關(guān)于開展規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的探析

河北木澤工程項目管理有限公司 張義偉

一、規(guī)劃環(huán)境影響評價的內(nèi)涵

規(guī)劃環(huán)境影響評價通常是指對綜合性、專項性等規(guī)劃中可能出現(xiàn)的環(huán)境污染問題進行預(yù)測、分析和識別，并對這些問題尋求解決方案，以確保在綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃順利進行的同時，生態(tài)環(huán)境也能得到很好的保護。在對綜合規(guī)劃、專項規(guī)劃進行評價時，規(guī)劃環(huán)評會涉及與區(qū)域國土空間規(guī)劃的對接、生態(tài)紅線的避讓、環(huán)境質(zhì)量底線的守護、資源利用上線的控制和生態(tài)環(huán)境保護準(zhǔn)入條件的落實以及推進降碳減排等方面。開展規(guī)劃環(huán)境影響評價，應(yīng)是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、綠色生態(tài)、資源可持續(xù)發(fā)展、土地空間合理布局的關(guān)鍵途徑之一，對生態(tài)環(huán)境保護起到了促進作用。規(guī)劃環(huán)境影響評價的成果可以為建設(shè)項目環(huán)評提供翔實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、重要的評價依據(jù)以及明確的約束性指標(biāo)。在指導(dǎo)開展建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作的同時，也減少了其可重復(fù)的工作，使建設(shè)項目得以體現(xiàn)出綜合規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃的宏觀概況性。同時，規(guī)劃環(huán)境影響評價工作注重公眾參與，在評價工作的開展過程中通過全程的互動，可以提高規(guī)劃決策者和利益相關(guān)者的生態(tài)環(huán)境保護觀念，使生態(tài)環(huán)境保護意識成為社會經(jīng)濟發(fā)展的一個重要思想領(lǐng)域，優(yōu)化人與自然、人與環(huán)境的關(guān)系。

二、規(guī)劃環(huán)境影響評價對生態(tài)環(huán)境保護工作的重要性

（一）實現(xiàn)環(huán)境污染源頭控制

規(guī)劃環(huán)境影響評價突破了傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護先污染后治理的局限性，可以從源頭識別污染隱患，將環(huán)保工作推進到各個綜合規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃的初期制定階段。提高制定規(guī)劃決策者的生態(tài)保護理念，廣泛采納規(guī)劃利益相關(guān)者的意見和建議。使相關(guān)規(guī)劃可以通過有效的布局和科學(xué)的對策，做好生態(tài)環(huán)境的保護和預(yù)防工作，從根本上消除環(huán)境污染問題，解決先污染破壞后修復(fù)治理的異常方式，防止在規(guī)劃實施的中、后期出現(xiàn)環(huán)境污染修復(fù)難度系數(shù)大、生態(tài)恢復(fù)周期長或無法完全修復(fù)的各種生態(tài)環(huán)境問題。規(guī)劃環(huán)評不但能從源頭預(yù)防污染，也能通過對區(qū)域生態(tài)環(huán)境進行現(xiàn)狀調(diào)查和跟蹤調(diào)查，識別未明顯顯現(xiàn)，但存在環(huán)境隱患的污染源，減輕發(fā)生不良累計影響的環(huán)境危害問題，并明確提出有針對性的整改措施。

（二）提高資源利用率

綜合規(guī)劃或重點規(guī)劃的實施，通常涉及土地空間的占用、供水資源的調(diào)配和能源的消耗，規(guī)劃環(huán)境影響評價工作將根據(jù)規(guī)劃提出的指標(biāo)，在時間和空間上通過科學(xué)的計算和模擬方法，使規(guī)劃實施所需各種自然資源的具象化。二者的結(jié)合將為規(guī)劃管理提供各種科學(xué)的規(guī)劃目標(biāo)和資源利用指標(biāo)的制定依據(jù)，確保規(guī)劃的順利實施。

（三）推動節(jié)能降碳

開展規(guī)劃環(huán)境影響評價，可以促進我國碳排放的交易、達峰、中和等相關(guān)節(jié)能降碳的重要戰(zhàn)略實施。在當(dāng)今全球變暖日益嚴(yán)重的背景下，我國生態(tài)環(huán)境保護工作在發(fā)展低碳經(jīng)濟、減排溫室氣體方面面臨著新的困難與挑戰(zhàn)。國家已經(jīng)陸續(xù)出臺了各項低碳發(fā)展的政策或頂層設(shè)計要求，據(jù)此各省市將制定相關(guān)的規(guī)劃，同步開展各規(guī)劃的環(huán)境影響評價工作將尤為重要。規(guī)劃環(huán)境影響評價工作可從能源綠色低碳轉(zhuǎn)型、節(jié)能降碳提質(zhì)增效、工業(yè)領(lǐng)域和城鄉(xiāng)建設(shè)碳達峰、交通運輸綠色低碳等多方面促進相關(guān)規(guī)劃的制定和實施，推動社會的發(fā)展建立在節(jié)能、低碳、可持續(xù)理念的基礎(chǔ)之上。

（四）助推生態(tài)環(huán)境保護可持續(xù)發(fā)展

推進可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展是開展規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作重點目標(biāo)之一，也是建設(shè)生態(tài)文明的重要技術(shù)手段。為解決環(huán)境空氣、地表水環(huán)境、地下水水環(huán)境、土壤環(huán)境的污染問題以及土地荒漠化、水土流失、物種多樣性破壞、持久污染物的積累等生態(tài)問題，必須統(tǒng)籌各種綜合規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，在確保發(fā)展的同時，也將對生態(tài)環(huán)境的有害影響降低到可以接受的范圍，甚至提高生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。使制定各項規(guī)劃的決策層從注重當(dāng)前利益、片面利益的發(fā)展轉(zhuǎn)向長期利益、全面利益的發(fā)展，從以物質(zhì)、不可再生、初級等資源驅(qū)動的發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新、可再生資源、信息資源驅(qū)動的發(fā)展。

三、規(guī)劃環(huán)境影響評價的不足之處

（一）缺乏足夠的重視

綜合規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃的決策部門或編制機構(gòu)未重視規(guī)劃環(huán)境影響評價?！兑?guī)劃環(huán)境影響評價條例》（下文簡稱《條例》），自2009年10月1日起實施，其中明確規(guī)定，規(guī)劃編制機關(guān)在報送審批相關(guān)規(guī)劃的草案時，應(yīng)將規(guī)劃環(huán)境影響評價篇章、說明、規(guī)劃環(huán)境影響評價報告書一并作為附件報送至規(guī)劃審批機關(guān)審查。未按照要求報送的規(guī)劃不予審批。但是在實際工作方面，由于各規(guī)劃管理部門職責(zé)的區(qū)分，以及時間、資金、專業(yè)技術(shù)能力等多方面的限制，本應(yīng)先進行規(guī)劃環(huán)境影響評價后審批規(guī)劃的法定工作流程，在實施過程未貫徹到底?，F(xiàn)階段只在工業(yè)園區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃和自然資源開發(fā)的總體規(guī)劃得到了落實，但在在畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)、水利工程、交通運輸、城市規(guī)劃建設(shè)等相關(guān)專項規(guī)劃的環(huán)境影響評價工作有待加強。土地資源利用的相關(guān)規(guī)劃以及區(qū)域、江河湖流域、海域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開發(fā)利用的綜合規(guī)劃的環(huán)境影響評價工作的水平有待提高。

（二）尚未形成系統(tǒng)的評價導(dǎo)則

現(xiàn)階段，相關(guān)技術(shù)指南、導(dǎo)則并未完全涵蓋工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)、水利工程、交通運輸、城市規(guī)劃建設(shè)、度假旅游等專項規(guī)劃。僅依據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則的總綱（HJ130），進行規(guī)劃環(huán)境影響評價，存在評價目標(biāo)、調(diào)查對象、調(diào)整建議針對性較弱?，F(xiàn)行的專項規(guī)劃環(huán)境影響評價的技術(shù)指南和導(dǎo)則主要有生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的規(guī)劃環(huán)境影響評價導(dǎo)則的產(chǎn)業(yè)園區(qū)（HJ131）、規(guī)劃環(huán)境影響評價導(dǎo)則的流域綜合規(guī)劃（HJ1218），規(guī)劃環(huán)境影響評價導(dǎo)則的煤炭工業(yè)礦區(qū)總體規(guī)劃（HJ463），以及原水利部發(fā)布的江河流域規(guī)劃規(guī)劃環(huán)境影響評價規(guī)范（SL45），原質(zhì)檢總局發(fā)布的海灣圍填海規(guī)劃環(huán)境影響評價導(dǎo)則（GB/T29726），國家能源局發(fā)布的河流水電規(guī)劃環(huán)境影響評價要求（NB/T35068）。由于各種規(guī)劃環(huán)境影響評價的技術(shù)導(dǎo)則、規(guī)范的歸口單位不同，發(fā)布時間不同，制定理念不同，其確定的評價要素、評價目標(biāo)、評價方法存在不銜接的情況。

（三）法律定位較弱

目前開展規(guī)劃環(huán)境影響評價工作依據(jù)的法律法規(guī)主要為環(huán)保法、環(huán)境影響評價法以及《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》。其中，條例第二十二條提出規(guī)劃審批機關(guān)應(yīng)當(dāng)將報告書的結(jié)論以及審查意見作為決策的重要依據(jù)，如果對環(huán)境影響評價報告書的結(jié)論以及審查意見不予采納的，應(yīng)當(dāng)對每一項不采納的意見，做出不予采納的書面說明，并進行存檔備查。由此可以看出，規(guī)劃環(huán)境影響評價工作成果僅作為規(guī)劃決策層的依據(jù)，定位較弱。

（四）公眾參與有效性有待加強

目前開展的規(guī)劃環(huán)境影響評價工作中的公眾全程參與和互動的工作存在諸多問題，表現(xiàn)為：一是選取參與規(guī)劃環(huán)境影響評價利益相關(guān)者不科學(xué)，象征性較差，未能科學(xué)的征求相關(guān)意見；其次，公示信息存在制式化、格式化，利益相關(guān)者僅基于簡單的信息公示，很難理解、明晰其中反映出的具體內(nèi)容；三是問卷質(zhì)量偏低，相關(guān)征求意見的問題設(shè)置缺乏實際性和操作性，規(guī)劃的利益相關(guān)者往往在不理解規(guī)劃環(huán)境影響評價內(nèi)容的情況下對征求意見進行了選擇；四是公眾全程參與和互動的存在較大的質(zhì)量問題，甚至造假行為，通常存在問卷調(diào)查基礎(chǔ)信息與實際不符，征求意見偽造等問題。

四、開展規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的相關(guān)建議

（一）規(guī)劃環(huán)境影響評價方法與規(guī)劃方法相銜接

規(guī)劃環(huán)境影響評價應(yīng)是對規(guī)劃實施后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響通過科學(xué)的分析、定量化的預(yù)測和公開、公平、獨立評價的一種手段，提出預(yù)防或減輕不利環(huán)境影響的措施和對策，并做好跟蹤監(jiān)測工作。因此，掌握規(guī)劃方法、理念和管理體系，有利于做好規(guī)劃環(huán)境影響評價工作。規(guī)劃環(huán)境影響評價的關(guān)鍵環(huán)節(jié)首先是對規(guī)劃方案的分析（主要為規(guī)劃目標(biāo)或規(guī)模，涉及環(huán)保的基礎(chǔ)設(shè)施或項目的建設(shè)），然后對規(guī)劃區(qū)內(nèi)相關(guān)環(huán)境要素及生態(tài)的現(xiàn)狀進行調(diào)查并進行評價，通過上述調(diào)查和評價的結(jié)論建立要預(yù)測的環(huán)境影響要素的識別與評價指標(biāo)體系的建立，再對規(guī)劃實施產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境保護壓力、環(huán)境影響程度、環(huán)境風(fēng)險進行預(yù)測分析與定量性的評價、。其中，規(guī)劃分析環(huán)節(jié)和規(guī)劃實施生態(tài)環(huán)境保護工作壓力分析環(huán)節(jié)與規(guī)劃最為相關(guān)。在規(guī)劃分析環(huán)節(jié)，選擇規(guī)劃環(huán)境影響評價的主要方式和方法有核對表、疊加分析、矩陣法、專家指導(dǎo)、場景分析、比較分析和系統(tǒng)分析。在生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與實施的壓力分析環(huán)節(jié)選擇的主要方式和方法有情景分析、負(fù)荷分析、彈性法、發(fā)展趨勢分析、系統(tǒng)動力學(xué)法、比較分析和平衡分析。

而在規(guī)劃方法中常使用接近理想狀態(tài)方法、地理信息系統(tǒng)評價方法。規(guī)劃環(huán)境影響評價使用的負(fù)荷分析和疊加分析與上述方法相似，可以借鑒這些方法來拓展規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作思路。其中，地理信息系統(tǒng)評價方法（GIS）優(yōu)于規(guī)劃環(huán)境影響評價的疊加分析。在計算機的支持下，可以根據(jù)設(shè)定的模型分析空間信息、地理信息和生態(tài)環(huán)境保護信息內(nèi)容，并預(yù)測和分析各種信息內(nèi)容的變化規(guī)律。地理信息系統(tǒng)評價方法（GIS）可以將規(guī)劃環(huán)境影響評價結(jié)果及相關(guān)數(shù)據(jù)能夠通過地理信息系統(tǒng)實現(xiàn)可視化展示，從而實現(xiàn)對關(guān)鍵環(huán)境影響因素的識別，實現(xiàn)對環(huán)境變化的動態(tài)識別。通過形象、立體的可視化成果，可以將相對專業(yè)的內(nèi)容讓規(guī)劃的利益相關(guān)方了解，促進公眾參與工作。

（二）引導(dǎo)公眾參與規(guī)劃環(huán)境影響評價

環(huán)境保護不僅是生態(tài)環(huán)境保護職能部門的義務(wù)，也是公眾集體的義務(wù)，包括我國公民、規(guī)劃環(huán)境影響評價單位、權(quán)威專家和政府部門工作人員。公眾在全程參與、監(jiān)督過程中，可以參與的具體內(nèi)容包括自然環(huán)境和資源的稟賦性調(diào)查、評估，空氣、水、土、固體廢物等要素的污染防治措施的實施、環(huán)境保護方案的跟蹤和監(jiān)督實施等。規(guī)劃環(huán)境影響評價公眾參與分為三個階段：早期、中期、后期。在早期階段，公眾可以對環(huán)境保護計劃和對策的實施提出建議，并對規(guī)劃環(huán)境影響評價的內(nèi)容提出建議；在中期，公眾可以從環(huán)境承載力和環(huán)境保護措施實施的角度對規(guī)劃環(huán)境影響評價進行重點討論的建議；在后期，公眾可以參與環(huán)境保護措施的實施和建設(shè)。

（三）提高規(guī)劃環(huán)境影響評價法律地位

《條例》于2009年實施，其上位法為《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》，分別于2015年和2018年修訂。條例明確了規(guī)劃環(huán)境影響評價僅具備提出調(diào)整建議的權(quán)限，規(guī)劃審批機關(guān)具有采納或不采納的權(quán)利。建議國家適時啟動《條例》的修改或修正工作，適當(dāng)其法律地位。

（四）落實規(guī)劃環(huán)境影響評價跟蹤評價

《條例》規(guī)定對已實施的規(guī)劃產(chǎn)生重大環(huán)境影響的，還應(yīng)開展跟蹤評價工作，并將評價結(jié)果報告規(guī)劃審批機關(guān)、環(huán)境保護等有關(guān)部門。同時生態(tài)環(huán)境部還出臺了規(guī)劃環(huán)境影響評價的跟蹤評價技術(shù)指南，根據(jù)《條例》規(guī)定，規(guī)劃實施區(qū)域如果出現(xiàn)重點污染物的排放總量超過相關(guān)規(guī)定的控制指標(biāo)后，有關(guān)部門可以對相關(guān)區(qū)域環(huán)境影響評價文件實施限批管理。在實際工作過程中可以試點開展，如出現(xiàn)規(guī)劃配套生態(tài)環(huán)境保護措施設(shè)施未按照規(guī)劃時限實施，未落實跟蹤評價評價工作等情況，亦可實施區(qū)域建設(shè)項目環(huán)境影響評價的限批，同時啟動《條例》規(guī)定的追責(zé)機制。

（五）全面提高評價人員素質(zhì)

規(guī)劃環(huán)境影響評價人員不僅應(yīng)加強環(huán)保專業(yè)的相關(guān)知識，還要擴寬其它領(lǐng)域的知識儲備，更重要的是要建立宏觀和具象相協(xié)調(diào)的思維。技術(shù)工程人員要不斷進步，更新知識體系，積極參加各種技術(shù)專業(yè)培訓(xùn)，與業(yè)界杰出的工程師進行行業(yè)交流，全面提高個人修養(yǎng)。

對于國家、省、市開展的行業(yè)技能的培訓(xùn)，主要從以下幾個方面提出：

（1）針對不同類別的規(guī)劃所產(chǎn)生的的對環(huán)境帶來的污染型、生態(tài)型、風(fēng)險型影響的特點，設(shè)計不同的培訓(xùn)內(nèi)容和方法，使之更有針對性和高效性。

（2）不斷創(chuàng)新訓(xùn)練方法，引入多樣化的訓(xùn)練方法，改善學(xué)生與學(xué)生、教師與學(xué)生的互動，提高訓(xùn)練的實際效果。

（3）搞好案例教學(xué)法，從各地區(qū)、各行業(yè)中選取典型案例進行討論，吸取經(jīng)驗，實現(xiàn)理論與實踐的緊密結(jié)合。

（4）完善工程師繼續(xù)教育制度，改為定期考試，實行競爭上崗。

（5）對培訓(xùn)工作效果開展回訪，及時對收集的意見進行總結(jié)，找出存在的不足并繼續(xù)改進。

（6）與各行業(yè)相關(guān)部門特別是規(guī)劃設(shè)計單位合作，開展協(xié)同培訓(xùn)。

（六）形成規(guī)劃環(huán)境影響評價聯(lián)動機制

環(huán)境影響評價可分為項目建設(shè)環(huán)境影響評價和規(guī)劃環(huán)境影響評價。這兩種評估方法在思想、具體內(nèi)容和評估方法上既有相同之處，也有不同之處，彼此不可替代，但可以相互補充，形成合力機制，為彼此的工作提供便捷的方法。二者聯(lián)動機制建設(shè)的關(guān)鍵體現(xiàn)在以下幾個方面：一是，加強評價期限聯(lián)動機制。就評價工作開展時間而言，規(guī)劃環(huán)境影響評價優(yōu)于建設(shè)項目環(huán)境影響評價，可見建設(shè)項目環(huán)境影響評價必須在規(guī)劃環(huán)境影響評價的前提下進行；建立評價方法的聯(lián)動機制，規(guī)劃環(huán)境影響評價從宏觀角度展開，通常是全局的、前瞻的。建設(shè)項目環(huán)境影響評價的具體內(nèi)容，關(guān)鍵是對建設(shè)地點、加工工藝、生產(chǎn)規(guī)模、環(huán)保裝置等進行評價，后者可以充分利用前者的工作成果，從而減少重復(fù)的評價的內(nèi)容。建立評價指標(biāo)值的聯(lián)動機制。規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價中存在一些相同的指標(biāo)值。在選擇指標(biāo)值時，必須遵循專業(yè)化和精確性，盡可能采用定量分析，選取指標(biāo)值具備可行性，指標(biāo)值定義明確等，確保指標(biāo)值的建立有理有據(jù)，從而通過各種指標(biāo)值的確定解決各項規(guī)劃存在的生態(tài)環(huán)境保護的問題。

（七）切實落實規(guī)劃環(huán)境影響評價早期介入原則

規(guī)劃環(huán)境影響評價的目的是為了從環(huán)保角度完善和優(yōu)化規(guī)劃，補充對未識別的環(huán)境敏感點的保護，避讓侵占生態(tài)紅線，促進發(fā)展和污染的平衡。因此，規(guī)劃環(huán)境影響評價應(yīng)在規(guī)劃程序開展的初期進行介入。當(dāng)規(guī)劃綱要草案出臺后的征求意見環(huán)節(jié)，規(guī)劃的編制單位就應(yīng)組織規(guī)劃環(huán)境影響評價的編制單位進行互動討論、協(xié)商。針對草案中不符合法律法規(guī)集相關(guān)政策要求（主要是環(huán)保、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策方面）的，不能滿足區(qū)域環(huán)境功能區(qū)建設(shè)的內(nèi)容進行優(yōu)化，提出明確、可行的調(diào)整方案。從一開始就介入，有利于減少規(guī)劃重復(fù)編制和修改的工作量，可以逐步的細(xì)化，形成緊密結(jié)合。當(dāng)規(guī)劃文本、圖集、說明書完全形成之后再開展環(huán)境影響評價工作，環(huán)境影響評價成果僅能達到現(xiàn)狀影響的補救性評價，無法起到對于規(guī)劃實施帶來影響的早期預(yù)防和源頭優(yōu)化。

五、結(jié)論

要不斷完善規(guī)劃環(huán)境影響評價管理體制，完善規(guī)劃環(huán)境影響評價方式，完善正確引導(dǎo)公眾監(jiān)督和參與，行成協(xié)調(diào)機制的具體步驟。有助于推動我國綠色低碳循環(huán)體系的發(fā)展趨勢，促進我國生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理規(guī)劃和健康產(chǎn)業(yè)的布局，從源頭上預(yù)防生態(tài)環(huán)境問題，使綠色生態(tài)不斷完善，生態(tài)系統(tǒng)不斷優(yōu)化。