農(nóng)村宅基地管理問(wèn)題研究

王明剛 蘇躍彬 李文河

2018年中央一號(hào)文件明確提出：“扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)......。”為落實(shí)2018年中央一號(hào)文件的精神，掌握農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀，筆者選取了河北省實(shí)行農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)的獻(xiàn)縣、承德縣、霸州市、藁城區(qū)、定興縣等五個(gè)縣市區(qū)進(jìn)行調(diào)研。

一、農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀描述

為掌握農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀，分析農(nóng)村宅基地在使用、流轉(zhuǎn)和管理方面存在的問(wèn)題，以規(guī)范對(duì)農(nóng)村宅基地管理和促進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的有效實(shí)施，筆者選取河北省的獻(xiàn)縣、承德縣、霸州市、藁城市、定興縣等五個(gè)市縣區(qū)共10個(gè)村莊作為調(diào)研點(diǎn)，對(duì)2015年至2017年五地農(nóng)村宅基地情況通過(guò)問(wèn)卷并結(jié)合訪談進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果如下：

1.農(nóng)村宅基地新增指標(biāo)少，審批量大。五個(gè)調(diào)研點(diǎn)2015至2017年農(nóng)村宅基地審批情況雖有不同，但存在一個(gè)共同特征即：用于農(nóng)村宅基地的新增建設(shè)用地指標(biāo)少甚至沒(méi)有，而宅基地審批量在增加。

2.農(nóng)村宅基地登記發(fā)證率有待提高。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，五地正在依法有序開展宅基地的確權(quán)發(fā)證工作，已有部分地區(qū)完成，獻(xiàn)縣和承德縣的登記發(fā)證比例均已達(dá)到了91%。其余地區(qū)正在進(jìn)行，其中霸州市登記發(fā)證比例為84%，定興縣也達(dá)到了82%。藁城區(qū)僅為60.31%，與其余4地在宅基地登記發(fā)證管理上存在一定的差距。

3.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中出售比例高。根據(jù)對(duì)獻(xiàn)縣、承德縣和霸州市三地調(diào)查情況，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要是以出售的方式，出售流轉(zhuǎn)比例高達(dá)85.97%。目前，定興縣、霸州市正在積極探索新的流轉(zhuǎn)模式，取得了良好的效果。

4.農(nóng)村宅基地征收量不大。近3年，調(diào)研區(qū)域涉及農(nóng)村宅基地征收面積占土地征收總面積的平均比僅為3.12%。伴隨著城市化進(jìn)程的加快和征地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，農(nóng)村宅基地征收將會(huì)不斷增多。

二、農(nóng)村宅基地存在的問(wèn)題及成因分析

1.宅基地立法有待完善。①宅基地立法有待更新。河北省在2002年出臺(tái)了《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》，十幾年來(lái)一直未進(jìn)行修訂。調(diào)研地區(qū)的一些管理辦法也略顯陳舊。5個(gè)調(diào)研地區(qū)中僅有定興縣根據(jù)本地實(shí)際，制定了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理的暫行辦法》。②法律條款有待細(xì)化。表現(xiàn)為：其一，法律中定義模糊，現(xiàn)實(shí)操作難，如：國(guó)家規(guī)定宅基地使用必須堅(jiān)持“一戶一宅”的原則，但沒(méi)有對(duì)“一戶”進(jìn)行法律界定。其二，各立法規(guī)定存在“沖突”現(xiàn)象。例如，國(guó)家允許農(nóng)民享有宅基地合法繼承權(quán)，這顯然與“一戶一宅”制度存在沖突，收回的可能性又很小，增加了執(zhí)行的難度。其三，某些法律規(guī)范存在著不合理之處：鼓勵(lì)農(nóng)村村民充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地等建房，這樣的要求不方便農(nóng)民耕作，也不利于新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施。

2.宅基地指標(biāo)少，審批程序復(fù)雜。①宅基地指標(biāo)少。霸州市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近三年該市某鎮(zhèn)，符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶為188戶，發(fā)放宅基地98宗，有52.1%的村民無(wú)宅基地可得。一半以上的調(diào)研地區(qū)沒(méi)有宅基地審批指標(biāo)。②審批程序復(fù)雜，效率低。宅基地審批程序看似單一，申請(qǐng)農(nóng)戶在辦理手續(xù)時(shí)卻會(huì)涉及國(guó)土、規(guī)劃、公安等多個(gè)部門，各部門審批程序、內(nèi)容各不相同，如國(guó)土部門審核建房農(nóng)民申請(qǐng)的土地是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否占用基本農(nóng)田、村民建房用地勘察及放樣;規(guī)劃部門審核村民建房的規(guī)劃、選址、新建房屋的層高、立面等。村民建房從宅基地申請(qǐng)、到各部門審結(jié)，盡管有限時(shí)辦結(jié)制及相關(guān)便民政策，但正常情況下也需要一到兩個(gè)月才能完成。

3.宅基地登記確權(quán)力度較弱。①登記發(fā)證工作力度不夠。目前，立法中明確規(guī)定了宅基地超面積處理的有償使用、一戶多宅的收回退出辦法以及變更登記、注銷登記等措施，但執(zhí)行力度不夠，對(duì)相關(guān)問(wèn)題不能及時(shí)處理，導(dǎo)致宅基地登記發(fā)證工作遲緩。5個(gè)觀測(cè)點(diǎn)在近三年的平均登記發(fā)證率為80.59%，其中藁城市僅為60.31%。②利益糾紛導(dǎo)致登記發(fā)證難度加大。霸州市調(diào)研顯示，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，土地價(jià)值飆升，一方面農(nóng)民逐漸提升了對(duì)土地資產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)識(shí)，紛紛要求進(jìn)行宅基地確權(quán)登記發(fā)證。另一方面由于涉及利益重大，情況更加復(fù)雜多變，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，確權(quán)登記發(fā)證難度更大。

4.宅基地村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后，空心村難改造。①宅基地規(guī)劃的缺失與滯后。5個(gè)觀測(cè)點(diǎn)中僅有霸州市擁有較為完善、可行的村鎮(zhèn)規(guī)劃，其余地區(qū)或有規(guī)劃無(wú)法實(shí)施，或無(wú)規(guī)劃可依，或有規(guī)劃但已過(guò)期需要重新編制。部分地區(qū)存在隨意修改規(guī)劃，導(dǎo)致“只見(jiàn)新屋，不見(jiàn)新村”、村界盲目擴(kuò)張、居民點(diǎn)散亂等現(xiàn)象。②空心村現(xiàn)象嚴(yán)重，舊村改造難度大。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，5個(gè)觀測(cè)點(diǎn)10個(gè)村莊有2/3的村莊存在“空心村”現(xiàn)象，擁有空閑地的村莊高達(dá)30處，比例超過(guò)半數(shù)。承德縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有50%多的勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，大約15%的已經(jīng)在城市定居，村中常駐人口幾乎都是老弱病殘和小孩，很多農(nóng)宅長(zhǎng)期無(wú)人居住，利用率極低，形成事實(shí)上的“空心村”。③村民法律意識(shí)淡薄，有償退出機(jī)制難實(shí)現(xiàn)。調(diào)查顯示，10個(gè)村莊中存在“一戶多宅”現(xiàn)象的有18處，到城里安家的農(nóng)民其宅基地不能有償退出，被征地農(nóng)民沒(méi)有得到有效安置，從而陷入“種田無(wú)地， 上班無(wú)崗”境地的比例高達(dá)10%。

5.宅基地私下交易多，流轉(zhuǎn)需求大。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，遠(yuǎn)郊地區(qū)有60%的村莊存在宅基地閑置情況，近郊地區(qū)有45%的村莊存在宅基地閑置情況。法律中雖然明確規(guī)定了村內(nèi)收回、有償使用制度，但因資金來(lái)源不到位等問(wèn)題，各地執(zhí)行力度不夠，沒(méi)有建立規(guī)范的交易市場(chǎng)，空閑的農(nóng)村宅基地存在私下交易現(xiàn)象。

三、完善農(nóng)村宅基地法律規(guī)制的路徑選擇

1.完善農(nóng)村宅基地建設(shè)規(guī)劃制度。①科學(xué)合理地制定村莊發(fā)展規(guī)劃。 農(nóng)村宅基地規(guī)劃在遵循土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)土地規(guī)劃等制度規(guī)范，科學(xué)運(yùn)用農(nóng)村區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的理論和方法的同時(shí)，應(yīng)首先了解民情民意，掌握農(nóng)民對(duì)宅基地規(guī)劃的意見(jiàn)及需求，這是宅基地科學(xué)規(guī)劃的前提。②引導(dǎo)農(nóng)民集中居住。? 積極響應(yīng)十八屆三中全會(huì)中加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策號(hào)召。利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在距離小城鎮(zhèn)較近的地方，合理引導(dǎo)零散村莊整體向小城鎮(zhèn)搬遷，原舊村址全部復(fù)耕。將經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的自然村或零星村民住宅，納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，有步驟、有計(jì)劃地整體搬遷，實(shí)施連片發(fā)展，對(duì)原來(lái)的村莊進(jìn)行有效整理，使之成為可利用地。

2.妥善解決農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中的相關(guān)問(wèn)題。①做好宅基地確權(quán)工作。農(nóng)村村莊數(shù)量大，各個(gè)村莊情況千差萬(wàn)別。應(yīng)當(dāng)盡快普及農(nóng)房和宅基地確權(quán)登記發(fā)證等配套工作。有了房屋和土地確權(quán)證，又為下一步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在村委會(huì)和農(nóng)民的積極配合下，國(guó)土資源管理部門要深入基層，到每一個(gè)農(nóng)戶家中認(rèn)真勘察、丈量、精確計(jì)算，確定每一宗宅基地的四至、面積，在保證無(wú)產(chǎn)權(quán)糾紛的前提下，核發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用證。②搞好宅基地審批工作。我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)農(nóng)村宅基地實(shí)行申請(qǐng)、審批制度，宅基地的申請(qǐng)和核準(zhǔn)，是農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的唯一途徑。要嚴(yán)格遵循“一戶一宅”的原則，賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)。應(yīng)基于農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，適當(dāng)增加宅基地審批指標(biāo)。應(yīng)進(jìn)一步完善宅基地審批制度，科學(xué)設(shè)計(jì)審批程序，減少審批環(huán)節(jié)，提高審批的精準(zhǔn)度和效率，協(xié)調(diào)好各審批部門之間的關(guān)系。應(yīng)實(shí)行首任受理負(fù)責(zé)制，做到責(zé)任到人，杜絕宅基地審批中的人情關(guān)系和腐敗行為。③盤活農(nóng)村宅基地。嚴(yán)格遵守農(nóng)村宅基地退出制度，建立激勵(lì)宅基地騰退機(jī)制，實(shí)行“獎(jiǎng)退罰超”的有效辦法，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地。村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)給予相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)對(duì)舊村址開展拆遷開墾工作。④規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。宅基地流轉(zhuǎn)，是盤活農(nóng)村宅基地的重要途徑。應(yīng)適時(shí)放開、建立規(guī)范有序的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，目標(biāo)是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)和住房交易市場(chǎng)。規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)，應(yīng)增強(qiáng)宅基地使用人的責(zé)任意識(shí)，要強(qiáng)化有關(guān)宅基地法律法規(guī)和政策宣傳的力度，營(yíng)造珍惜宅基地、節(jié)約利用和保護(hù)耕地的良好氛圍，使村民真正依法用地建房。要準(zhǔn)確防范和化解宅基地糾紛，采取及時(shí)、慎重的措施，做到既防患于未然，又正確解決于已然，明晰宅基地、房屋的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，維護(hù)好農(nóng)村社會(huì)秩序，為宅基地流轉(zhuǎn)提供保障。

3.健全農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)法律制度。①嚴(yán)格宅基地審批全程管理制度。農(nóng)村宅基地必須做到按規(guī)劃、按計(jì)劃、按定額、按程序、按權(quán)限依法審批。實(shí)行統(tǒng)一安排，按規(guī)劃定點(diǎn)放樣，不得自行選址;要嚴(yán)格審批標(biāo)準(zhǔn)，縣級(jí)人民政府應(yīng)遵守現(xiàn)行的相關(guān)立法和政策，根據(jù)本縣的實(shí)際情況審批，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)已擅自出賣、出租原有宅基地的不予新批宅基地;嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村居民“一戶一宅”并不得超標(biāo)的政策。各縣、市、區(qū)可根據(jù)本地實(shí)際，制定操作性較強(qiáng)的《農(nóng)村宅基地管理辦法》及《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地管理提供切實(shí)的依據(jù)。②多管齊下，強(qiáng)化宅基地監(jiān)管?；鶎訃?guó)土資源管理部門要切實(shí)把好“四關(guān)”，即“審查關(guān)”、“規(guī)劃關(guān)”、“程序關(guān)”、“監(jiān)督關(guān)”，促進(jìn)農(nóng)村宅基地管理的合法化、規(guī)范化和有序化。基層國(guó)土資源管理部門要建立農(nóng)村村民宅基地臺(tái)賬，有條件的還應(yīng)有一套由公安部門提供的戶籍管理檔案，對(duì)宅基地實(shí)行全員實(shí)名登記管理。應(yīng)由地方政府牽頭，形成“政府牽頭，部門聯(lián)動(dòng)，齊抓共管”局面，努力營(yíng)造農(nóng)村宅基地共同管理的工作格局。

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院）