新時(shí)代食品安全戰(zhàn)略及法律監(jiān)管研究

楊旖

[摘 ? ? ? ? ? 要] ?食品安全關(guān)系民生，不僅決定廣大人民群眾的生活質(zhì)量與身體素質(zhì)，也影響整個(gè)社會(huì)的安定繁榮和長(zhǎng)治久安，而食品安全戰(zhàn)略是提升食品安全治理水平的前瞻性制度框架。對(duì)如何在改革的新形勢(shì)下著力于食品安全監(jiān)管體系的系統(tǒng)化建設(shè)、如何使食品安全戰(zhàn)略得以制度化完善做一些簡(jiǎn)要分析，并提出一些粗淺的建議和方向。

[關(guān) ? ?鍵 ? 詞] ?食品安全戰(zhàn)略;法律監(jiān)管;研究

[中圖分類號(hào)] ?D922.16 ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼] ?A ? ? ? ? ? ?[文章編號(hào)] ?2096-0603（2019）13-0166-02

食品安全問(wèn)題，在世界范圍來(lái)說(shuō)都是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共安全及國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大問(wèn)題。黨的“十八大”確定了全面建成小康社會(huì)的總目標(biāo)，習(xí)近平總書(shū)記把人民過(guò)上更好的生活作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。黨的十八屆五中全會(huì)報(bào)告提出要“推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略”，黨的“十九大”報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”，一次次將食品安全問(wèn)題提升到新的戰(zhàn)略高度。本文擬對(duì)什么是食品安全戰(zhàn)略、我國(guó)食品安全方面存在哪些問(wèn)題、如何能更有效地進(jìn)行監(jiān)管，尤其是從法律角度對(duì)強(qiáng)有力的運(yùn)作管理進(jìn)行論述，以期能對(duì)新時(shí)代下我國(guó)的食品安全問(wèn)題提供更多的戰(zhàn)略選擇。

一、食品安全及食品安全戰(zhàn)略的內(nèi)涵

食品安全是一個(gè)系統(tǒng)性的概念體系，它包括食品數(shù)量安全、食品質(zhì)量安全和食品營(yíng)養(yǎng)安全三個(gè)層次。三個(gè)概念只有重心和角度的不同，沒(méi)有重要性的先后之分，只是這三個(gè)概念所涉及的食品安全問(wèn)題作為社會(huì)問(wèn)題是依次顯現(xiàn)并先后進(jìn)入社會(huì)關(guān)注和政府議程范圍的。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全戰(zhàn)略是國(guó)家針對(duì)特定時(shí)期主要食品安全問(wèn)題采取行動(dòng)的一致性框架。我國(guó)學(xué)界對(duì)這一新事物的認(rèn)知依然處于探索階段，因此，研究食品安全戰(zhàn)略具有現(xiàn)實(shí)和理論的雙重意義。目前我國(guó)尚未有關(guān)于食品安全戰(zhàn)略的官方文本和政策實(shí)踐，學(xué)界中主流觀點(diǎn)主要分為三種模式：（1）多方協(xié)作模式;（2）監(jiān)管主導(dǎo)模式;（3）技術(shù)支撐模式。

二、當(dāng)下我國(guó)食品安全方面存在的問(wèn)題

進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，我國(guó)已經(jīng)擺脫了食品數(shù)量上的供給不足，此時(shí)正面臨食品安全短缺的挑戰(zhàn)。根據(jù)英國(guó)智庫(kù)“經(jīng)濟(jì)學(xué)人”對(duì)各國(guó)食品安全狀況的評(píng)估排名，2017年我國(guó)最新指數(shù)位列第45名，位居中上游水平。雖然近兩年的食品抽檢總體合格率已穩(wěn)定保持在96.8%，但食品安全仍存在不少問(wèn)題，形勢(shì)不容樂(lè)觀。具體而言呈現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

由于環(huán)境污染問(wèn)題，導(dǎo)致作為生態(tài)鏈末端的農(nóng)業(yè)種植飽受影響。另外，高耗能、高污染導(dǎo)致的環(huán)境污染向食物遷移，金屬冶煉、“三廢”排放及垃圾焚燒導(dǎo)致土壤、水源污染，進(jìn)而造成農(nóng)產(chǎn)品重金屬和有機(jī)污染物超標(biāo)。

我國(guó)當(dāng)前的食品產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“多、小、散、低”的格局，產(chǎn)品集約化水平低，小作坊、小餐飲、小攤點(diǎn)不計(jì)其數(shù)。產(chǎn)業(yè)素質(zhì)總體較低，這在一定程度上決定了企業(yè)誠(chéng)信觀念和質(zhì)量安全意識(shí)不強(qiáng)。

縱向比較，我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)較歐盟等標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)滯后;橫向來(lái)看，我國(guó)食品監(jiān)管體制改革在推進(jìn)中由于認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、整體推進(jìn)力度不夠等原因，在監(jiān)管的覆蓋面、專業(yè)性、職業(yè)素養(yǎng)等方面都亟待加強(qiáng)。

回顧過(guò)往，我國(guó)出現(xiàn)過(guò)三聚氰胺毒奶粉、地溝油、蘇丹紅、塑化劑等事件。這些事件背后牽涉食源污染、新技術(shù)推廣與長(zhǎng)效性危害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、農(nóng)產(chǎn)品的科學(xué)化生產(chǎn)、添加劑的規(guī)范使用等一系列問(wèn)題，涵蓋多個(gè)產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)，涉及面甚廣。因而，從整體上看，我國(guó)食品安全形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻，然而，食品安全的重要性又決定了必須將其提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度來(lái)考慮。

三、食品安全的國(guó)家戰(zhàn)略意義

習(xí)近平總書(shū)記歷來(lái)重視民生問(wèn)題，黨中央對(duì)食品安全問(wèn)題更是高度關(guān)注。在黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，我國(guó)政府首次從戰(zhàn)略高度明確闡述了“食品安全治理”問(wèn)題：“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系，讓老百姓吃得放心。”政府的食品安全監(jiān)管體系無(wú)疑是這一治理體系的核心，而政府食品安全監(jiān)管的戰(zhàn)略及其選擇則是構(gòu)建監(jiān)管體系所要考慮的關(guān)鍵問(wèn)題。食品安全的戰(zhàn)略意義在于其超越了微觀分析對(duì)食品安全檢測(cè)技術(shù)、手段以及個(gè)別安全標(biāo)準(zhǔn)條文的制定和修正等具體事項(xiàng)或具體產(chǎn)品的關(guān)注，它從宏觀和全局層面上探討食品安全監(jiān)管問(wèn)題。

我國(guó)是一個(gè)美食國(guó)度，也是食品產(chǎn)業(yè)大國(guó)。吃飯問(wèn)題是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。對(duì)食品安全問(wèn)題，要在加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)厲打擊的同時(shí)，動(dòng)員全社會(huì)廣泛參與，努力營(yíng)造人人關(guān)心食品安全、人人維護(hù)食品安全的良好氛圍，不斷增強(qiáng)公眾對(duì)食品安全的信心。另外，當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，一些民生問(wèn)題處理不好極易引發(fā)社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的“食品藥品安全具有公共安全的特點(diǎn)，社會(huì)關(guān)注度和敏感性日益凸顯，而且觸點(diǎn)增多、燃點(diǎn)降低，如果處置不當(dāng)，有可能迅速發(fā)酵蔓延，有的還可能轉(zhuǎn)化為影響穩(wěn)定的突出問(wèn)題。”由此可見(jiàn)，食品安全問(wèn)題絕不僅僅是一個(gè)產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，也絕不僅僅是一家一戶的事情，其是關(guān)系公共安全的重大問(wèn)題。最后，由于目前我國(guó)正在全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)啟建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新篇章，如果食品安全沒(méi)有保障，所有這些宏偉藍(lán)圖都將缺乏可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。

由此可見(jiàn)，食品安全戰(zhàn)略的意義十分重大，食品安全監(jiān)管體系的建構(gòu)勢(shì)在必行。下面，筆者將從以下幾個(gè)方面闡述完善食品安全監(jiān)管方面的具體法律舉措。

四、新時(shí)代法律視角下食品安全監(jiān)管的完善

（一）宏觀上——加強(qiáng)食品安全監(jiān)管方面的法律法規(guī)體系建設(shè)

建立、健全法律制度體系是實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的首要一步。法律上，我國(guó)《食品安全法》只規(guī)定了關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的少量?jī)?nèi)容，在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，我們的立法工作應(yīng)以法治思想為指導(dǎo)，秉持法治的方法，努力推進(jìn)食品安全監(jiān)管法律體系建設(shè)，不斷制定符合我國(guó)國(guó)情的法律制度，同時(shí)亦要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，與國(guó)際接軌，建立一個(gè)能切實(shí)、長(zhǎng)期、有效地為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的完備的食品安全監(jiān)管法律體系。應(yīng)考慮精細(xì)化法律規(guī)定，最大限度地發(fā)揮法律對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)控效果。既要保證所制定的法律能確實(shí)有效地回應(yīng)社會(huì)需要、解決實(shí)際問(wèn)題，又要增加法律條文的靈活性、可操作性，因地制宜、因時(shí)制宜，充分發(fā)揮法律規(guī)范作用的實(shí)際效果。

（二）主體上——以立法形式加強(qiáng)食品安全委員會(huì)的監(jiān)管作用

新時(shí)代下，應(yīng)通過(guò)立法的方式明確各級(jí)食品安全委員的責(zé)、權(quán)、利，對(duì)其職權(quán)的強(qiáng)效性、在議事協(xié)調(diào)過(guò)程中的權(quán)限等問(wèn)題進(jìn)行梳理，可以適當(dāng)借鑒美國(guó)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作的“總統(tǒng)食品安全顧問(wèn)委員會(huì)”的設(shè)計(jì)，使各級(jí)食品安全委員會(huì)能充分發(fā)揮好統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)工作，在食品藥品監(jiān)督管理局與其他行政職能部門(mén)之間、上下級(jí)監(jiān)管部門(mén)之間以及各地區(qū)監(jiān)管部門(mén)之間形成有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)管工作的系統(tǒng)性，切實(shí)賦予食品安全委員會(huì)在信息溝通等工作中的權(quán)力，防止其綜合治理能力過(guò)于虛化，形成行政職能部門(mén)的共治合力。這一系列目標(biāo)的達(dá)成都需要以立法形式固定下來(lái)，使之上升為國(guó)家意志后才具有執(zhí)行力和遵守的可能。

（三）意識(shí)上——強(qiáng)化相關(guān)主體的法治意識(shí)與誠(chéng)信意識(shí)

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，培養(yǎng)和增強(qiáng)公民的法治意識(shí)顯得尤為重要。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在食品安全監(jiān)管的戰(zhàn)略框架下，一方面，應(yīng)著力于提高食品從業(yè)人員的法治意識(shí)與誠(chéng)信觀念。因?yàn)槭称窂臉I(yè)人員是食品生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的真正參與者，對(duì)整個(gè)社會(huì)食品供應(yīng)的質(zhì)量與安全起到了關(guān)鍵性的作用。因此，應(yīng)對(duì)這一群體進(jìn)行有目的的法治、誠(chéng)信宣傳教育，向其傳播先進(jìn)的操作技能與規(guī)范，從而降低生產(chǎn)成本，從根本上消除其違法生產(chǎn)、銷售的動(dòng)因，將正確的價(jià)值觀帶入具體的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，樹(shù)立起合法經(jīng)營(yíng)的根源。另一方面，還應(yīng)著力于培養(yǎng)作為消費(fèi)者的普通民眾的法治意識(shí)與食品安全意識(shí)。目前我國(guó)有相當(dāng)一部分消費(fèi)者還缺乏基本的食品安全知識(shí)、鑒別能力和自我保護(hù)能力，食品安全意識(shí)的匱乏間接造成了違法食品有市場(chǎng)需求、違法者有生存空間，為使這一社會(huì)公共性問(wèn)題得以解決，極有必要強(qiáng)化公眾的食品安全意識(shí)。為此，應(yīng)更加廣泛地宣傳食品安全基本知識(shí)，深化法治宣傳，特別是食品安全法規(guī)宣傳與教育，從而引導(dǎo)公眾能更加積極、合法、有效、理性地參與食品安全社會(huì)管理。

（四）核心上——持續(xù)提升政府的監(jiān)管能力

政府監(jiān)管始終是食品安全治理的中堅(jiān)力量，進(jìn)入新時(shí)代，隨著社會(huì)對(duì)食品安全問(wèn)題關(guān)注度的提升，政府對(duì)食品安全重視程度也相應(yīng)加強(qiáng)，但由于對(duì)食品安全監(jiān)管缺乏系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)及科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，食品監(jiān)管體制尚不健全?？傮w而言，當(dāng)前的改革亟待改變部門(mén)“吞并”部門(mén)的博弈思維，從更高的層面增強(qiáng)改革的前瞻性和協(xié)調(diào)性。新時(shí)代下，食品監(jiān)管職能不宜簡(jiǎn)單放入一般市場(chǎng)監(jiān)管范疇，而應(yīng)獨(dú)立從健康角度統(tǒng)籌制定食品政策。在執(zhí)法層面，單獨(dú)執(zhí)法模式的成本太高，應(yīng)在維持綜合執(zhí)法模式的前提下提升監(jiān)管人員的專業(yè)素養(yǎng)，培養(yǎng)和發(fā)展專業(yè)的監(jiān)管能力。

新時(shí)代下，食品安全戰(zhàn)略作為指導(dǎo)我們今后食品安全行動(dòng)的綱領(lǐng)，使其更加完善和科學(xué)，任重而道遠(yuǎn)，意義非比尋常。本文提出的建議十分有限，也具有一定的局限性。具體的解決方案還需要在實(shí)踐中不斷修正與評(píng)估，也需要學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界通力合作。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊惟欽.新形勢(shì)下完善食品安全法律監(jiān)管的探討[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（5）：96-101.

[2]閆志剛.制定國(guó)家食品安全戰(zhàn)略應(yīng)關(guān)注的三個(gè)問(wèn)題[J].中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)，2018（2）：5-9.

[3]羅杰，密忠祥，宮殿榮，等.我國(guó)食品安全戰(zhàn)略解析與建議[J].食品科學(xué)，2018（11）：263-268.

[4]檀秀俠.淺析食品安全監(jiān)管的戰(zhàn)略選擇[J].汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2018（4）：25-31.

編輯 王 敏