淺議《土地管理法》與耕地保護

孫崇鐵

【摘 要】 在我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域中，耕地資源是最為關鍵的生產(chǎn)資料，是糧食綜合生產(chǎn)系統(tǒng)中的重要組成部分，能夠為我國糧食安全提供能量好保障?！锻恋毓芾矸ā窞橥恋刭Y源管理工作提供了重要參考和依據(jù)，但受到多方面因素的影響，目前仍存在一些有待商榷的問題。鑒于此，本文主要圍繞著《土地管理法》與耕地保護進行了研究。

【關鍵詞】 《土地管理法》 耕地保護 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

我國幅員遼闊，地大物博，耕地總量雖大，但高質(zhì)量耕地和人均耕地較少。據(jù)相關調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國耕地總面積約19.51億畝，但人均不足1.60畝，低于世界平均水平的1/2，耕地質(zhì)量較差。在我國，有65%以上的耕地分布在高原、丘陵和山地地區(qū)，其余是分布在盆地和平原地區(qū)在糧食。在糧食單產(chǎn)量方面，與發(fā)達國家相比仍存在較大差距，近年來，出于生態(tài)保護的考慮，也限制了耕地后備資源的開發(fā)，在更替的耕地現(xiàn)狀十分嚴峻。

一、《土地管理法》中關于耕地保護的缺陷和不足

第一，法律規(guī)定：為滿足公共利益需求，國家可依照相關法規(guī)對土地進行有償征用和征收。該條法規(guī)的缺陷在于未能對公共利益進行明確界定，因此很容易被異化。

第二，法律規(guī)定，城市以及農(nóng)村周邊的土地，如在法律規(guī)定之外，一般屬于農(nóng)民集體所有。關于“集體所有”，《憲法》中并未作明確規(guī)定。

第三，法律規(guī)定，直轄市人民政府、自治區(qū)和省編制的土地應用規(guī)劃，應保證區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。從字面上來看，只是提及耕地總量不減少，并未體現(xiàn)出對生態(tài)和耕地質(zhì)量的要求，因此必然會導致占優(yōu)補劣問題的發(fā)生，不僅降低了耕地總體質(zhì)量，同時也不利于耕地生態(tài)平衡。

第四，法律規(guī)定，在對經(jīng)批準的土地應用規(guī)劃進行修改時，必須要獲得原批準機關的允許，如需作出改變，一般隸屬于省級人民政府的批準權限范圍內(nèi)，因此需結合省級人民政府的相關文件對土地應用規(guī)劃進行修改。第一，未能對土地應用規(guī)劃修改的程序和依據(jù)作出明確規(guī)定，削弱了土地整體規(guī)劃的權威性和穩(wěn)定性。第二，土地應用的修改和制定透明度較低。第三，關于違反土地應用規(guī)劃的責任規(guī)定相對簡單，弱化了對土地應用整體規(guī)劃制度的法律保護力度。

第五，法律規(guī)定，任何單位和個人禁止荒蕪和閑置耕地，承包經(jīng)營耕地的個人和單位如果荒蕪和閑置耕地兩年以上，則原發(fā)包單位應立即終止合同，并收回耕地。但實際上，我國當前的耕地拋荒問題仍十分嚴重，但由于這一問題而收回耕地的報道卻從未有過。

二、《土地管理法》的完善措施

（一）強化耕地保護

第一，首先，各地政府部門都要盡到保護耕地的職責，實踐過程中，各級人民政府需結合實際情況采取相應措施保護耕地，改善土壤，從根本上杜絕水土流失、土地鹽漬化、土地沙漠化和破壞耕地的行為。第二，完善建設用地原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國家建設過程中，必須要節(jié)約用地。土地承包經(jīng)營者以及應用權享有者在對耕地進行應用的過程中，如果需要將耕地更改為非耕地，一般需要經(jīng)過上級人民政府的批準。

（二）解決耕地占用問題

在我國的《土地管理法》中明確規(guī)定，對于建設占用耕地，國家實行補償制度。對于經(jīng)批準的、非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，一般按照“占多少、墾多少”的基本原則。如果耕地開墾不符合規(guī)定或者現(xiàn)實條件不允許，通常要按照直轄市、自治區(qū)和省規(guī)定對耕地開墾費用進行繳納。直轄市、自治區(qū)和省需結合各自實際情況對耕地開墾計劃進行制定，同時監(jiān)督耕地占用單位按計劃對耕地進行開墾，之后進行嚴格驗收。

（三）解決耕地總量變動問題

結合《土地管理法》中的相關規(guī)定，直轄市、自治區(qū)和省應嚴格執(zhí)行土地應用年度計劃、土地應用整體規(guī)劃，避免行政區(qū)域內(nèi)耕地總量減少的問題。如果耕地質(zhì)量減少，一般需由國務院責令在規(guī)定日期內(nèi)組織開墾相應的耕地，之后由農(nóng)業(yè)行政主管部門進行驗收。

（四）基本農(nóng)田保護區(qū)

第一，結合土地應用整體規(guī)劃，被納入到基本農(nóng)田保護區(qū)并要進行嚴格管理的包括：經(jīng)縣級以上政府以及國務院相關管理部門批準的油、棉、糧生產(chǎn)基地范圍內(nèi)的耕地;水利設施良好的耕地，可以改造或正在改造的產(chǎn)田;蔬菜生產(chǎn)種植基地;農(nóng)業(yè)科研試驗田。

第二，關于基本農(nóng)田保護，需全面貫徹用養(yǎng)結合、合理規(guī)劃、嚴格管理的基本原則，同時按照相關管理條例，采取相應的農(nóng)田保護措施。凡被劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地，任何個人和單位均不得擅自占用和改變。

第三，對于基本農(nóng)田保護區(qū)域內(nèi)的耕地，一般可被劃分為兩個級別，一，農(nóng)田生長狀況良好、長期占用，且產(chǎn)量高的耕地。二，農(nóng)田生長狀況良好、規(guī)劃區(qū)域內(nèi)禁止占用的耕地。

結 語

綜上所述，本文主要對《土地管理法》中關于耕地保護的缺陷和不足進行了分析，同時提出《土地管理法》的完善措施?？傊湍壳皩嶋H發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國雖然耕地總量多，但質(zhì)量低下，人均占有量少，在《土地管理法》中，還有很多有待完善的內(nèi)容，這些都要引起國家相關部門的高度重視，并要采取相應的解決措施，以實現(xiàn)對我國耕地的長效保護。

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