機(jī)構(gòu)改革中檔案的“去”與“留”

趙志闖

摘要：在機(jī)構(gòu)改革中，立檔單位的撤銷、合并、重組、優(yōu)化職責(zé)、更名、調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)管理體制等往往會(huì)引起全宗的終止、設(shè)立、沿用及代管等變化。在這一過程中，檔案是“去”向其他全宗還是“留”在原全宗，是檔案行政管理部門和機(jī)構(gòu)改革單位都必須認(rèn)真思考和衡量的事情。本文從機(jī)構(gòu)改革單位之間檔案的歸屬與流向著手，探討機(jī)構(gòu)改革中檔案的“去”與“留”，分析機(jī)構(gòu)改革中檔案處置工作存在的問題，并結(jié)合本地區(qū)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)及做法，提供規(guī)范機(jī)構(gòu)改革檔案處置工作的思路與對策。

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)改革檔案處置全宗

2018年3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，從中央到地方的新一輪機(jī)構(gòu)改革拉開帷幕，其類型涉及撤銷、合并、重組、優(yōu)化職責(zé)、更名、調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)管理體制等。從檔案管理的角度而言，立檔單位的這些變化往往會(huì)引起檔案全宗的終止、設(shè)立、沿用及代管等變化；從檔案行政管理部門的角度而言，監(jiān)督、指導(dǎo)立檔單位做好全宗變化所對應(yīng)的檔案處置工作就顯得尤為重要。

一、機(jī)構(gòu)改革中檔案處置工作的必要性

根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈國家檔案局關(guān)于在地方機(jī)構(gòu)改革中加強(qiáng)檔案工作的意見〉的通知》（以下簡稱《通知》），各地方檔案行政管理部門為做好機(jī)構(gòu)改革中的檔案監(jiān)督指導(dǎo)工作，相繼制發(fā)本地區(qū)機(jī)構(gòu)改革中檔案工作的實(shí)施意見。筆者身為檔案行政管理部門的一員，在監(jiān)督和指導(dǎo)本地區(qū)機(jī)構(gòu)改革檔案工作中發(fā)現(xiàn)，做好機(jī)構(gòu)改革單位之間檔案的移交與接收既是檔案處置工作的重點(diǎn)，也是檔案處置工作的難點(diǎn)。

機(jī)構(gòu)改革單位之間檔案的移交與接收，究其本質(zhì)，屬于檔案的歸屬與流向問題，即檔案要么移交到其他全宗，要么留在原全宗，筆者稱之為機(jī)構(gòu)改革中檔案的“去”與“留”。不同類型的改革單位面臨不同的檔案處置原則，一些摻雜多種改革類型的單位可能面臨更復(fù)雜的情況。正確處理檔案的“去”與“留”，對保持全宗的真實(shí)性、完整性，記錄立檔單位的發(fā)展變化過程，反映立檔單位的活動(dòng)面貌具有重要的意義。

目前已有研究多從宏觀角度對機(jī)構(gòu)改革中的檔案工作進(jìn)行思考，重面而輕點(diǎn)。因此，筆者總結(jié)機(jī)構(gòu)改革檔案工作實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，從機(jī)構(gòu)改革單位之間檔案的歸屬與流向著手，著重探討機(jī)構(gòu)改革中檔案的“去”與“留”，分析機(jī)構(gòu)改革中檔案處置工作存在的問題，并提供解決問題的思路與對策，以期為其他地區(qū)機(jī)構(gòu)改革檔案處置工作提供借鑒。

二、機(jī)構(gòu)改革中檔案的“去”與“留”

機(jī)構(gòu)改革中檔案是“去”向其他全宗還是“留”在原全宗，不同類型的改革單位具有不同的原則，具體情況如下。

（一）機(jī)構(gòu)改革中檔案的“去”

機(jī)構(gòu)改革中檔案“去”向其他全宗，是指撤銷建制，不再保留（單設(shè)）的機(jī)構(gòu)，其全宗終止，檔案整體移交其他部門和單位代管。這又分為兩種情況。一種是被撤銷的機(jī)構(gòu)整體并入重新組建機(jī)構(gòu)，這種情況下檔案的“去”向較為簡單明了，被撤銷的機(jī)構(gòu)檔案全宗由其并入的新組建的機(jī)構(gòu)代管即可。另一種是被撤銷的機(jī)構(gòu)其職責(zé)分別劃歸到多個(gè)單位，這種情況下的檔案“去”向較為復(fù)雜：一是要確保檔案全宗不得分散，仍要作為一個(gè)整體，即在這些職責(zé)劃出之前已經(jīng)形成的檔案不可隨相應(yīng)職責(zé)帶入其他全宗；二是要確定其中一個(gè)單位為被撤銷機(jī)構(gòu)的檔案全宗代管機(jī)構(gòu)，一般情況下為主體職責(zé)所劃入的單位。

（二）機(jī)構(gòu)改革中檔案的“留”

機(jī)構(gòu)改革中檔案“留”在原全宗，分為兩種情況。一種情況是一個(gè)機(jī)構(gòu)的部分職責(zé)劃入到其他機(jī)構(gòu)，該職責(zé)劃出前所形成的檔案仍屬原檔案全宗，檔案應(yīng)“留”在原機(jī)構(gòu)，不得隨職責(zé)帶入劃入機(jī)構(gòu)。另一種情況是一些重新組建的機(jī)構(gòu)，雖然機(jī)構(gòu)名稱未變，但設(shè)立了新全宗，其設(shè)立新全宗之前形成的所有檔案都要“留”在原全宗，即機(jī)構(gòu)名稱相同但全宗不同的檔案不能混淆。

從以上分析可知，機(jī)構(gòu)改革中檔案的“去”和“留”是相對的，并不是絕對的。例如，被撤銷機(jī)構(gòu)的職責(zé)分別劃歸到多個(gè)機(jī)構(gòu)，職責(zé)劃出之前已經(jīng)形成的檔案不可隨相應(yīng)職責(zé)帶入其他全宗，而應(yīng)作為一個(gè)整體，由被撤銷機(jī)構(gòu)的檔案全宗代管機(jī)構(gòu)管理。這種情況既包含檔案的“留”，也包含檔案的“去”?？梢钥闯觯瑱n案在“去”“留”方向上的復(fù)雜狀況也是導(dǎo)致檔案處置工作容易出現(xiàn)問題的原因之一。

三、機(jī)構(gòu)改革中檔案處置工作存在的問題

（一）檔案“去”“留”方向和時(shí)間有誤

檔案“去”“留”方向有誤主要存在于兩種類型的涉改機(jī)構(gòu)中。一種是職責(zé)分別劃歸到多個(gè)單位的被撤銷機(jī)構(gòu)，另一種是部分職責(zé)劃歸到其他單位的機(jī)構(gòu)。在這兩種改革類型中，被劃出職責(zé)下已經(jīng)形成的檔案容易隨職責(zé)“去”向其他全宗。從第二部分的分析可知，在這兩種情況下，職責(zé)劃出前已形成的檔案都應(yīng)該“留”在原全宗。

這里的檔案“去”“留”時(shí)間有誤主要是指改革年度的1月1日至改革當(dāng)日之間形成的檔案在歸屬與流向上出現(xiàn)的差錯(cuò)。筆者在前面部分已經(jīng)闡述，無論是撤銷建制、不再保留（單設(shè)）的機(jī)構(gòu)，還是部分職責(zé)劃出的機(jī)構(gòu)，以及保留單位名稱但更改全宗的機(jī)構(gòu)，改革日期之前形成的檔案都應(yīng)該“留”在原全宗。由于改革當(dāng)年的文件材料并未歸檔，一來在檔案處置過程中容易將這一部分文件材料遺漏，二來大部分涉改機(jī)構(gòu)并未意識(shí)到這一問題，容易導(dǎo)致改革年度的文件材料隨著職責(zé)劃轉(zhuǎn)“去”向其他全宗。

（二）檔案材料不全

檔案材料不全包含三種情況。一是檔案門類不全。除人事檔案外，室藏各門類檔案（包括專業(yè)檔案）都屬于處置范疇。但一些單位長期不重視檔案工作，各門類檔案建立不完整，甚至一些單位僅建立文書、會(huì)計(jì)檔案門類，忽略了電子、基建、設(shè)備、實(shí)物等檔案門類。二是各門類檔案的文件材料不全。例如文書檔案中的任免、工資、考核等人事工作材料及黨風(fēng)廉政、民主生活會(huì)等黨務(wù)工作材料，會(huì)計(jì)檔案中的移交保管清冊，紙質(zhì)照片檔案中相對應(yīng)的數(shù)碼照片等收集不全。三是散存在領(lǐng)導(dǎo)、科室和個(gè)人手中的一些應(yīng)歸未歸文件材料等如果繼續(xù)積存在外而未收集歸檔，很有可能隨著機(jī)構(gòu)改革而從相應(yīng)全宗中永久丟失，不僅破壞了全宗的完整性，對于日后的利用工作也會(huì)造成極大的影響。

（三）相關(guān)處置工作人員撤離或調(diào)離

處置工作并不僅僅是機(jī)構(gòu)雙方簽訂移交手續(xù)這么簡單，簽訂移交手續(xù)只是處置工作的最后一道程序，除此之外，還有收集、整理、歸檔、清點(diǎn)、續(xù)編全宗卷等諸多工作。根據(jù)《通知》要求，未完成檔案處置工作的檔案部門負(fù)責(zé)人或檔案人員不宜提前撤離或調(diào)離。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，在未完成上述這些工作前，許多改革單位的檔案部門負(fù)責(zé)人或檔案人員就已經(jīng)隨職責(zé)劃轉(zhuǎn)撤離或調(diào)離，有些單位甚至未安排新的人員接手檔案工作，導(dǎo)致單位的檔案處置工作處于停滯階段。

四、規(guī)范機(jī)構(gòu)改革單位檔案處置工作的對策

（一）把控處置工作源頭，明確檔案“去”“留”方向和時(shí)間

各地方檔案行政管理部門雖根據(jù)《通知》制定本地區(qū)機(jī)構(gòu)改革檔案工作實(shí)施意見，明確檔案處置原則，并對檔案的“去”“留”方向作出規(guī)定，但機(jī)構(gòu)改革中的檔案處置工作專業(yè)性強(qiáng)、情況復(fù)雜，需要根據(jù)不同的改革類型確定檔案的“去”或“留”，一些涉改機(jī)構(gòu)的檔案甚至同時(shí)面臨“去”和“留”兩種情況。因此，要把控好處置工作源頭，避免檔案在“去”“留”方向及時(shí)間上出現(xiàn)失誤。一是檔案行政管理部門要加強(qiáng)指導(dǎo)，以制發(fā)機(jī)構(gòu)改革檔案處置意見的形式對各類型單位檔案處置原則予以說明，并列明每一種“去”“留”原則下檔案的時(shí)間范圍及相應(yīng)的單位有哪些，方便相關(guān)機(jī)構(gòu)一一對應(yīng)。二是機(jī)構(gòu)改革單位，尤其是一些摻雜多種改革類型的單位，要主動(dòng)與檔案行政管理部門溝通，尋求相應(yīng)的指導(dǎo)和幫助，切不可擅自處置檔案，造成不可挽回的損失。

（二）把握處置工作契機(jī)，加強(qiáng)對檔案材料的收集

在機(jī)構(gòu)改革過程中，職能劃轉(zhuǎn)位于“臺(tái)前”，單位一般都比較重視；但檔案處置卻處于“幕后”，往往就容易受到忽視。這對保持檔案工作的真實(shí)性、完整性、持續(xù)性和連續(xù)性是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)，倘若能換個(gè)角度，將機(jī)構(gòu)改革當(dāng)作檔案工作的一次契機(jī)[1]，就能將挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)為機(jī)遇，促進(jìn)檔案工作水平的提升。因此，機(jī)構(gòu)改革單位應(yīng)該把握機(jī)會(huì)，組織本單位各部門對常年積存在領(lǐng)導(dǎo)、部門和個(gè)人手中的文件材料進(jìn)行一次集中、全面的清理與收集，嚴(yán)禁以查考利用為由將文件材料留置在部門或個(gè)人手中。同時(shí)，建立缺失的檔案門類，并一一整理歸檔相應(yīng)的文件材料，保證本單位檔案全宗的真實(shí)、完整。

（三）把好處置工作人員關(guān)，確保檔案處置工作順利完成

正如筆者在前文所說，機(jī)構(gòu)改革中檔案的收集、整理、歸檔、清點(diǎn)及續(xù)編全宗卷工作等是處置工作的前提和基礎(chǔ)，而對檔案工作的熟悉又是完成這些工作的前提和基礎(chǔ)。由于這些工作專業(yè)性較強(qiáng)，所需上手時(shí)間也較長，即使接觸檔案工作時(shí)間較長的檔案人員也不能在短時(shí)間內(nèi)完成這些工作。許多機(jī)構(gòu)改革單位并未意識(shí)到這一工作的專業(yè)性和嚴(yán)肅性，輕易將相關(guān)檔案人員撤離或調(diào)離，導(dǎo)致檔案處置工作進(jìn)展緩慢、問題頻出。因此，機(jī)構(gòu)改革單位在檔案處置工作未完成前要盡量穩(wěn)定檔案部門負(fù)責(zé)人和檔案人員，不要更換，即使相關(guān)人員要隨職責(zé)劃轉(zhuǎn)到其他單位，也可以雙方協(xié)商暫緩人員轉(zhuǎn)隸的進(jìn)程，待檔案處置工作完成后再行流轉(zhuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃曉霞.機(jī)構(gòu)改革中涉改單位檔案移交進(jìn)館的幾點(diǎn)思考[J].山東檔案，2018（6）：39，78.

[2]孫燕芝.改制破產(chǎn)國有企業(yè)檔案處置對策研究[J].北京檔案，2013（1）：30-31.

作者單位：北京市朝陽區(qū)檔案局