規(guī)制空間、規(guī)制過程與規(guī)制失靈：基于出租車數(shù)量規(guī)制的分析

陳時國 曹旭東

在當代政治、經(jīng)濟和社會生活中，規(guī)制職能相對政府的其他職能(再分配、宏觀調(diào)控等)的重要性日益增加，甚至出現(xiàn)了以其他職能為代價的增長[注]Moran, M.， “Understanding the Regulatory State”， British Journal of Political Science.2002, 32(2): 391-413.。規(guī)制研究特別是規(guī)制失靈研究越來越成為熱點，也成為探討政府與市場關系的重要切入點。就出租車行業(yè)規(guī)制而言，其歷史可追溯到17世紀。早在1635年，由于倫敦和威斯敏斯特的出租馬車堵塞城市交通，這兩個城市開始限制出租馬車數(shù)量以緩解交通擁堵。此后，歐洲各國以及亞洲的日本、韓國等陸續(xù)對出租車行業(yè)實行規(guī)制，而美國則于20世紀20年代末大蕭條期間開始對出租車行業(yè)進行規(guī)制。但到了20世紀70年代中期，以美國為主的一些國家開始對這一行業(yè)解除規(guī)制。而從20世紀90年代開始，一些城市又開始恢復出租車行業(yè)規(guī)制，且城市通常可以出臺自行制定的規(guī)制政策[注]Cetin & Deakin.， “Regulation of Taxis and the Rise of Ridesharing”， Transport Policy.2019, 76(4) : 149-158.。凡此種種表明，出租車規(guī)制實踐是一個非常復雜的過程。在我國，政府對出租車行業(yè)的規(guī)制往往被認為是必要的制度安排。通常認為，出租車行業(yè)的狀況，不僅影響著一個城市的形象，也在很大程度上反映了城市政府的能力。因此，出租車行業(yè)規(guī)制及其規(guī)制效果，也越來越成為關乎城市政府治理能力的重要領域。

一、規(guī)制失靈研究及其標準化假設問題

通常，對出租車行業(yè)的規(guī)制主要集中在市場準入、固定收費、經(jīng)濟責任、車輛條件、強制保險等領域，以避免市場失靈帶來的不當競爭，及伴隨而來的低質(zhì)量服務。出租車規(guī)制效果如何，在根本上與是否出現(xiàn)規(guī)制失靈有關。規(guī)制失靈是指政府規(guī)制沒有達到提高市場活力和維護社會公正的預期目的，或者是產(chǎn)生了負面效應，從而導致社會福利和經(jīng)濟效益的凈損失。對規(guī)制失靈的研究，通?？蓺w結(jié)為兩種視角，即為被規(guī)制者服務和為規(guī)制者服務，并由此形成了不同解釋模式。

(一)為被規(guī)制者服務視角

這一視角認為，規(guī)制政策為被規(guī)制者謀求利益，規(guī)制政策的制定與執(zhí)行受到被規(guī)制者的極大影響，導致規(guī)制政策最終沒有實現(xiàn)既定規(guī)制目標或達成社會福利最大化。這一視角下的解釋主要有尋租模式和政府俘獲模式。尋租模式由塔洛克(Turlock)等人提出，之后經(jīng)過巴格瓦蒂(Bhagwati)的“最佳游說”理論[注]Bhagwati, J.,“VER'S Quid Pro Quo DFI and VIEs: Political-Economy—Theoretic Analyses”， International Economic Journal, 1987 (1): 1-14.發(fā)展，此后逐漸被用來分析各種政治問題。規(guī)制者往往利用行政手段增加某些行業(yè)或者組織的利潤，人為創(chuàng)租，讓企業(yè)向他們“尋租”以得到“租金”。同時，規(guī)制者還會故意提出某項會使一些企業(yè)利益受損的政策或規(guī)定作為威脅，迫使這些組織割舍部分利益給規(guī)制者。如此，尋租與創(chuàng)租導致了政府規(guī)制失靈。政府俘獲模式最早由斯蒂格勒在用經(jīng)濟學分析政府規(guī)制時提出。他認為一個產(chǎn)業(yè)的諸多廠商，會從效用極大化目標出發(fā)，通過成本收益比較來選擇自己從事經(jīng)濟活動的環(huán)境。在此基礎上，佩爾茲曼(S.Peltzman)進一步完善和發(fā)展了該理論[注]Peltzman, S.,“Toward a more General Theory of Regulation”， The Journal of Law and Economics,1976(19),No.2, pp.211-240.。政府俘獲理論認為，規(guī)制是為了滿足產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需要產(chǎn)生的(即立法者為企業(yè)俘獲)，而規(guī)制機構(gòu)最終會被產(chǎn)業(yè)所控制(即執(zhí)法者被企業(yè)俘獲)[注]參見W·基普·維斯庫斯, 小約瑟夫·E·哈林頓, 約翰·M·弗農(nóng),等.《反壟斷與規(guī)制經(jīng)濟學》,北京：中國人民大學出版社,2010年，第181-184頁。。

(二)為規(guī)制者服務的視角

這一視角認為，規(guī)制失靈表現(xiàn)在規(guī)制者在規(guī)制過程中謀取自身利益或部門利益而忽視公共利益，從而導致不僅公共利益未能得到有效維護，社會資源配置也會出現(xiàn)低效率，最終導致規(guī)制目標難以實現(xiàn)。這一視角下的解釋主要有政府部門塑造模式和街頭官僚模式。邁耶(F.Majone)[注]Majone, G.,“The Rise of the Regulatory State in Europe”， West European Politics,1994，17(3): 77-101.在考察歐洲規(guī)制興起時，提出了規(guī)制者從規(guī)制中獲益的政府部門塑造模式。他認為，由于有抱負的歐共體官員把規(guī)制部門當作他們職業(yè)生涯唯一可選擇的道路，因而“規(guī)制政府”在歐共體中便快速增長起來。其后，鄧里維(Dunleavy)[注]Dunleavy P., Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science. Dorsey Press.1991.進一步完善發(fā)展了邁耶理論，明確提出政府部門塑造模式用來分析規(guī)制失靈。規(guī)制部門成員可分為三類：職業(yè)主義者、政治家和專家。職業(yè)主義者反對任何放松規(guī)制、削弱規(guī)制機構(gòu)權(quán)力的措施，他們期望與規(guī)制部門建立長期關系，以穩(wěn)定自己的職業(yè)生涯；政治家把規(guī)制部門當作他們職業(yè)生涯發(fā)展的一個階梯或跳板，他們只關心自身政治生涯的發(fā)展；專家則更多追求“真理”，力求從規(guī)范角度考察什么樣的規(guī)制政策更有效。“街頭官僚”的概念是李普斯基(Lipsky)于1977年在《建立一個街頭官僚理論》一文提出的，隨后其出版的《街頭官僚：公共服務中個人的困惑》[注]Lipsky M.,Street-Level Bureaucracy: The Dilemmas of the Individual in Public Service. Russell Sage Foundation.1983.一書標志著街頭官僚理論的正式產(chǎn)生。街頭官僚作為“處于基層同時也是最前線的政府工作人員”，在具體規(guī)制執(zhí)行中往往有較大的自由裁量權(quán)，他們會為了私利輕易地做出各種對被規(guī)制者利益有影響的決定，從而導致規(guī)制失靈。

(三)研究的標準化假設

以上研究構(gòu)成了關于規(guī)制失靈研究的經(jīng)典，并在很大程度上建構(gòu)了解釋規(guī)制失靈的普遍機制。但這些研究隱含著比較強的標準化假設。也即，將規(guī)制中的政府、公司以及其他行動者看成同質(zhì)性的鐵板一塊，他們有相同的立場和訴求，有確定的行為模式，有非常穩(wěn)定的政策和制度安排，等等。更重要的是，大多數(shù)研究從模型演繹上來論證這一問題，卻比較少深入到真實的規(guī)制過程中去討論，因此，不少研究仍然沒有能夠揭開規(guī)制過程這一黑箱。而如果聚焦那些具有高度不確定性的規(guī)制實踐進行分析，這一問題就顯得更為嚴峻。因此，針對出租車規(guī)制而言，對于這些標準化假設，可以提出如下疑問：

第一，就規(guī)制方而言，出租車規(guī)制涉及從中央到地方到職能部門的科層組織體系，這些部門是鐵板一塊的嗎？事實上，一個真實的規(guī)制過程，是政府內(nèi)部不同層級和不同部門的持續(xù)互動，它們的訴求有時候是一致的，有時候是不一致的，而這些都會影響規(guī)制效果。

第二，就被規(guī)制方而言，涉及不同規(guī)模的企業(yè)、不同類型的企業(yè)(比如傳統(tǒng)出租車企業(yè)和網(wǎng)約車出現(xiàn)后的網(wǎng)約車平臺企業(yè))，還涉及不同性質(zhì)的企業(yè)(國有還是民營)，這些企業(yè)的利益都有不同。而在企業(yè)內(nèi)部，企業(yè)主和司機的利益也并非相同甚至往往相互沖突，因此不能簡單地將這些行動者都看成是一方，他們也是有區(qū)別的。

第三，在眾多研究中，接受出租車服務的乘客(也包括媒體)似乎是被動的，可以忽略的，很少有研究將乘客納入規(guī)制失靈的討論中。那么，乘客的訴求以及表達，對規(guī)制效果真的沒有影響或者可以忽略不計嗎？

基于這些疑問，本文將以H市的出租車規(guī)制實踐為案例進行討論。出租車規(guī)制一般包括數(shù)量規(guī)制(準入規(guī)制)、價格規(guī)制和質(zhì)量規(guī)制這三大主要內(nèi)容，為了使討論更集中，本文將著重H市的數(shù)量規(guī)制及其失靈進行分析。出租車數(shù)量規(guī)制是指為了維護出租車市場秩序，政府運用經(jīng)濟的、法律的、行政的手段對出租車數(shù)量進行規(guī)定。在實踐中出租車數(shù)量規(guī)制有兩種基本方式：一是直接的數(shù)量控制；二是對經(jīng)營權(quán)(即牌照)的準入控制。經(jīng)營權(quán)，按照《H市客運出租車經(jīng)營權(quán)有償使用管理辦法》(H市〔1992〕125號)等文件的規(guī)定, 是指企業(yè)或個人辦理有償使用的相關手續(xù)，獲取一定時間期限內(nèi)將車輛投入市場營運的指標。經(jīng)營權(quán)在政府文件中有時也被稱為運力。H市地處改革開放前沿之地，出租車行業(yè)早在20世紀20年代就已萌芽，此后發(fā)展迅速。但在近年來，H市出租車行業(yè)暴露出越來越多深層矛盾，呈現(xiàn)出非常復雜的發(fā)展境況。本文所使用的材料主要來自筆者陸續(xù)保存的文件、文檔和材料，以及2012年至今筆者和研究團隊系統(tǒng)收集的材料。在實地調(diào)研中，采取了訪談法、參與式觀察等資料收集方法。本文的核心目標，一方面希望對H市的出租車數(shù)量規(guī)制失靈或者規(guī)制悖論進行更精準的分析；另一方面，通過規(guī)制空間和規(guī)制過程的納入，豐富現(xiàn)有大多數(shù)基于模型建構(gòu)所進行的規(guī)制失靈研究，并增加真實的規(guī)制實踐細節(jié)；再一方面，希望通過這一討論對轉(zhuǎn)型時期中國的政府—市場關系補充新的認知。

二、城市出租車應有數(shù)量測算與H市出租車數(shù)量規(guī)制失靈

在城市發(fā)展中，作為特定的排他性公共交通工具，出租車數(shù)量是否能夠在滿足需求和保持市場秩序之間達到平衡是非常重要的。2007年前，H市出租車數(shù)量大概穩(wěn)定在16036輛，此后經(jīng)過數(shù)次增投，到2017年[注]之所以以2017年為統(tǒng)計時限，是因為此后關于網(wǎng)約車是否納入正式出租車管理有了明確文件。因此，這里的測量，還是指傳統(tǒng)巡游類出租車(不包括網(wǎng)約車)。，其出租車數(shù)量(即傳統(tǒng)巡游車，不包括后來出現(xiàn)的網(wǎng)約車)實際擁有量為22442輛。那么，這個數(shù)字與H市實際需要的出租車數(shù)量是否吻合呢？

關于一個城市的出租車應有數(shù)量，研究者已構(gòu)建了很多估計模型，包括基于供求關系確定運力規(guī)模的辦法、城市出租車類比分析預測模型、基于出行廣義成本的出租車乘客需求模型[注]參見孫喜梅、李猛、韓彪：《基于類比分析的深圳市特區(qū)外出租車需求量預測》，《交通信息與安全》2009年第5期；柳麗娜、陳艷艷、張文閣：《北京市出租車乘客需求預測模型研究》，《交通標準化》2010年第13期；杜聰聰：《供需平衡下的出租車運力規(guī)模研究：以上海市出租車行業(yè)為例》，《對外經(jīng)貿(mào)》2013年第5期。以及應用Matlab進行數(shù)值仿真的人工神經(jīng)網(wǎng)絡BP網(wǎng)絡預測模型[注]盧毅、王禮志、盧旭：《城市出租車需求仿真預測模型研究》，《長沙交通學院學報》2007年第4期。。在這些模型中，比較常用的有布魯斯·夏勒模型[注]Schalle,R.B. Elasticities for Taxicab Fares and Service Availability. Transportation.1999，26( 3) : 283-297．。布魯斯·夏勒利用美國118個城市的數(shù)據(jù)，研究了影響出租車需求數(shù)量的主要因素并發(fā)現(xiàn)，乘坐地鐵上下班的人數(shù)規(guī)模、沒有私家車的家庭數(shù)量、機場對出租車的需求等是影響出租車需求數(shù)量的最重要因素。通過回歸分析，可以得到出租車需求數(shù)量模型：

Taxi=31.4+21.8SUB+5.1NOVEH+0.64Airport+129.9Dummy

這里，Taxi是指出租車數(shù)量，SUB是指經(jīng)常乘坐地鐵的人數(shù)，NOVEH是指沒有私家車的家庭數(shù)量，Airport是指機場中選擇乘坐出租車的乘客人數(shù);Dummy是一個虛擬變量，當沒有私家車的家庭數(shù)量超過19000時，設為1。

基于此公式，根據(jù)H市的情況可以對公式中的相關變量進行估算：

(1)H市經(jīng)常乘坐地鐵人數(shù)(SUB)估計為259萬人。主要依據(jù)如下：H市2017年地鐵年客運量 28.02億人次，由此可以算出2017年H市地鐵日均客運量767.7萬人次。考慮到地鐵上半年與下半年客運量會有差異，同時不同年份地鐵的客運量也會出現(xiàn)增長率，因此根據(jù)2017年年客運量總數(shù)求出日均客運量具有合理性。計算模型中經(jīng)常乘坐地鐵的人數(shù)時，可以參照范合君對北京市出租車數(shù)量估計所采用的做法，以日均客流量的60%計算，由此得出H市經(jīng)常乘坐地鐵人數(shù)的估計為461萬人次。再考慮乘坐地鐵的乘客一次出行多次轉(zhuǎn)乘不同線路情況，按照平均1.7～1.9折算系數(shù)，H市取1.78折算系數(shù)，得到常乘坐地鐵人數(shù)(SUB)約為259萬。

(2)H市無私家車的家庭數(shù)量(NOVEH)估計為316萬戶家庭。主要依據(jù)如下：《H市2015年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，到2015年年末，H市全市常住總?cè)丝跒?350.11萬人，共有家庭450.04萬戶，平均每個家庭戶人口為2.75人。根據(jù)H市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)[注]參見《2017年H市人口規(guī)模及分布情況》，載H市人民政府網(wǎng)站2018年2月28日。，2017年末H市常住人口1449.84萬人。因此，估計2017年H市家庭戶數(shù)約為527萬戶。參照范合君對北京市出租車數(shù)量估計所采用的做法[注]范合君、杜博：《特大城市出租車合理數(shù)量估計及實現(xiàn)路徑：以北京市為例》，《經(jīng)濟與管理研究》2015年第8期。，以家庭戶數(shù)的60%計算沒有私家車的家庭數(shù)量，因此可以估計2017年H市NOVEH為316萬戶家庭。

(3)H市機場每年選擇乘坐出租車的乘客人數(shù)(Airport)估計為500萬。主要依據(jù)如下：中國民用航空局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示[注]參見《2017年民航機場生產(chǎn)統(tǒng)計公報》及《2009年民航機場生產(chǎn)統(tǒng)計公報》，載《中國民用航空局年度機場生產(chǎn)公報》，http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/index_172.html.訪問日期：2019年2月5日。，H市國際機場2017年旅客吞吐量為65806977人次，北京首都機場2009年旅客吞吐量為65375095人次，二者的數(shù)量相當接近。范合君對北京市機場每年選擇乘坐出租車的乘客人數(shù)估計時采用首都機場2009年的旅客吞吐量，估計每年在機場乘車的乘客規(guī)模大約為500萬。因此本文也據(jù)此估計2017年H市機場每年選擇乘坐出租車的乘客人數(shù)(Airport)估計為500萬。

將以上數(shù)據(jù)代入布魯斯·夏勒模型，可得到H市出租汽車需求量為：

Taxi=31.4+21.8*2590+5.1*3160+0.64*5000+129.9=75907(輛)

在這里，數(shù)據(jù)代入公式時單位為“千”。H市沒有家用小轎車的家庭數(shù)量超過19000個，Dummy取值為1。

由表1可見，2007年H市出租車數(shù)量的缺口為59871輛，即使不斷增投后的2017年，缺口也甚大。2017年，算上網(wǎng)約車，H市核發(fā)的車輛運輸證也只有35421個，與實際需求差距也是很大的[注]2013年，H市交通局委托市交通運輸研究所對H市出租車需求開展專題調(diào)研，并形成了《H市出租車運力需求研究》。據(jù)測算，2013年H市中心區(qū)出租車需求量為20110輛，與當時H市中心區(qū)18725輛出租車相比，中心區(qū)出租運力缺口為1385輛。但這個計算口徑與半年報是不同的。，特別是與其他的同等規(guī)模大城市相比更是如此。比如，同期北京出租車數(shù)量維持在66000臺左右，上海也大約在41000臺，遠超H市的規(guī)模?？梢姡琀市出租車數(shù)量規(guī)制出現(xiàn)了比較嚴重的規(guī)制失靈，出租車實際擁有數(shù)量低于應有數(shù)量，并帶來了一系列出租車服務問題，如很難打車、出租車服務質(zhì)量不好、司機繞路，等等。

表1 H市出租車數(shù)量的缺口

缺口如此巨大，雖然H市也做了很多試圖增加出租車數(shù)量的努力，但都以失敗告終。那么，這一規(guī)制失靈現(xiàn)象是如何發(fā)生的呢？接下來我們將沿著制度主義規(guī)制理論，結(jié)合H市的案例實踐進行分析。

三、規(guī)制空間與出租車規(guī)制過程中的多元行動者

與前面提到的理論立場不同，制度主義規(guī)制理論認為，不能簡單地根據(jù)公共利益和私人利益的確認來研究規(guī)制，而應當對行動者在“規(guī)制空間”(regulatory space)中的相對位置進行研究。包含著制度安排、組織資源、價值觀念以及歷史傳統(tǒng)等要素在內(nèi)的“規(guī)制空間”是制約規(guī)制行為的根本因素。簡而言之，“規(guī)制空間不僅聚焦于那些介入規(guī)制活動的行為主體，更看重那些推動利益網(wǎng)絡出現(xiàn)和發(fā)展以及有助于建立主體間制度性聯(lián)系的結(jié)構(gòu)性因素”[注]Hancher, Leigh， Capitalism, Culture, and Economic Regulation， Clarendon Press，1989.。沿著制度主義規(guī)制的理論脈絡，本文認為，對H市出現(xiàn)的出租車數(shù)量規(guī)制失靈現(xiàn)象，也必須放到特有的“規(guī)制空間”中進行討論；不僅如此，還需要深入分析在此規(guī)制空間內(nèi)不同行動者基于各自訴求的復雜互動。為此，我們需要梳理H市出租車規(guī)制涉及的政策，分析出租車規(guī)制中所涉及的不同行動者及其利益訴求，并進一步分析不同行動者在特定規(guī)制過程中的策略與互動，以及對出租車規(guī)制的影響。

(一)龐雜的出租車規(guī)制政策體系

目前我國關于出租車規(guī)制的政策體系非常龐雜。僅就中央層面而言，各部委對出租車的規(guī)制就涉及國務院辦公廳、建設部、交通部、發(fā)改委、財政部、國家稅務總局、國務院法制辦公室等諸多部門，所涉及規(guī)制內(nèi)容更是復雜異常，從經(jīng)營資質(zhì)、司機培訓到車容車貌，都是規(guī)制的對象(見表2)。

表2 出租車規(guī)制政策體系[注]“發(fā)文單位”名稱采用的是發(fā)文時的單位名稱。

由于不同部門規(guī)制政策的出發(fā)點不同，導致如下兩方面問題：一方面，這些文件經(jīng)?！按蚣堋?，不同部委發(fā)布的各種政策相互牽制，約束力下降。比如，1988年6月，建設部、公安部與國家旅游局發(fā)布《城市出租車管理暫行辦法》，該部門規(guī)章對出租車的管理機構(gòu)、開業(yè)與停業(yè)、車輛管理、經(jīng)營者、司機、站點管理等方面做出了詳細規(guī)定。但是此規(guī)章又規(guī)定，這些舉措的具體實施是由出租車所在地的公共交通主管部門統(tǒng)一管理。此后，建設部和交通部兩個部門因為出租車行業(yè)規(guī)制權(quán)限的分歧持續(xù)了很長時間，并造成了出租車行業(yè)在頂層安排上的“多頭規(guī)制”。另一方面，上表也表明，城市政府實際上承擔了出租車規(guī)制的主要責任，這使得出租車的規(guī)制會受到更多“地方約束”并超越部委要求。在出租車規(guī)制中，更大層面的政府目標(比如城市建設、維護穩(wěn)定等)而不是具體行業(yè)管理就成為城市政府及其交通管理部門重要的規(guī)制目標。這些都構(gòu)成了H市出租車數(shù)量規(guī)制的結(jié)構(gòu)性約束。

(二)規(guī)制過程中的多元行動者及其訴求

除了中央層面的規(guī)制權(quán)限分立之外，即使在地方層面，H市出租車規(guī)制涉及十幾個部門，形成了“市政府領導、交通部門管理、其他部門協(xié)同”的管理網(wǎng)絡(見圖1)。其中，交通局(主要涉及客管處和交通執(zhí)法局)是業(yè)務主管部門。發(fā)改委制訂出租車運輸價格、燃油附加費、檢驗檢測費及行政事業(yè)性收費的規(guī)制標準，并與交通局共同制訂出租車承包費標準以調(diào)整企業(yè)與司機的分配關系。財政局制訂涉及出租車的政府性基金項目與行政事業(yè)性收費。勞動和社會保障局制訂出租車行業(yè)的勞動用工制度并指導與督促經(jīng)營企業(yè)與司機執(zhí)行勞動合同制度。這一管理體制讓出租車行業(yè)規(guī)制過程中的協(xié)同變得較為困難，橫向部門之間的溝通，出現(xiàn)觀點和意見不一致的時候，如果沒有更高位的協(xié)調(diào)，要變?yōu)榫唧w行動是非常困難的。

圖1 地方政府層面的出租車管理部門網(wǎng)絡

更重要的是，在出租車規(guī)制過程中，除政府之外還涉及其他不同行動者(見圖2)，這些行動者又構(gòu)成了一個網(wǎng)絡，這包括：被規(guī)制方，即企業(yè)與司機；規(guī)制方，從中央到職能部門的政府組織體系；以及作為第三方的乘客和媒體。乘客既是服務接受者，也是規(guī)制效果的利益相關者。顯然，這三方的訴求和立場各不相同甚至相互沖突(圖3)。其中，規(guī)制方為政府，其目標訴求既包括直接的競爭有序，也包括間接的部門績效以及社會穩(wěn)定。被規(guī)制方主要指出租車企業(yè)和司機，其利益訴求是營運利潤。但在此，不同規(guī)模的企業(yè)和不同性質(zhì)的企業(yè)利益訴求并非相同。比如在H市，投放運力的時候，更多投向的是大企業(yè)和國有企業(yè)，這就導致小企業(yè)和民營企業(yè)的反對。而出租車企業(yè)和司機之間其沖突就更為明顯。乘客作為第三方，主要利益訴求是服務滿意以及價格低廉，而這與企業(yè)和司機的利益又可能是矛盾的。這些訴求相互沖突，成為規(guī)制過程的重要影響因素。

圖2 出租車規(guī)制過程中的多元行動者

圖3 出租車規(guī)制過程中的行動者及其訴求

四、多元行動者博弈對出租車數(shù)量規(guī)制的影響

以上，各種政策體系、管理部門、不同行動者及其目標訴求相互疊加、交織、博弈，構(gòu)成了復雜的規(guī)制空間和規(guī)制過程，并影響著H市的出租車規(guī)制實踐。

我們針對花牛蘋果品種天汪1號貯期病害發(fā)生情況，在天水市兩區(qū)五縣部分冷庫內(nèi)進行了普查，并以天水市果樹研究所冷庫為基點進行了3個貯藏周期的定點系統(tǒng)調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，花牛蘋果貯期病害主要有5種，其中蘋果虎皮病、蘋果霉心病、蘋果苦痘病危害嚴重，蘋果裂果病、蘋果青霉病危害較輕。

(一)出租車牌照的私人物權(quán)化與政府規(guī)制依據(jù)的缺失

1992年之前，H市對出租車經(jīng)營權(quán)采取的是無償行政審批制。滿足條件的企業(yè)經(jīng)過政府許可無償?shù)玫匠鲎廛嚱?jīng)營權(quán)(牌照)，并有一定使用年限。政府掌握行政審批的權(quán)限，也掌握著整個行業(yè)利益分配的權(quán)限，在出租車行業(yè)可謂“一言九鼎”。20世紀90年代初，為了改善交通擁堵狀況，H市制訂了《H市客運出租小汽車經(jīng)營權(quán)有償使用管理辦法》，決定從1992年開始有償出讓出租車經(jīng)營權(quán)。H市先后頒布實施《H市客運出租車經(jīng)營權(quán)有償使用管理辦法》(H市〔1992〕125號)、《H市在用客運出租車經(jīng)營權(quán)有償使用若干規(guī)定》(H市〔1992〕131號，H市〔2002〕14號廢止)和《關于H市客運出租車經(jīng)營權(quán)有償使用若干問題的通知》(H市〔1994〕96號)，這些文件都規(guī)定在H市市區(qū)開始實行出租車經(jīng)營權(quán)有償使用制度。

此后，H市先后組織了三次牌照競投以及兩次在用車轉(zhuǎn)有償使用(見表3)。三次競投的共同特點是以物權(quán)形式一次性拍賣，得到經(jīng)營權(quán)的個人可永久占有，牌照可以抵押、轉(zhuǎn)讓和繼承；同時也允許與H市鄰近的A區(qū)的自然人參與競投。

表3 H市出租車牌照競投與“在用車轉(zhuǎn)有償”情況

注：數(shù)據(jù)來源于H市出租車管理部門。

通過競投拍賣和在用車轉(zhuǎn)有償使用，政府共獲得8.85億元有償使用費。但與此同時，牌照有償競投使得出租車經(jīng)營權(quán)的屬性發(fā)生了重大變化。企業(yè)從政府手中“購買”的不僅是牌照使用權(quán)，也是所有權(quán)，出租車經(jīng)營權(quán)有了法律意義上的私人物權(quán)性質(zhì)。這一經(jīng)營權(quán)屬性的變化，使得政府失去了牌照這一可調(diào)配的規(guī)制資源，同時失去了加強規(guī)制的依據(jù)，也因此而決定了H市出租車數(shù)量規(guī)制的基本格局。在2004年前，H市交通局對出租車的行業(yè)規(guī)制范圍有限，準入規(guī)制、費率規(guī)制及服務和安全標準規(guī)制面臨重重困難。

(二)地下炒牌市場的形成與司企矛盾和司乘矛盾深化

H市這種特殊的管理模式很快就在出租車行業(yè)產(chǎn)生了連鎖反應。由于政府在競投之后不再發(fā)放新的牌照，出租車經(jīng)營權(quán)成為稀缺資源。牌照持有者利用既定優(yōu)勢把牌照進行層層炒作，以經(jīng)營權(quán)為核心的“地下炒牌市場”迅速形成。牌照價格一路飆升，當年，約20萬元的出讓價格經(jīng)過炒作后上漲到50萬元左右甚至更高。此外，經(jīng)營權(quán)被銀行估價后，企業(yè)甚至可以用來抵押銀行貸款。如此一來，牌照就具有了較強的資本屬性。對出租車企業(yè)來說，可以不出資金而是向銀行貸款的方式購買牌照，而后通過承包制或者供車制[注]所謂承包制，即出租車企業(yè)出資購買車輛，出租車歸屬企業(yè)，司機向企業(yè)繳納押金和承包金。供車制則如同供樓，司機向企業(yè)先預付首期，然后逐月付繳余款和管理費，約三年后司機付清供車款車輛產(chǎn)權(quán)就可歸屬司機，企業(yè)每月只收取管理費。20世紀80年代，承包制是H市出租車行業(yè)的主要運營形式；90年代，各大出租車公司陸續(xù)實行出租車供車制，供車制逐漸成為運營的主要方式。2005年后，政府規(guī)定必須實行承包制經(jīng)營。將牌照使用權(quán)讓渡給司機，由司機償還有關費用，這進一步導致牌照價格高企。牌照在不同出資者之間反復轉(zhuǎn)讓，價格越來越背離價值，形成了嚴重的行業(yè)經(jīng)濟泡沫，也增加了政府規(guī)制成本。

另一方面，在牌照私有情況下，司機如果要開出租車，一般會向有牌照的出租車企業(yè)承包車輛，并交納承包費(俗稱份子錢)。由于牌照奇貨可居，司機和出租車企業(yè)之間的承包費完全由企業(yè)單方?jīng)Q定，處于劣勢的司機只能被動接受。出租車企業(yè)成為收租方而很少承擔其他管理責任。司機一方面要交納沉重的承包費，另一方面也很難得到基本的勞動保障，開始出現(xiàn)針對“份子錢”的上訪和“罷駛”事件。“份子錢”也迫使司機將出租車當作賺錢工具，他們希望在最短時間內(nèi)搭載最多乘客，而沒有太多動機主動提高服務質(zhì)量，司機和乘客之間矛盾也開始凸現(xiàn)。以2009年為例，H市全年總的乘客投訴量高達9985次，也即出租車管理部門平均每天就會收到27件行業(yè)投訴，各類問題層出不窮。在這種情況下，交通部門從規(guī)制部門變成接訪部門和維穩(wěn)部門，工作任務繁重但與出租車規(guī)制的本職工作關聯(lián)卻不大。

再一方面，龐大的需求使得大量非法營運車輛(即黑車)涌現(xiàn)。出租車司機在繳納完份子錢后己所剩不多，而非法營運的黑車還卻不需太多成本。許多出租車司機看到黑車有利可圖，甚至會放棄正規(guī)營運車輛而從事黑車營運，這使得出租車市場更為混亂，并嚴重影響市民出行安全。

(三)運力增投受阻與交通部門的妥協(xié)

隨著H市經(jīng)濟的飛速發(fā)展、轄區(qū)范圍擴大和常住人口的增加，出租車供不應求問題日漸嚴重，特別是在高峰時段更為突出。市民要求增加出租車運力的呼聲也日益強烈。2007年，H市市區(qū)出租車運力短缺問題已較為突出，重點時段(早7時至晚23時)平均里程利用率約為74.69%，高峰時段約為83.87%，幾乎達到飽和。2007年1月，H市市區(qū)全面“禁摩”，市民對出租車的需求進一步加大。面臨出租車數(shù)量帶來的各種壓力，H市必須要想辦法解決。一方面，乘客和媒體基于打車難和服務質(zhì)量問題經(jīng)常向政府反映，政府必須考慮增加出租車數(shù)量問題。而另一方面，政府想要增加出租車牌照，不僅會遭到企業(yè)的反對，也會遭到司機反對，因為這意味著他們單位時間內(nèi)利潤的下降，特別是在H市出租車司機還要向牌照持有企業(yè)繳納非常多的“份子錢”的背景下，這種反對聲音更加強烈。

2007年和2008年，H市連續(xù)投放了新的出租車運力。新增運力以及2008年爆發(fā)的國際金融危機，短時間內(nèi)對出租車司機的收入造成較大影響。2008年年底，H市出租車行業(yè)開始出現(xiàn)更多企業(yè)和司機參與的不穩(wěn)定事件(參見表4)。隨之，H市交通局收到鄰近的A區(qū)出租車業(yè)聯(lián)合會《關于H市再度推出無償出租車牌照的意見》，A區(qū)的一些牌照持有人對H市新投放出租車運力采用無償使用方式提出嚴重質(zhì)疑。來自A區(qū)的壓力引起了H市的高度重視，也讓H市的投放運力變得更為慎重。2010年H市要舉辦國際性的重大運動會，出租車運力問題成為更迫切的問題。2009年，H市委托第三方民意調(diào)查召開專家和市民代表座談會聽取對運力投放的意見及建議。但在牌照的投入數(shù)量和完成時限上，市政府和交通局存在一定程度的認識差異。市政府希望H市的運力能盡快趕上北京和上海，這就意味著在盡可能短的時限內(nèi)至少必須增加一倍的運力指標。而交通局則認為，這一增投幅度不僅城市交通設施承載不了，而且，交通局也承受不起來自現(xiàn)有出租車經(jīng)營權(quán)持有者和廣大司機的壓力。最終，在出租車企業(yè)和司機的強大壓力下，H市交通局向市政府請示建議中心區(qū)不再投放新運力，而是改為向郊區(qū)投放區(qū)域性運力，且只有區(qū)區(qū)140輛。此后，H市又推出“高峰時段營運出租車”，基本導向是適當增加運力，但規(guī)模和范圍非常有限，呈現(xiàn)出強烈的妥協(xié)性。于此種種，在網(wǎng)約車產(chǎn)生之前，H市牌照增投過程艱難重重，打車難的問題也一直無法得到很好解決。

表4 出租車行業(yè)不穩(wěn)定事件(2003-2008年)

五、治理結(jié)構(gòu)的多重邏輯及其對出租車數(shù)量規(guī)制失靈的塑造

在中國特有的規(guī)制空間中，影響規(guī)制效果的一個非常重要的因素是復雜治理結(jié)構(gòu)的多重邏輯。這種多重邏輯，不僅體現(xiàn)在科層體系內(nèi)部從中央部委到地方政府到職能部門的政策分歧；也體現(xiàn)在政府、市場(企業(yè)、司機)和社會(乘客)之間的訴求沖突。而更重要的是，在規(guī)制過程中，既定的規(guī)制目標可能會發(fā)生多重轉(zhuǎn)化，從中央部委到地方政府到職能部門，原本的行業(yè)規(guī)制目標(比如競爭有序)可能會轉(zhuǎn)化為政府目標(比如推動增長、維護穩(wěn)定)。這種治理結(jié)構(gòu)的多重邏輯塑造了政府行為，也塑造著規(guī)制效果。

第一，多頭共管導致規(guī)制政策的沖突性并讓政策難以執(zhí)行。在出租車管理體制中，一開始就存在建設部門與交通部門“多頭管理”的現(xiàn)象，后來國務院批準建立出租車行業(yè)管理部際聯(lián)席會議制度，明確了由建設部牽頭、共九個部門參加來協(xié)調(diào)出租車行業(yè)規(guī)制相關事宜。在地方層面涉及的部門則更多，因而在特定規(guī)制實踐中，這種多頭共管意味著每項任務完成都需要不同職能部門的合作。但是每一個部門都沒有高于其他部門的權(quán)威，加上每一個層級都有不同的目標訴求，因而呈現(xiàn)出權(quán)力分散或者碎片化特征，這導致不同部門制定的規(guī)制政策存在沖突并因此而缺乏政策權(quán)威性。碎片化還進一步影響到政策執(zhí)行。比如出租車行業(yè)管理部際聯(lián)席會議制度明確由建設部牽頭、九個部門協(xié)調(diào)出租車行業(yè)規(guī)制相關事宜，這看起來是對出租車規(guī)制的重視，但實際運行的效果卻未必理想。2004年6月29日，根據(jù)《行政許可法》頒布實施的《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》(國務院令第412號)規(guī)定：“出租車經(jīng)營資格證、車輛運營證和司機客運資格證核發(fā)”(“三證”)的行政審批項目權(quán)限歸屬建設部，建設部即提出要求各個地方將“三證”統(tǒng)一，但在不少地方，這個“三證”卻是由交通部門監(jiān)制和核發(fā)的。兩個不同部門在橫向上相互牽扯，建設部的這一規(guī)定也就不了了之了。

在地方層面的科層體系中，交通部門的規(guī)制目標與政府的要求也不完全相同。在H市，無論在出租車牌照出售方面，還是在因舉辦大型國際運動會賽事而大規(guī)模增投運力方面，交通局與政府的立場存在一定分化。在牌照出售方面，交通部門認為不應僅簡單出售牌照，還應該給牌照持有人增加相應的責任，方便以后管理，但政府則認為設置過多約束會減少來參與競投的企業(yè)。在運力增投方面，政府關注的重點是如何迅速增加運力解決打車難問題，但交通局則認為應該重點考慮行業(yè)秩序問題，因此對大規(guī)模投放非常謹慎。這種分化，也大大增加了規(guī)制成本并進一步塑造了規(guī)制實踐的妥協(xié)性。

第二，政府目標變成職能部門目標，職能目標的規(guī)制職能則形同虛設，這導致整個科層體系雖然有不同職能部門目標的分工，實際上卻存在很大程度的“職能同構(gòu)”現(xiàn)象，即每個部門完成的其實都是政府的“中心工作”而不是自身的部門職責。圍繞H市出租車數(shù)量規(guī)制的最重要的事件，是20世紀90年代初H市將出租車經(jīng)營權(quán)私有物權(quán)化，交通部門就此失去對出租車行業(yè)進行嚴格規(guī)制的依據(jù)。而在競投之后，則變成了牌照持有企業(yè)的私人財產(chǎn)。

在此過程中，政府-企業(yè)-司機之間的關系也發(fā)生了重要變化。企業(yè)變成獨立收租人而不對司機履行管理責任，司機則將經(jīng)營壓力轉(zhuǎn)向政府，“政府-企業(yè)-司機”的層層節(jié)制模式悄然斷裂。企業(yè)不可能像以前那樣服從政府指示，而政府必須直接面對司機，規(guī)制部門變成“維穩(wěn)中心”。經(jīng)營權(quán)屬性的異化意味著規(guī)制屬性的異化，也導致規(guī)制政策必須在不同行動者之間進行妥協(xié)和平衡，其規(guī)制權(quán)威性更為削弱。

第三，多元行動者的“不穩(wěn)定事件策略”使規(guī)制目標多元化并進一步異化。在H市出租車規(guī)制實踐中，圍繞著是否增投運力，出現(xiàn)了政府、企業(yè)、司機和乘客等不同行動者，他們在規(guī)制過程中運用各種策略博弈。其中最重要的是，對規(guī)制部門來說，無論是企業(yè)、司機還是乘客，都可能以投訴、上訪等“不穩(wěn)定性事件策略”給政府和規(guī)制部門施加壓力，從而導致不僅政府首先要考慮的穩(wěn)定問題，規(guī)制部門也必須考慮穩(wěn)定問題。在H市，還非常特殊地涉及來自鄰近的A區(qū)牌照持有人的壓力。于是，出租車運力的增投，不僅是經(jīng)濟學意義上滿足城市出行數(shù)量的數(shù)量模型匹配，也是政治和社會意義上的穩(wěn)定任務的實現(xiàn)。H市在出現(xiàn)較為嚴重的牌照短缺情況下，一開始并未增投運力，后來即使增投運力，也是以非常緩慢的節(jié)奏進行，且不斷給以限定條件，在這其中，最主要的原因是不穩(wěn)定事件變成了政府的“政治約束”，也變成了交通部門的“問責壓力”，即所謂避責現(xiàn)象[注]倪星、王銳：《從邀功到避責：基層政府官員行為變化研究》，《政治學研究》2017年第2期。。

第四，網(wǎng)約車作為新技術邏輯正在重塑出租車數(shù)量規(guī)制的基本原則。網(wǎng)約車是指基于網(wǎng)絡平臺來提供客運服務車輛，其特點是使用基于互聯(lián)網(wǎng)技術的手機應用來匹配乘客與司機[注]Cramer, J. & Krueger, A. B.， “Disruptive Change in the Taxi Business: The Case of Uber”， American Economic Review, 2016(5), 177-182.。網(wǎng)約車企業(yè)一般叫做平臺，其本身并不擁有車輛，而只是通過平臺來使自營的司機提供服務并從中抽取利潤。在H市，網(wǎng)約車從事的也是城市短距離客運運輸，與傳統(tǒng)出租車的功能一樣。網(wǎng)約車出現(xiàn)之后，打車難現(xiàn)象大大得到緩解，并自然減少了H市出租車數(shù)量規(guī)制的壓力。但網(wǎng)約車出來之后，眾多牌照持有企業(yè)包括司機同樣以各種壓力反饋給政府，加上網(wǎng)約車確實并沒經(jīng)營權(quán)牌照，因此在很長一段時間網(wǎng)約車都被定義為非法營運。此后，隨著上海、深圳等城市對網(wǎng)約車政策的松綁，加上來自乘客和媒體的壓力，目前關于網(wǎng)約車發(fā)展已逐漸形成一些共識，即已有規(guī)制政策不再適用于網(wǎng)約車，且與現(xiàn)實脫節(jié)的規(guī)制可能抑制產(chǎn)業(yè)或技術的創(chuàng)新發(fā)展[注]Posen, H. A., “Ridesharing in the Sharing Economy: Should Regulators Impose über Regulations on Uber?” Iowa Law Review, 2015(101), 405.，也無法保護消費者福利[注]Koopman, C., Mitchell, M. & Thierer, A.， The Sharing Economy and Consumer Protection Regulation: The Case for Policy Change， Social Science Electvonic Publishing,2014.，因此必須構(gòu)建新的規(guī)制原則和規(guī)制政策，才可能緩解新技術、新問題和原有規(guī)制模式之間的沖突。

六、結(jié)論：從規(guī)制激勵轉(zhuǎn)向規(guī)制治理研究

總結(jié)而言，眾多規(guī)制研究著重于模型構(gòu)建，而對規(guī)制過程及其行動者的行為缺乏近距離的觀察，這使得我們對規(guī)制空間內(nèi)部的微觀發(fā)生機制很難有比較清楚的了解。比如，討論規(guī)制的時候都會涉及利益和權(quán)力，但權(quán)力在組織中是怎樣運行的？它受到哪些因素的影響？行動者之間在規(guī)制過程中又是如何博弈的？各方利益在規(guī)制過程中具體如何呈現(xiàn)？這些問題的回答都需要更多基于代表性案例的細致研究?；谶@一點，本文的討論構(gòu)成了補充。

在出租車規(guī)制空間中，不同部門與不同層級的政府首先構(gòu)成了縱橫交錯的規(guī)制網(wǎng)絡，同時“國有企業(yè)，還有行業(yè)協(xié)會、傳媒、專家、公眾參與其間”[注]宋華琳：《風險規(guī)制與行政法學原理的轉(zhuǎn)型》，《國家行政學院學報》2007年第4期.，并構(gòu)成一個更復雜的治理結(jié)構(gòu)。在此結(jié)構(gòu)中，中央與地方、政府與部門、規(guī)制者和被規(guī)制者之間存在某種代理關系。委托者與代理者的效用函數(shù)不同且目標訴求具有一定沖突性，這意味著出租車行業(yè)規(guī)制要達到“帕累托最優(yōu)”不太可能。因此，簡單的出租車數(shù)量測算及運用并不是好規(guī)制，而不同行動者通過清晰的制度化平臺進行協(xié)商、討論和達成一定程度共識(也即規(guī)制治理)，才是實現(xiàn)好規(guī)制的根本。顯然，治理結(jié)構(gòu)及其行動者互動無疑是解釋規(guī)制實踐以及規(guī)制失靈的核心。事實上，在行動者的利益邊界沒有清晰制度化的情況下，或者規(guī)制制度設計有偏差的情況下，規(guī)制效果其實很難保證。在實際工作中，為了解決不時出現(xiàn)的規(guī)制失靈問題，政府和職能部門往往使用運動式規(guī)制來達到特定規(guī)制效果。于是，各種類型的專項整治運動，讓運動式規(guī)制成為完成規(guī)制目標的重要路徑。這一路徑雖然有效，但卻往隱含了更多周期性或者結(jié)構(gòu)性問題。

諸多規(guī)制的研究將規(guī)制激勵作為研究重點，卻沒有對規(guī)制治理[注]列維 P.斯皮列爾、羅燕明：《規(guī)制、制度和承諾:電信比較研究》，《經(jīng)濟社會體制比較》1999年第3期.進行分析甚至忽略了規(guī)制治理。這已經(jīng)影響了對真實世界中的規(guī)制失靈現(xiàn)象進行精確分析。事實上，中國改革和發(fā)展過程中真實的政企關系復雜性遠遠超出了理論模型中對政企關系的片段式抓取。只有聚焦更為精細和微妙的規(guī)制行動者互動過程，才可能真正構(gòu)建對復雜的政企互動的基本認識。從規(guī)制激勵到規(guī)制治理，這一轉(zhuǎn)向?qū)φ嬲斫庖?guī)制及其各種悖論的產(chǎn)生，不僅很必要，甚至可能是決定性的。

規(guī)制理論的核心，其實是政府與市場的關系。政府和市場具有特定的邊界。這一邊界的劃分，一方面取決于政府職能的設定，另一方面取決于市場失靈的產(chǎn)生。嚴格規(guī)制和放松規(guī)制為政府和市場邊界的確定提供了兩種可能，但是否有第三種可能呢？在這方面，“實驗性規(guī)制”(experimental regulation)是一個啟示。實驗性規(guī)制最早由美國學者提出[注]Hannah A., Posen, “Ridesharing in the Sharing Economy: Should Regulators Impose Uber Regulations on Uber?”，Iowa Law Review,2015(101):405.，其目的在于尋求“最佳政策解決方案”。規(guī)制者在試行期間，大量收集和整理有關信息，并研究如何規(guī)制新問題；同時展開試行措施的績效評估，不斷試驗與糾錯，直到規(guī)制模式穩(wěn)定。實驗性規(guī)制有利于解決這樣一個問題：規(guī)則最初出于某一原因被創(chuàng)建，但該規(guī)則在運用過程中卻偏離了其預期目標，那么實驗性規(guī)制將允許政府重新評估該類規(guī)則的作用，以及它們的重要性、有效性和可持續(xù)性。另一個思路是網(wǎng)約車挑戰(zhàn)所帶來的啟示?；诰W(wǎng)約車的諸多挑戰(zhàn)，有學者認為，不同于嚴格規(guī)制或者放松規(guī)制，“自我規(guī)制”(self-regulation)[注]Cohen, M., & Sundararajan, A., “Self-regulation and Innovation in the Peer-to-peer Sharing Economy”， University of Chicago Law Review Online, 2017(82), 116.是一種更理想的配置資源方式。自我規(guī)制理論認為，企業(yè)或?qū)嶓w作為政府的合作伙伴而不是對立者，政府可以將規(guī)制工作委托給企業(yè)或?qū)嶓w進行，他們聯(lián)合組成具有足夠公信力與社會能力的自我規(guī)制組織(Self-regulation Organizations，簡稱SRO)，在政府與立法機關的透明化監(jiān)管之下，聯(lián)合行業(yè)內(nèi)的公司，實現(xiàn)對行業(yè)的自我約束與規(guī)制。應該說，“自我規(guī)制”的提出，同樣為新的出租車規(guī)制框架提供了啟示。

總而言之，出租車行業(yè)關乎政府能力，也關乎市民切身利益。現(xiàn)有的規(guī)制體制內(nèi)核確實是堅硬的，但新技術和科技創(chuàng)新正影響和重塑著生產(chǎn)和消費文化，也在深刻影響著規(guī)制模式和治理模式。原有的規(guī)制模式日益失效，并越來越受到來自新技術力量的挑戰(zhàn)。規(guī)制失靈包括規(guī)制悖論為很多城市帶來了眾多治理挑戰(zhàn)，但政府也有可能通過這些挑戰(zhàn)的出色應對建構(gòu)一種全新的、適應后工業(yè)化時代的規(guī)制方式和治理模式。而規(guī)制危機能否轉(zhuǎn)換為規(guī)制契機，這里的關鍵仍然是規(guī)制治理結(jié)構(gòu)的迅速調(diào)整和變化。