績效，并不會(huì)改變best和worst的取值，只不過上述超過best或worst的績效會(huì)被歸一化為100分或0分。比如在獲得電力（Get Electricity）主題中，時(shí)間（Time）這個(gè)指標(biāo)的最佳表現(xiàn)（best）在《2015年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中被設(shè)定為18天。在《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，韓國在這個(gè)指標(biāo)上的取值為13天，阿拉伯聯(lián)合酋長國在這個(gè)指標(biāo)上的取值為10天。但這并不影響該指標(biāo)上最佳表現(xiàn)（best）的取值，只是韓國和阿拉伯聯(lián)合酋長國在該指標(biāo)上的歸一化得分被設(shè)定為100。

便利度排名的取值方法比較簡單，是通過對(duì)便利度分?jǐn)?shù)（保留兩位小數(shù)點(diǎn)）進(jìn)行排序來確定的，因此它的取值范圍是1—N，N=被評(píng)估經(jīng)濟(jì)體的數(shù)量。

營商環(huán)境便利度分?jǐn)?shù)，以經(jīng)濟(jì)體的最佳監(jiān)管實(shí)踐（best）為基準(zhǔn)（benchmark），顯示了每個(gè)經(jīng)濟(jì)體相對(duì)于最佳監(jiān)管實(shí)踐的絕對(duì)距離。因此，隨著時(shí)間的推移，營商環(huán)境便利度分?jǐn)?shù)可以反映監(jiān)管環(huán)境在絕對(duì)意義上的變化情況。與此對(duì)應(yīng)，營商環(huán)境便利度排名只能反映監(jiān)管環(huán)境在相對(duì)位置上的變化情況。

《營商環(huán)境報(bào)告》在經(jīng)濟(jì)體中選取兩個(gè)城市作為樣本，比如我國在2015年以前的樣本城市是上海，在2015年（包括）以后，則有上海和北京兩個(gè)樣本。這時(shí)，指標(biāo)取值是以城市人口為權(quán)重并進(jìn)行加權(quán)平均計(jì)算得到的。

二、營商環(huán)境評(píng)估的中國實(shí)踐

2007年，世界銀行對(duì)我國30個(gè)省、市、自治區(qū)（沒有包括西藏）的所在地城市進(jìn)行了營商環(huán)境評(píng)估，并發(fā)布了《2008中國營商環(huán)境報(bào)告》[8]。如黨中央、國務(wù)院、世界銀行、OECD等組織所強(qiáng)調(diào)的，有效監(jiān)管能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)、鼓勵(lì)創(chuàng)新、激勵(lì)投資和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并且還有利于降低物價(jià)，增加消費(fèi)者選擇。我們通過回歸方法，簡要分析了30個(gè)地區(qū)的營商環(huán)境指數(shù)和經(jīng)濟(jì)增長、稅收增長、投資增加、FDI引入、物價(jià)水平CPI的影響。結(jié)果顯示，營商環(huán)境指數(shù)的估計(jì)系數(shù)在10%的顯著性水平下是顯著的，這證明有效的監(jiān)管和營商環(huán)境確實(shí)能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，激勵(lì)投資，降低物價(jià)。

但是2007年之后，我國就沒有對(duì)各個(gè)地區(qū)的營商環(huán)境進(jìn)行過評(píng)估。因此，在黨中央和國務(wù)院對(duì)營商環(huán)境日益重視的情況下，可以借鑒世界銀行的方法，嘗試在我國建立各地區(qū)的營商環(huán)境評(píng)估體系。當(dāng)然，在起步階段可以考慮先構(gòu)建幾個(gè)相對(duì)容易的指標(biāo)，比如開辦企業(yè)、獲取信貸（信用信息系統(tǒng)）等。

就開辦企業(yè)這個(gè)指標(biāo)而言，我國近年來已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步。2014年2月，國務(wù)院公布《注冊(cè)資本登記制度改革方案》（國發(fā)[2014]7號(hào)），全面部署以注冊(cè)資本登記制度改革為主要內(nèi)容的工商登記制度改革工作。2014年7月，國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國發(fā)[2014]27號(hào)），公共場所衛(wèi)生許可、娛樂場所設(shè)立、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)等31項(xiàng)前置許可審批改為后置許可審批，申請(qǐng)人可以在取得營業(yè)執(zhí)照后再到相關(guān)審批部門辦理許可手續(xù)。2016年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》（國辦發(fā)[2016]53號(hào)），要求從2016年10月1日起正式實(shí)施“五證合一、一照一碼”，在更大范圍、更深層次實(shí)現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，進(jìn)一步為企業(yè)開辦和成長提供便利化服務(wù)，降低創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)入的制度性成本，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)企業(yè)活力。

與之對(duì)應(yīng)，我國開辦企業(yè)指標(biāo)的排名也從2014年的158名躍升到2019年的28名。同時(shí)，總體營商環(huán)境便利度排名，也從2014年的96名，上升到2019年的46名，營商環(huán)境便利度分?jǐn)?shù)為73.64。

當(dāng)然，進(jìn)步雖然巨大，但是營商環(huán)境便利度分?jǐn)?shù)為73.64，說明我們與最佳監(jiān)管實(shí)踐之間還存在一定差距，還需要進(jìn)一步改革、優(yōu)化營商環(huán)境。

同時(shí)，需要指出的是，世界銀行在我國選擇的樣本城市是上海和北京，但是有一些城市的營商環(huán)境可能更加優(yōu)秀。例如，“五證合一”改革（營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、社會(huì)保險(xiǎn)登記證和統(tǒng)計(jì)登記證）就是浙江率先推出的。而根據(jù)廈門市發(fā)展研究中心的評(píng)估，對(duì)照《2016年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》的指標(biāo)體系及取值標(biāo)準(zhǔn)，2015年在廈門開辦企業(yè)所需辦理的手續(xù)數(shù)量為5個(gè)，辦理時(shí)間為14天，領(lǐng)先于北京、上海。

顯然，在營商環(huán)境方面，我們既可以從國外的先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，也可以從國內(nèi)的先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，而使用標(biāo)準(zhǔn)化方法進(jìn)行的營商環(huán)境評(píng)估，尤其有利于這種經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。同時(shí)通過標(biāo)準(zhǔn)化、定量的分析方法，我們還可以進(jìn)一步揭示落后地區(qū)面臨的具體監(jiān)管障礙，找出它們的根源，并結(jié)合先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)制定切實(shí)可行的改革內(nèi)容。

中央政府已經(jīng)為經(jīng)濟(jì)改革做出重大的戰(zhàn)略決策，強(qiáng)調(diào)要使市場在資源配置中起決定性作用。在這種背景下，監(jiān)管改革已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程的核心。而積極推進(jìn)各地區(qū)營商環(huán)境評(píng)估體系的構(gòu)建，將有助于改善監(jiān)管效率，優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革。

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