公路管理養(yǎng)護(hù)中政府管理問(wèn)題研究
——以昆明市省管公路為例

劉 虹

（昆明公路局，云南 昆明，650200）

公路是交通運(yùn)輸?shù)闹匾M成部分，是最重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，具有明顯的公共性、網(wǎng)絡(luò)性和社會(huì)效益。按照公路管理養(yǎng)護(hù)體制劃分，我國(guó)公路共劃分為國(guó)道、省道、縣道、鄉(xiāng)道和專(zhuān)用公路五個(gè)等級(jí)，其中省管公路管理養(yǎng)護(hù)的國(guó)道、省道是公路管理養(yǎng)護(hù)體制的主體，在我國(guó)公路網(wǎng)絡(luò)的管理養(yǎng)護(hù)體制中具有突出地位。昆明市省管公路是云南省公路網(wǎng)的重要組成部分，對(duì)云南省的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放、國(guó)家戰(zhàn)略安全、經(jīng)濟(jì)安全和邊疆鞏固，意義十分重要。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)公路總量持續(xù)增長(zhǎng)。截至2017年末，全國(guó)公路總里程達(dá)477.35 萬(wàn)公里；云南省公路通車(chē)?yán)锍?4.25 萬(wàn)公里，其中，高速公路5022 公里、一級(jí)公路1354 公里、二級(jí)公路11941 公里、農(nóng)村公路19.58 萬(wàn)公里。全省129 個(gè)縣（市）區(qū)有125 個(gè)通二級(jí)及以上公路；14077 個(gè)建制村全部通硬化路，通硬化路率達(dá)100%。公路通車(chē)總里程較1978年增長(zhǎng)了5.8 倍，有力地促進(jìn)了改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。與此同時(shí)，公路管理養(yǎng)護(hù)滯后的問(wèn)題十分突出，實(shí)際工作中存在著“重修輕養(yǎng)”、政企不分、事企不分，各自為政等原因，也就給公路管養(yǎng)帶來(lái)許多亟待解決和探索的新問(wèn)題。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

適應(yīng)加快公路建設(shè)的實(shí)際需要，針對(duì)高速公路和農(nóng)村公路建設(shè)管理養(yǎng)護(hù)中存在的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)研究比較多，針對(duì)一般公路管理養(yǎng)護(hù)的比較少。討論和研究的焦點(diǎn)問(wèn)題主要圍繞：融資、公路管理體制、養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行。

在公路管理體制研究方面，王東武的《關(guān)于公路管理體制問(wèn)題的探討》①王東武.關(guān)于公路管理體制問(wèn)題的探討[J].湖南交通科技，2004（02）:98-100。、孟迎久的《淺談公路管理體制改革的重要性》②孟迎久.淺談公路管理體制改革的重要性[J].黑龍江交通科技，2007（02）:91+94。、趙寶平的《我國(guó)現(xiàn)行公路養(yǎng)護(hù)管理體制的弊端及其改革方向探討》③趙寶平.我國(guó)現(xiàn)行公路養(yǎng)護(hù)管理體制的弊端及其改革方向探討[J].交通標(biāo)準(zhǔn)化，2005（01）:20-24。、艾長(zhǎng)江的《我國(guó)公路管理體制存在的問(wèn)題及改革對(duì)策》①艾長(zhǎng)江.我國(guó)公路管理體制存在的問(wèn)題及改革對(duì)策[J].黑龍江交通科技，2006（06）:94。等研究指出，當(dāng)前公路管理養(yǎng)護(hù)工作中存在的主要問(wèn)題是認(rèn)識(shí)不高、體制不順、法制不完善等，改革的思路主要是進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制改革。

在公路管理養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制研究方面，尹峰、王勁松、鄭耀武等人認(rèn)為現(xiàn)行公路養(yǎng)護(hù)體制“養(yǎng)人不養(yǎng)路”，指出要建立公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)路不養(yǎng)人”，以減少資金投入。如尹峰，王勁松的《普通公路養(yǎng)護(hù)管理存在的問(wèn)題與對(duì)策》②尹峰，王勁松.普通公路養(yǎng)護(hù)管理存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].內(nèi)蒙古公路與運(yùn)輸，2006（01）:133-135。等。

以上研究，雖然從不同的角度對(duì)公路的性質(zhì)、職能、地位和作用進(jìn)行了研究，具有十分重要的意義。但是，這些大量的研究基本上是從融資或市場(chǎng)化改革的角度研究公路的商業(yè)化運(yùn)作，很少有人深入、系統(tǒng)地專(zhuān)門(mén)研究公路這種準(zhǔn)公共物品的政府公共管理，因而有較大的局限性。改革開(kāi)放40年來(lái)，針對(duì)公路管理養(yǎng)護(hù)中存在的問(wèn)題，各地根據(jù)各自情況進(jìn)行了一些嘗試和改革，致使全國(guó)公路管理體制呈現(xiàn)多樣性，路網(wǎng)功能的統(tǒng)籌性降低，影響了路網(wǎng)整體功能的發(fā)揮。至今，交通運(yùn)輸部仍沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的公路管理養(yǎng)護(hù)辦法，各省的管理是各自為政，各行其是。由于公路管理養(yǎng)護(hù)工作所具有的公益性、政策性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，需要政府積極主導(dǎo)。目前，不同層次，不同部門(mén)對(duì)于公路管理養(yǎng)護(hù)的敏感點(diǎn)，如公路管理責(zé)任主體、養(yǎng)護(hù)資金的來(lái)源等方面，還存在不同認(rèn)識(shí)，還沒(méi)有人深入、系統(tǒng)地從政府公共管理的角度專(zhuān)門(mén)研究公路管養(yǎng)問(wèn)題。

（二）國(guó)外研究現(xiàn)狀

在公路管理養(yǎng)護(hù)研究方面，國(guó)外起步較早，在二十世紀(jì)五十年代，美國(guó)、德國(guó)等西方國(guó)家相繼完成了公路養(yǎng)護(hù)體制改革，六七十年代，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的路網(wǎng)基本成形后，公路工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)化為管理和養(yǎng)護(hù)，經(jīng)過(guò)幾十年的不斷調(diào)整，現(xiàn)已形成一套比較科學(xué)合理的公路管理體系?，F(xiàn)階段公路管理研究以人文、安全、環(huán)保等方面的建設(shè)為其重點(diǎn)。

在國(guó)外公路管理體制、資產(chǎn)管理、資金等研究方面，Meyer，M.D、Richard F.Weingroff、N.Gregory Mankiw、李忠奎、陳光等人的研究有一定代表性。Meyer，M.D 在《A Toolbox for Alleviating Traffic Congestion and Enhancing Mobility》中指出，“在許多情況下，提供社會(huì)所需的交通運(yùn)輸網(wǎng)的功能和機(jī)動(dòng)性，已成為檢驗(yàn)是否具有有效領(lǐng)導(dǎo)能力的指標(biāo)，因?yàn)槿藗冋J(rèn)為公共部門(mén)對(duì)解決交通運(yùn)輸問(wèn)題負(fù)有主要責(zé)任，大眾所關(guān)心的交通擁擠、安全性和流動(dòng)性的需求成為了社區(qū)官員主要關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題”③Meyer，M.D.A Toolbox for Alleviating Traffic Congestion and Enhancing Mobility[M].Institute of Transportation Engineers，Washington，D.C.1997。。李忠奎在《國(guó)外交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理借鑒研究》一文中指出，“政府在交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供中的主導(dǎo)地位始終沒(méi)有改變，基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品屬性依然存在，國(guó)有資產(chǎn)依然占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，世界各國(guó)大抵如此，即使走在高速公路民營(yíng)化最前列的法國(guó)，其9 家高速公路特許經(jīng)營(yíng)公司中的8 家為國(guó)有控股集團(tuán)”。雖然都是國(guó)有資產(chǎn)，都是政府提供，但是世界各國(guó)提供方式和運(yùn)營(yíng)模式不盡相同。傳統(tǒng)的通過(guò)稅收以公共物品方式提供仍然占據(jù)了相當(dāng)比重，也出現(xiàn)了一些國(guó)家“將公路養(yǎng)護(hù)業(yè)完全推向市場(chǎng)，建立了新型的生產(chǎn)關(guān)系，全面推行了養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)市場(chǎng)化”④N.Gregory Mankiw.Principles of Economics（Third Edition）[M].Beijing University Press，2002:5-106。。但是，不論是國(guó)有公營(yíng)，還是國(guó)有私營(yíng)，亦還是私有私營(yíng)，各國(guó)政府都一視同仁地行使著“守夜人” 的公共管理職能。例如，美國(guó)公路分三級(jí)管理，即聯(lián)邦政府、州政府、地區(qū)政府。州際公路網(wǎng)由聯(lián)邦政府進(jìn)行宏觀管理，在聯(lián)邦運(yùn)輸部?jī)?nèi)設(shè)有公路管理局。日本公路建設(shè)與管理實(shí)行國(guó)土交通省、公路局、道路公團(tuán)三級(jí)垂直管理體制?！肮肪肿鳛閲?guó)家道路管理的職能部門(mén)，其主要職責(zé)就是制定政策、法規(guī)、檢查監(jiān)督，并協(xié)調(diào)各都道府和道路公團(tuán)管理國(guó)家公路”⑤葉軍，尹貽林，張穎.日本公路建設(shè)與管理體制特點(diǎn)[J].綜合運(yùn)輸，2007（04）:75-77。。英國(guó)是世界上公路最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，“英國(guó)干線(xiàn)公路的養(yǎng)護(hù)實(shí)行三級(jí)管理體制，由運(yùn)輸部的公路管理養(yǎng)護(hù)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)。運(yùn)輸部根據(jù)全國(guó)干線(xiàn)公路的分布，將全國(guó)的干線(xiàn)公路網(wǎng)劃分為9 個(gè)區(qū)，每個(gè)區(qū)設(shè)立一個(gè)直屬于運(yùn)輸部的區(qū)公路局，負(fù)責(zé)本區(qū)的公路養(yǎng)護(hù)管理”。法國(guó)政府中的公路管理機(jī)構(gòu)是公共工程、運(yùn)輸和旅游部，在這個(gè)部之下設(shè)有公路局。政府的公路養(yǎng)護(hù)資金主要來(lái)源于燃油稅、車(chē)輛購(gòu)置稅、汽車(chē)使用稅等。瑞典屬發(fā)達(dá)國(guó)家，公路密度大，交通四通八達(dá)，“瑞典國(guó)家公路由瑞典國(guó)家公路局負(fù)責(zé)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。目前，瑞典養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)主要有4 大養(yǎng)護(hù)公司”。

國(guó)外研究經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)實(shí)際情況比較，主要有三點(diǎn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒：一是先確定國(guó)家政策目標(biāo)，再有行業(yè)發(fā)展目標(biāo)。公路設(shè)施是一個(gè)國(guó)家重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其發(fā)展和管理定位應(yīng)與國(guó)家總體目標(biāo)相一致。世界各國(guó)從各自國(guó)情特點(diǎn)出發(fā)，對(duì)公路國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一的部門(mén)管理政策模式。屬于資產(chǎn)管理范疇的投資預(yù)算、資金籌措、資金使用與路網(wǎng)規(guī)劃、工程施工、環(huán)境保護(hù)、公路養(yǎng)護(hù)和路政管理一起，由政府公路管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中管理，而不是將上述管理職能分散在多個(gè)機(jī)構(gòu)中。此外，公路管理不僅在中央政府層面是集中統(tǒng)一的部門(mén)管理模式，在各級(jí)地方政府也是如此。我國(guó)目前的實(shí)際情況是，公路管理目標(biāo)、政策混亂，管理模式十分復(fù)雜。二是先明確政府責(zé)任，再實(shí)現(xiàn)政府角色與私人角色的劃分。國(guó)外公路養(yǎng)護(hù)資金一般來(lái)源于政府財(cái)政撥款和稅收，其中多數(shù)國(guó)家采用征收公路稅的辦法。從國(guó)外公路的發(fā)展，可以看到這樣一個(gè)事實(shí)，那就是越發(fā)達(dá)的國(guó)家，對(duì)于公路的建設(shè)和維護(hù)越重視，美國(guó)70年代建設(shè)成州際高速公路網(wǎng)絡(luò)，自1981年以來(lái)，公路改建投資、非投資性養(yǎng)護(hù)和管理費(fèi)用幾乎攤了公路總經(jīng)費(fèi)。依據(jù)哈佛大學(xué)的研究數(shù)據(jù)，美國(guó)聯(lián)邦和地方政府每年用于維護(hù)現(xiàn)有公路的經(jīng)費(fèi)達(dá)到20 億美元?！?998年6月9日克林頓總統(tǒng)簽署由國(guó)會(huì)通過(guò)的，對(duì)美國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展產(chǎn)生跨世紀(jì)歷史性作用的《面向21世紀(jì)的交通運(yùn)輸平衡法案》。該法案明確規(guī)定了1998～2003年間全美各種運(yùn)輸方式、各項(xiàng)交通生產(chǎn)和建設(shè)活動(dòng)開(kāi)支的資金額度計(jì)劃，6年投資總額為2178.9 億美元，平均每個(gè)財(cái)政年度達(dá)363.2 億美元”①交通部公路管理司.公路養(yǎng)護(hù)與管理手冊(cè)[M].北京:人民交通出版社，1996:1。。而我國(guó)公路管理養(yǎng)護(hù)重修輕養(yǎng)，養(yǎng)護(hù)資金嚴(yán)重不足。

三是先立法、再實(shí)踐，不斷修改、逐步完善。國(guó)外多數(shù)國(guó)家有較完備的公路管理法律、法規(guī)，以這些法律、法規(guī)為核心構(gòu)建法律體系涵蓋了公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和特許經(jīng)營(yíng)的各個(gè)方面，同時(shí)還對(duì)各級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。在公路管理養(yǎng)護(hù)方面都建立了比較完善的法規(guī)，有比較成熟的管理體系和明確的養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源。我國(guó)目前的情況是，法律法規(guī)相當(dāng)缺乏，立法滯后，部門(mén)之間相關(guān)內(nèi)容的法律條文不一致，國(guó)家法律法規(guī)的出臺(tái)晚于地方或部門(mén)條例規(guī)章。

從國(guó)外的研究可以看出，西方發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)的國(guó)情雖然不同，目標(biāo)卻是一致的，就是要把公路管理養(yǎng)護(hù)好，使公路正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)，并不斷創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。因此，國(guó)外管理模式的研究，也給我們帶來(lái)了一些有益的啟示和借鑒，我們應(yīng)取其精華，結(jié)合國(guó)情，為我所用，使公路成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的起跑線(xiàn)。

二、公路管理養(yǎng)護(hù)中政府的職責(zé)定位

（一）公路的定義及其基本特點(diǎn)

“公路是指按照部頒《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（JTJ 01-88）》修建，并經(jīng)公路主管部門(mén)驗(yàn)收認(rèn)定的城市間、城鄉(xiāng)間、鄉(xiāng)間主要供汽車(chē)行駛的公共道路。城市道路，廠礦、林區(qū)、油田、港區(qū)內(nèi)部生產(chǎn)作業(yè)道路，農(nóng)業(yè)機(jī)耕道路，以及游覽點(diǎn)內(nèi)部道路等均不屬于公路”②交通部公路管理司.公路養(yǎng)護(hù)與管理手冊(cè)[M].北京:人民交通出版社，1996:1。。公路管理養(yǎng)護(hù)是運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)和科學(xué)的管理方法，合理地分配和使用養(yǎng)護(hù)資金，通過(guò)科學(xué)養(yǎng)護(hù)和及時(shí)維修，使公路在設(shè)計(jì)使用年限內(nèi)經(jīng)常保持完好狀態(tài)，以提高公路的使用品質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，最大限度地發(fā)揮公路的功能和運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)效益。

公路有五個(gè)基本特點(diǎn)：一是公共性。公路是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是公共物品，歸國(guó)家所有。二是自然壟斷性。公路歸國(guó)家所有，由政府統(tǒng)一規(guī)劃，監(jiān)管，給予足夠的財(cái)政投入或者籌集資金的政策支持及制度保證。三是外部性。公路的外部性分為正負(fù)兩方面。正外部性是指公路作為交通運(yùn)輸業(yè)的重要組成部分，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中發(fā)揮著非常重要的作用，可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。負(fù)外部性是指公路運(yùn)輸帶來(lái)的大氣污染、噪聲污染、交通事故以及交通擁擠等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了人們的生活質(zhì)量，也給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了極為不利的影響。四是造價(jià)低。公路的造價(jià)比較低，可以就地取材，公路等級(jí)可按交通量劃、增長(zhǎng)趨勢(shì)確定，建設(shè)周期短，損壞后容易修復(fù)，可以分段建設(shè)投產(chǎn)，投資回收快，比較容易普及。五是作用大。公路不僅對(duì)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)文化交流，開(kāi)發(fā)山區(qū)和邊區(qū)經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易，滿(mǎn)足國(guó)防需要，方便人民生活，增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)起到“先行官”的作用，而且對(duì)鞏固國(guó)防更是具有十分重要的作用，是國(guó)家應(yīng)優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，也是國(guó)家強(qiáng)盛的標(biāo)志之一。

（二）公路管理養(yǎng)護(hù)中政府的職責(zé)定位

明確公路管理養(yǎng)護(hù)中政府的職責(zé)定位關(guān)鍵是要認(rèn)識(shí)到“公路是公共物品”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高速公路建設(shè)實(shí)行企業(yè)化管理，政府高度重視，大量資金投入建設(shè)，對(duì)公路管養(yǎng)卻定位不準(zhǔn)確，職責(zé)不明確，導(dǎo)致管理不規(guī)范，養(yǎng)護(hù)效能低。公路屬公共產(chǎn)品，必須由政府提供公共服務(wù)，進(jìn)行公共管理，履行管理養(yǎng)護(hù)職責(zé)。因此，應(yīng)明確政府對(duì)公路管養(yǎng)的制度職責(zé)、政策職責(zé)、資金職責(zé)和監(jiān)管職責(zé)。

第一，制度職責(zé)。公路作為公共產(chǎn)品，在其供給、管理等方面，應(yīng)由政府來(lái)提供和維護(hù)，管理養(yǎng)護(hù)體制也應(yīng)該由政府來(lái)構(gòu)建?！胺芍贫仁钦苤频幕緶?zhǔn)則，我國(guó)應(yīng)不斷完善對(duì)公路施行政府管制體制的法律框架”①周學(xué)榮.論政府管制[EB/OL].http://www.gmw.cn/03pindao/2004-04/21/content_15266.htm。，建立統(tǒng)一、正確、行之有效的公路管理養(yǎng)護(hù)體制，鞏固建設(shè)成果，保持公路的正常使用和健康發(fā)展，提高公路服務(wù)水平，從而實(shí)現(xiàn)成本最底，利潤(rùn)為零，擴(kuò)大公共利益，增進(jìn)社會(huì)福利。

第二，政策職責(zé)?！罢呤菄?guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱(chēng)”②陳振明.公共政策分析[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005:43。。在公路管養(yǎng)領(lǐng)域，許多政策不能達(dá)到預(yù)期效果，執(zhí)行中困難重重，在很大程度上與政策本身的缺陷有關(guān)。因此，要加大政策投入力度，制定有效地公路管理養(yǎng)護(hù)政策，構(gòu)建便捷、通暢、高效、安全的綜合運(yùn)輸體系，對(duì)保持公路的暢通，提高公路的服務(wù)水平，促進(jìn)公路可持續(xù)發(fā)展意義重大。

第三，資金職責(zé)。建立公路管理養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制。公路姓“公”，其基本職能就是要為全社會(huì)提供便宜和便利的運(yùn)輸服務(wù)。它的供給必須由政府的公共部門(mén)來(lái)提供，資金通過(guò)稅收統(tǒng)一征收及用其它融資辦法籌集，才能避免造成“公共地悲劇”和福利損失。

第四，監(jiān)管職責(zé)。要重視政策執(zhí)行，完善政府的監(jiān)督管理職責(zé)，建立公路管理養(yǎng)護(hù)績(jī)效考核機(jī)制，完善公路交通運(yùn)輸保障體系，促進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

因此，公路作為公共產(chǎn)品，在其供給上，應(yīng)由政府來(lái)提供，需要政府研究專(zhuān)門(mén)的公路政策過(guò)程予以支持；在其管理上，應(yīng)由政府來(lái)維護(hù)，需要進(jìn)行政府管制。政府對(duì)公路的管理一方面應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)職能，規(guī)范政府干預(yù)公路建設(shè)的行為，使政府角色從“越位”向“定位”轉(zhuǎn)變，把公路的建設(shè)權(quán)交給企業(yè)和市場(chǎng)；另一方面，加強(qiáng)政府管理職能，加強(qiáng)政府對(duì)公路這一公共物品的管理養(yǎng)護(hù)，使政府角色由“缺位”向“到位”轉(zhuǎn)變；再一方面，合理界定和調(diào)整政府部門(mén)的職能，將高等級(jí)公路的管理養(yǎng)護(hù)權(quán)交給省管公路管理機(jī)構(gòu)管養(yǎng)，避免機(jī)構(gòu)重置，使政府角色由“錯(cuò)位”向“正位”轉(zhuǎn)變。

三、昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)的調(diào)查分析

昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)極大地影響著全省公路服務(wù)水平。由于歷史地理原因，公路交通在云南交通運(yùn)輸中占主導(dǎo)作用。云南的交通網(wǎng)絡(luò)中，鐵路、航空、水運(yùn)占的比重很小，全省現(xiàn)有92%以上的社會(huì)運(yùn)輸量靠公路支撐，形成以省會(huì)昆明為中心，呈放射線(xiàn)、縱橫網(wǎng)絡(luò)、環(huán)線(xiàn)、聯(lián)絡(luò)線(xiàn)相結(jié)合的形式連接州市首府，周邊省份、國(guó)家的重要通道，對(duì)云南的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放，國(guó)家戰(zhàn)略安全、經(jīng)濟(jì)安全和邊疆鞏固，意義十分重要。

（一）昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)的現(xiàn)狀

1950年3月，昆明市省管公路管養(yǎng)的里程僅為95 公里，均系低等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)道路。1971年昆明市省管公路下放給昆明市交通運(yùn)輸局管理，1975年8月收歸省公路管理局管理。昆明市省管公路自1975年8月至今，一直實(shí)行垂直管理（條條管理）模式——在省交通運(yùn)輸廳和省公路局的直接領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)所在轄區(qū)的國(guó)省道的管理養(yǎng)護(hù)工作。

目前，昆明市省管公路管養(yǎng)各類(lèi)公路42 條，總里程1673.883 公里。其中：國(guó)道7 條、計(jì)715.481 公里，省道10 條、計(jì)788.745 公里，縣道25 條、計(jì)169.657 公里；瀝青路面1199.007 公里，水泥混凝土路面2.184公里，簡(jiǎn)易鋪裝路面472.692 公里；有各類(lèi)型橋梁363 座，隧道10 座。

目前，昆明市省管公路有在職職工1382 人，占職工總?cè)藬?shù)的39%；離退休職工2162 人，占職工總?cè)藬?shù)的61%。在職職工中，管理人員221 人，占在職職工的15.99%；專(zhuān)業(yè)崗位技術(shù)人員241 人，占在職職工的17.44%；技術(shù)工人920 人，占在職職工的66.57%。

（二）昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)的特點(diǎn)

昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)的目的是充分發(fā)揮公路的使用功能，并不斷提高服務(wù)水平，與高速公路和地方公路相比，它有以下特點(diǎn)：一是由于地處省會(huì)城市，行車(chē)量集中，占全省行車(chē)流量的四分之一，一些經(jīng)濟(jì)干線(xiàn)實(shí)際交通量已超過(guò)正常交通量的2 至3 倍，經(jīng)常出現(xiàn)干線(xiàn)公路交通阻塞、行車(chē)?yán)щy、交通事故增多等情況。二是人車(chē)混行，路政干擾大，為保證施工養(yǎng)護(hù)作業(yè)的強(qiáng)制性，常需在交通量較低時(shí)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，并有專(zhuān)人維護(hù)交通，保障養(yǎng)護(hù)公路安全暢通。三是養(yǎng)護(hù)總投入較大。路面較寬、老化嚴(yán)重，路面病害突出。目前還有472.692 公里是簡(jiǎn)易鋪裝公路，采用表面處治鋪設(shè)，面層薄，強(qiáng)度差，承載能力低，且早已超過(guò)設(shè)計(jì)使用年限。四是養(yǎng)護(hù)對(duì)象的廣泛、全面。養(yǎng)護(hù)任務(wù)包括路基、路面、橋涵、綠化、交通工程及沿線(xiàn)附屬設(shè)施等。五是人員素質(zhì)要求較高。要求不斷提高養(yǎng)護(hù)手段、技術(shù)的專(zhuān)業(yè)性和創(chuàng)新性。如，不斷運(yùn)用先進(jìn)機(jī)械、引進(jìn)先進(jìn)工藝和新材料等。

（三）昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)存在的問(wèn)題

目前，昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)中暴露出的問(wèn)題集中表現(xiàn)在政府管理的以下幾個(gè)方面

1.資金短缺。昆明市省管公路管理養(yǎng)護(hù)的核心問(wèn)題是資金緊缺，主要表現(xiàn)在：一是重建輕養(yǎng)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于公路建設(shè)速度的加快，對(duì)公路養(yǎng)護(hù)工作認(rèn)識(shí)不高，導(dǎo)致公路養(yǎng)護(hù)資金投入長(zhǎng)期不足，不能按需養(yǎng)護(hù)，“重建輕養(yǎng)”情況嚴(yán)重。二是由于近三十年，各種基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上馬，重型車(chē)輛通行頻繁，超載車(chē)、大噸位車(chē)輛迅猛增長(zhǎng)，有的重達(dá)300 多噸，致使路基路面無(wú)法承受。各種沉陷、變形、龜裂等病害突出，個(gè)別路段已達(dá)崩潰的邊緣，情況十分嚴(yán)重。因養(yǎng)路資金不足，只能在既定的投資規(guī)模內(nèi)安排養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)，對(duì)路面作少量大中修，無(wú)力作大規(guī)模徹底改善，主要依靠小修保養(yǎng)維護(hù)通行，實(shí)際需求和投入之間的差比較大。三是近十余年來(lái)，云南公路遭受百年不遇的水毀并造成嚴(yán)重?fù)p失，雖已按要求完成了搶險(xiǎn)保通任務(wù)，但遺留工程多，資金缺口大。四是技術(shù)創(chuàng)新水平較低，養(yǎng)護(hù)機(jī)具陳舊、配套不足，養(yǎng)護(hù)科技含量低，技術(shù)儲(chǔ)備少，發(fā)展前景不容樂(lè)觀。五是債務(wù)沉重，通行費(fèi)用于還債。六是近年來(lái)，各種養(yǎng)路原材料價(jià)格上漲，公路的管理養(yǎng)護(hù)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。公路養(yǎng)護(hù)情況和社會(huì)需求趨勢(shì)如圖1 所示。

2.缺乏完善的法律法規(guī)體系。公路法律法規(guī)體系不健全的主要原因是政府政策資源不充足。公路管理養(yǎng)護(hù)工作涵蓋體制機(jī)制、養(yǎng)護(hù)工程、路產(chǎn)保護(hù)等諸多領(lǐng)域?，F(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)公路法》太籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng)，要從立法層面上來(lái)彌補(bǔ)不足。要建立法規(guī)、制度，加快制定《公路法》中與公路管養(yǎng)相關(guān)的配套法規(guī)，完善法規(guī)的實(shí)施細(xì)則，明確政府的主體職責(zé)；要制定公路管理養(yǎng)護(hù)的考核技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程和規(guī)定的政策，使公路管養(yǎng)實(shí)行社會(huì)監(jiān)理、政府監(jiān)督；要制定新建公路的施工方和養(yǎng)護(hù)方的責(zé)任和義務(wù)的政策，規(guī)定有關(guān)養(yǎng)護(hù)管理方面的要求和設(shè)計(jì)中養(yǎng)護(hù)管理技術(shù)儲(chǔ)備，使公路管理養(yǎng)護(hù)政策的運(yùn)行有法可依，從而提高公路的通行能力，保障公路使用質(zhì)量。

圖1 公路養(yǎng)護(hù)情況和社會(huì)需求趨勢(shì)圖

3.政企不分、事企不分。1950年3月至今，昆明市省管公路一直是國(guó)家事業(yè)單位性質(zhì)，每年上級(jí)撥款多少，就按計(jì)劃資金安排工作任務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，公路管理履行的是行政職能，公路部門(mén)實(shí)行的是企業(yè)化管理，兩者的職能重疊后，形成政企不分，事企不分。公路養(yǎng)護(hù)部門(mén)在生產(chǎn)項(xiàng)目、規(guī)模、資金投入上仍受計(jì)劃制約，計(jì)劃資金嚴(yán)重不足；又由于公路管理養(yǎng)護(hù)是公益事業(yè)，生產(chǎn)效益直接融入社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益中，無(wú)法以貨幣形式體現(xiàn)，由此導(dǎo)致公路養(yǎng)護(hù)體制不順，資金不足，勞動(dòng)生產(chǎn)率極其低下，缺乏高層次的技術(shù)和人才支撐。

（四）公路管養(yǎng)存在問(wèn)題的原因分析

1.政府管理方面。公路的公共性、網(wǎng)絡(luò)型，決定了其在管理上的統(tǒng)一性，壟斷性，也只有實(shí)行政府管理，公路養(yǎng)護(hù)才能達(dá)到成本更低，社會(huì)福利更大，這就要求政府進(jìn)行政策制定，一是要進(jìn)行新的政策定位，建立新的公路建、管、養(yǎng)體制，實(shí)行政府管理。二是要對(duì)公路建設(shè)資金實(shí)行政府統(tǒng)籌統(tǒng)還。三是要建立人、財(cái)、事相統(tǒng)一的垂直管理體制（條條管理）。

2.政策過(guò)程方面。政策制定先天不足，未擺正局部和全局的關(guān)系，樹(shù)立“全國(guó)一盤(pán)旗的思想”，未建立一套部門(mén)之間、地方之間政策執(zhí)行活動(dòng)的整合機(jī)制，同一政策各部門(mén)各地方行動(dòng)不一，甚至有政策措施相互沖突的現(xiàn)象發(fā)生。政策執(zhí)行缺乏必要的行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段，政策資源不充足。缺少政策評(píng)估這一環(huán)節(jié)。政策監(jiān)控不完善。政策的正確性是政策有效執(zhí)行的根本前提，昆明市公路管養(yǎng)出現(xiàn)的問(wèn)題，究其根本還是出現(xiàn)在政府政策制定上，主要有以下幾方面：

一是政策滯后，導(dǎo)致體制不順。公路養(yǎng)護(hù)水平的高低受體制和公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制的直接影響?，F(xiàn)行公路養(yǎng)護(hù)體制和運(yùn)行機(jī)制不相適應(yīng)的矛盾突出，究其原因，根源在上面，政府沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)到公路的公共屬性，導(dǎo)致政策不到位，體制不順。

二是政策在目標(biāo)、內(nèi)容和管理上彼此沖突，對(duì)公路的性質(zhì)定位不準(zhǔn)。長(zhǎng)期以來(lái)，一些省份公路管養(yǎng)部門(mén)實(shí)行的管養(yǎng)分開(kāi)，沒(méi)有考慮公路是公共物品，它的管理養(yǎng)護(hù)應(yīng)由政府公共部門(mén)承擔(dān)，不能向社會(huì)一推了事。公路不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，推向市場(chǎng)，一切經(jīng)營(yíng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是為了盈利，利潤(rùn)越高越好，短時(shí)期可能會(huì)提高優(yōu)良路率，減少資金投入，長(zhǎng)期下去將導(dǎo)致政策偏差，政府管制失控，必然增加成本，降低優(yōu)良路率，減少社會(huì)福利。

四、完善政府管理的相關(guān)建議

改革開(kāi)放四十年，按照建設(shè)服務(wù)型行業(yè)的要求，公路管理養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，提高突發(fā)事件應(yīng)急處置能力，做了大量卓有成效的工作。各項(xiàng)工作正步入“養(yǎng)護(hù)轉(zhuǎn)型、管理升級(jí)、改革加速、服務(wù)提高”的新階段。目前，“維護(hù)一個(gè)安全暢通的公路網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建一個(gè)以人為本的公路服務(wù)體系，建立一個(gè)科學(xué)高效的公路管理體制，建設(shè)一個(gè)規(guī)范有序的公路管理信息平臺(tái)，培養(yǎng)一支拼搏奉獻(xiàn)的公路管養(yǎng)職工隊(duì)伍”，還是公路交通部門(mén)發(fā)展和改革的重點(diǎn)。

圖2 公路管理養(yǎng)護(hù)組織機(jī)構(gòu)框圖

（一）建立公路管理養(yǎng)護(hù)的組織體系

按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)科學(xué)、合理、有效的公共政策構(gòu)建五級(jí)公路管理養(yǎng)護(hù)組織體系。見(jiàn)圖2。

省級(jí)交通主管部門(mén)，負(fù)責(zé)綜合規(guī)劃公路發(fā)展計(jì)劃，制定發(fā)展政策，監(jiān)督管理，下?lián)苜Y金。高速公路的管理養(yǎng)護(hù)交由省公路局，建設(shè)交給企業(yè)實(shí)施?？h鄉(xiāng)公路由各地負(fù)責(zé)。省交通運(yùn)輸廳對(duì)公路建設(shè)和地方公路建管養(yǎng)實(shí)行行業(yè)監(jiān)管。

省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)管養(yǎng)國(guó)省干線(xiàn)公路、國(guó)防公路及重要經(jīng)濟(jì)干線(xiàn)的人、財(cái)、物。實(shí)行省地縣三級(jí)垂直管理，加強(qiáng)縣級(jí)管理機(jī)構(gòu)對(duì)公路站所的四級(jí)核算體系。這種機(jī)制可以減少資金流失，控制人員膨脹。

地、市級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地、市國(guó)省干線(xiàn)等公路的管養(yǎng)。設(shè)置工程計(jì)劃、質(zhì)檢、財(cái)務(wù)、審計(jì)、安全管理等科室，組織、宣傳部門(mén)和工會(huì)、共青團(tuán)等組織。

縣、區(qū)級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)，是本縣、區(qū)省管公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體。

管理養(yǎng)護(hù)站所：具體施行對(duì)公路的小修保養(yǎng)工作。設(shè)置站（所）長(zhǎng)1 名，記錄員1 名，機(jī)械操作手、駕駛員和若干職工。

在設(shè)置省管公路養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)時(shí)，要進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查分析，科學(xué)地定崗定員。制定下達(dá)符合省管公路實(shí)際的、科學(xué)的計(jì)劃任務(wù)，并對(duì)完成任務(wù)情況進(jìn)行檢查、考核。

（二）完善政府管理的政策建議

認(rèn)真總結(jié)多年來(lái)公路管養(yǎng)體制和運(yùn)行機(jī)制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善省管公路管理養(yǎng)護(hù)，要真正認(rèn)識(shí)到公路的公共屬性，明確政府的管理職能、企業(yè)的建設(shè)職能、公共部門(mén)的管養(yǎng)職責(zé)；要明確政府是公路的主體，充分體現(xiàn)公路的公共性；要從堅(jiān)持科學(xué)養(yǎng)護(hù)，全面提高路況質(zhì)量等方面入手進(jìn)行研究。提出的建議如下：

1.制定統(tǒng)一的公路管養(yǎng)體制政策，實(shí)行垂直管理模式，改變機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行建、管、養(yǎng)分開(kāi)。我國(guó)公路的現(xiàn)狀是沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、明確的、行之有效的管理養(yǎng)護(hù)體制政策。因此，對(duì)公路管養(yǎng)政府要以大部制改革為契機(jī)，研究制定科學(xué)、合理、統(tǒng)一、高效的公路管理體制政策，實(shí)行政府管理。改革開(kāi)放以來(lái)，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率。1999年交通部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)<地方交通行政管理體制基本模式研究>的通知》（交體法發(fā)1999〔297〕號(hào)）中已有明確的指導(dǎo)性意見(jiàn)，就是要按照“一廳一局”的框架設(shè)置機(jī)構(gòu)，即省交通廳下設(shè)省公路局，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的公路規(guī)劃、養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)、路政等有關(guān)具體行政管理工作。根據(jù)公路體制不順，交叉管理的情況，在政策制定上，我們要從公路管理的實(shí)際需要出發(fā)，擺正局部和全局的關(guān)系，樹(shù)立“全國(guó)一盤(pán)棋”思想，改變機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行垂直管理和建、管、養(yǎng)分開(kāi)，一是全面履行交通主管部門(mén)的政府管理職能，切實(shí)把職能轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，要更加重視公路公共服務(wù)的水平，努力提高，并且堅(jiān)決管住管好。二是實(shí)行政企分開(kāi)、事企分開(kāi)，要把不該由政府管理的事項(xiàng)堅(jiān)決移交出去，將屬于企業(yè)的公路建設(shè)（如高速公路建設(shè)）從政府管理中分離出去，充分體現(xiàn)公路的公共性、公益性和社會(huì)性。

2.加大政府政策投入力度，建立政府資金保障機(jī)制。資金不足是政府政策投入不夠，政策失敗的主要原因。政策資源的充足性，必要的人力、物力和財(cái)力是政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。燃油稅改革，對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)來(lái)說(shuō)，是一次革命性的變革，具有里程碑式的深遠(yuǎn)意義。過(guò)去公路養(yǎng)路費(fèi)是各省自收自支，“費(fèi)改稅”后，燃油稅屬于消費(fèi)稅，屬中央稅，進(jìn)入中央財(cái)政，進(jìn)一步突出了公路交通的基礎(chǔ)性、公益性和社會(huì)性?！百M(fèi)改稅”成為一個(gè)契機(jī)，使公路管養(yǎng)資金從國(guó)家財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥付，專(zhuān)款專(zhuān)用于公路的管養(yǎng)，而不被其他工程所擠占，使公路收費(fèi)更低廉，收費(fèi)期更合理，更符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)服務(wù)的理念，讓公路管養(yǎng)得到更健康的發(fā)展。因此，提高公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，要建立資金保障機(jī)制，制定一個(gè)完備細(xì)化的轉(zhuǎn)移支付分配政策，使資金來(lái)源有保障，這是公路交通持續(xù)健康發(fā)展的基本前提。

一是加大政府資金投入。政府征收的燃油稅中的養(yǎng)路經(jīng)費(fèi)就應(yīng)該用來(lái)養(yǎng)路，這是公路養(yǎng)護(hù)資金的重要來(lái)源，政府應(yīng)把這部分資金專(zhuān)項(xiàng)用來(lái)養(yǎng)護(hù)公路，合理計(jì)劃，統(tǒng)籌安排，保證公路的完好，為人民群眾提供便捷的出行條件。不得擠占養(yǎng)護(hù)資金用于公路建設(shè)。

二是加強(qiáng)地方政府資金的投入。對(duì)大中修工程、水毀修復(fù)工程資金應(yīng)當(dāng)由省、市、縣三級(jí)政府安排一定比例資金，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)管專(zhuān)用，結(jié)余上繳。

3.提高政府政策水平，建立高速公路屬地化管養(yǎng)模式。在云南省高速公路建管養(yǎng)中，不同部門(mén)出于不同角度考慮，實(shí)行高速公路建管養(yǎng)由省交通投資公司負(fù)責(zé)，卻使省管公路管理養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)與省交通投資公司在目標(biāo)、內(nèi)容、管理上彼此沖突，使政策效果大打折扣，這就是政策本身的問(wèn)題。根據(jù)《公路法》規(guī)定和我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，對(duì)高速公路的管理，應(yīng)按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、科學(xué)管理”的現(xiàn)代企業(yè)制度和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，行業(yè)監(jiān)管，競(jìng)爭(zhēng)養(yǎng)護(hù)”的原則，建設(shè)上實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，交給市場(chǎng)去完成；管理上直接由省公路局統(tǒng)一負(fù)責(zé)全省高速公路養(yǎng)護(hù)的行業(yè)管理和監(jiān)督工作，各地、市公路管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)相應(yīng)區(qū)域高速公路的養(yǎng)護(hù)、征費(fèi)等工作，實(shí)行分級(jí)管理，不再另立人馬。從而，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、事企分開(kāi)，理順體制機(jī)制。

4.進(jìn)行運(yùn)行政策過(guò)程評(píng)估，檢驗(yàn)政策執(zhí)行的效率、效益和效果。對(duì)政策方案合理性最具權(quán)威的檢驗(yàn)，就是對(duì)政策的效率、效益、效果及價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。目前，我國(guó)及各省公路建管養(yǎng)都缺少這一環(huán)節(jié)。事實(shí)上，政策評(píng)估可以檢驗(yàn)現(xiàn)行公路政策的效果、效益和效率，合理地配置政策資源，使政策活動(dòng)優(yōu)質(zhì)高效地進(jìn)行。

（三）政府歸位管理，提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，提升服務(wù)水平

長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)公路這一公共物品的管理不到位、不規(guī)范、效率低，這其中也有政策執(zhí)行不力、政府管理缺位不到位等原因，導(dǎo)致了資金撥款不到位，公路管養(yǎng)發(fā)展緩慢。隨著生產(chǎn)力發(fā)展水平的不斷提高，提高公路公共服務(wù)能力的呼聲越來(lái)越高。交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)戴東昌認(rèn)為，“養(yǎng)護(hù)和管理工作，是公路工作中一項(xiàng)最為基礎(chǔ)的工作，也是面向公眾的一個(gè)窗口。因?yàn)楣沸袠I(yè)的形象，更多是通過(guò)這個(gè)窗口向外展示的。特別是在經(jīng)歷了一系列重大自然災(zāi)害之后，公路交通的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性地位得到社會(huì)各界和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可，搶通公路成為各類(lèi)抗災(zāi)工作中最重要、最受關(guān)注，也最需要先行的工作”。但是，目前公路養(yǎng)護(hù)工作依然是公路管理工作的“短板”，加強(qiáng)政府管理，加大政策的執(zhí)行力度，依靠科技創(chuàng)新，提高路況質(zhì)量，降低成本，提高公路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)水平已成為當(dāng)務(wù)之急。

要重視人才培養(yǎng)，科學(xué)地選人用人，使人才真正成為推動(dòng)公路建管養(yǎng)發(fā)展的核心動(dòng)力；要加強(qiáng)信息技術(shù)的運(yùn)用，持續(xù)提升公路行業(yè)信息服務(wù)的能力和水平；要大力推廣和應(yīng)用新技術(shù)、新材料和新工藝，不斷向科學(xué)化、技術(shù)化、機(jī)械化、規(guī)范化和精細(xì)化邁進(jìn)；要加強(qiáng)預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，實(shí)現(xiàn)周期性、預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，降低公路養(yǎng)護(hù)周期成本，延長(zhǎng)公路使用壽命；要注重節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境，構(gòu)建和諧公路。