從機場安檢的演進看社?；痫L(fēng)險防控

■文／傅鴻翔

當(dāng)前，防控社會保險基金管理風(fēng)險被提到防范和化解重大風(fēng)險的高度，人社部印發(fā)《關(guān)于加強社會保險基金管理風(fēng)險防控工作的意見》（人社部發(fā)［2018］43號）（以下簡稱43號文）進行了系統(tǒng)部署。人社部基金監(jiān)管局提出風(fēng)險防控工作要“從貓捉老鼠模式轉(zhuǎn)向機場安檢模式”，系統(tǒng)性防控基金管理風(fēng)險的思路基本明晰。

風(fēng)險防控的模式之辯

“貓捉老鼠”以強有力的“貓”撲殺作為風(fēng)險事件始作俑者的“鼠”，避免“鼠患”蔓延，一直是最基本的風(fēng)險控制手段。對社?；鸢踩?，“貓捉老鼠”發(fā)揮了重要的作用，并起到了強烈的震懾效果。當(dāng)下，何以將重心轉(zhuǎn)向“機場安檢模式”，有必要從“機場安檢”的歷史說起。

“機場安檢”因風(fēng)險而生。機場安檢的產(chǎn)生和發(fā)展是由安全事故驅(qū)動的，自1931年的秘魯和1939年的美國分別發(fā)生了有記載的第一次劫機和第一次致人死亡的劫機事件后，全球平均每年發(fā)生不到2起劫機事件。繼后，民用航空逐漸在全球普及，美國和古巴對抗時期，1969年發(fā)生了雙向劫機風(fēng)潮，一年發(fā)生82起劫機事件，迫使美國自1970年起配置空中警察。但由于空警人數(shù)嚴(yán)重不足，美國聯(lián)邦航空局將重心轉(zhuǎn)向地面，1972年該局要求所有的航空公司對旅客和其隨身行李進行安檢，機場安檢由此誕生。

“機場安檢”因風(fēng)險而變。隨著民族、宗教、恐怖主義等問題的激化，民航安全事件及其造成的傷亡日益嚴(yán)重，安檢模式也針對風(fēng)險特點逐步完善。早期稱為“大羊圈安檢模式”，在機場候機樓入口設(shè)置第一道安檢線，配備行包安檢設(shè)備，檢查所有行李；在候機樓內(nèi)設(shè)第二道安檢線，配備行包和人身安檢設(shè)備，檢查手提行李和人身，這種模式在行李安檢后又回到未經(jīng)安檢的旅客手中，存在較大的安全隱患。1983年“卓長仁劫機事件”及1993年我國發(fā)生多起劫機事件后，國家民航總局提出“交運行李百分之百全檢、檢查過的行李不能再回到旅客手中”，機場安檢“柜臺模式”產(chǎn)生，并逐步通過數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化提高效率。隨著劫機形式轉(zhuǎn)向更為恐怖的炸機，如1988年的洛克比空難事件，安檢機構(gòu)又將爆炸物探測安檢設(shè)備安裝在主帶上，形成“主帶模式”，也稱“嵌入模式”。

“機場安檢”因風(fēng)險而強。2001年，美國發(fā)生震驚全球并對國際社會產(chǎn)生深刻影響的“911事件”，時任聯(lián)邦航空局執(zhí)行副局長的M·貝爾杰在參議院聽證會上，對機場安檢作了以下闡述：“航空安全的目的是為了防止針對飛機、旅客和機組乘員的傷害，同時支持國家安全和反恐政策。”由此，更為嚴(yán)格的機場安檢波及全球，成為國家安全和反恐的支持措施，嚴(yán)厲的強制性機場安檢措施為公眾所普遍接受。

需要說明的是，“機場安檢”模式并不排斥“貓捉老鼠”模式，對危害航空安全行為的打擊力度只有加強，從未減弱。

社保基金風(fēng)險防控思路之變

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我國社會保險在相對短的時期內(nèi)，實現(xiàn)了全民覆蓋，待遇水平不斷提高。與此同時，國家采取一系列措施保障基金安全，從2006年查處上海社?；鸢傅絿?部委聯(lián)合開展社?；饘ｍ椫卫?，從2014年全國人大作出法律解釋，明確“以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險金或者其他社會保障待遇的，屬于刑法第266條規(guī)定的詐騙公私財物的行為”，到2017年最高檢批復(fù)，明確貪污社會保險基金屬于刑法第383條第一款規(guī)定的“其他較重情節(jié)”，均體現(xiàn)了從嚴(yán)打擊“鼠”的決心。

在我國經(jīng)濟從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的同時，社會保險也進入了新的發(fā)展階段，基本制度趨于穩(wěn)定，作為百姓生活的“安全網(wǎng)”及社會安全的“穩(wěn)定器”，其功能無可替代，謀求高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展成為主題。應(yīng)對近期社?；鸸芾盹L(fēng)險事件的高發(fā)趨勢，43號文融入了“機場安檢模式”的風(fēng)險防控思路，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

實行四位一體，以嵌入方式防范風(fēng)險發(fā)生。43號文提出：要形成政策制定、經(jīng)辦管理、信息化綜合機構(gòu)和基金監(jiān)督“四位一體”的風(fēng)險防控體系，強調(diào)出臺政策要考慮風(fēng)險，經(jīng)辦管理要防止風(fēng)險，創(chuàng)新服務(wù)要規(guī)避風(fēng)險，建設(shè)系統(tǒng)要控制風(fēng)險，將基金風(fēng)險防控嵌入到社會保險整個系統(tǒng)中，綜合布局。

強化風(fēng)險評估，以針對性措施應(yīng)對風(fēng)險變化。當(dāng)前，社保基金管理風(fēng)險面臨與“機場安檢”產(chǎn)生和發(fā)展相似的背景，但在業(yè)務(wù)種類及業(yè)務(wù)鏈等方面顯得更為復(fù)雜。43號文強化了風(fēng)險評估，不僅經(jīng)辦管理要評估風(fēng)險，政策制定及信息系統(tǒng)建設(shè)也要評估風(fēng)險；不僅社保新業(yè)務(wù)、臨時性業(yè)務(wù)要評估風(fēng)險，日常業(yè)務(wù)也要通過有計劃的抽查，在一定時間內(nèi)完成對全部風(fēng)險的評估，以此增強風(fēng)險防控措施的針對性，控制風(fēng)險增量、減少風(fēng)險存量。

嚴(yán)格流程管理，以信息控制提高風(fēng)險防范效率。43號文不僅提出了全面取消業(yè)務(wù)手工辦理、社銀報盤、現(xiàn)金業(yè)務(wù)的近期目標(biāo)。而且要求落實經(jīng)辦內(nèi)控、嚴(yán)格系統(tǒng)權(quán)限管理，做到崗位有分工、權(quán)限有控制。類似機場安檢“柜臺模式”的發(fā)展過程，在規(guī)范業(yè)務(wù)流程、合理配置崗位的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)業(yè)務(wù)操作和系統(tǒng)操作的線上線下統(tǒng)一，工作人員崗位權(quán)限的線上線下同步控制，通過信息化提高防控效率。

將“機場安檢模式”的基本理念導(dǎo)入更為復(fù)雜、具體的基金管理風(fēng)險防控，防控措施仍有待實踐中不斷探索發(fā)展。這種理念轉(zhuǎn)變強調(diào)從打擊震懾違法犯罪的“人”轉(zhuǎn)向封堵可能導(dǎo)致違法犯罪的“風(fēng)險點”，逆轉(zhuǎn)風(fēng)險發(fā)生的增長趨勢。

社保基金內(nèi)部監(jiān)督的策略之選

社?；鸢踩闹匾詮奈词艿竭^異議，在經(jīng)歷經(jīng)濟社會和社會保險發(fā)展的不同階段后，對于基金管理風(fēng)險的認(rèn)知及其防控重點發(fā)生了變化，目標(biāo)向保障基金安全有效運行、維護其公信力轉(zhuǎn)變。因此，作為最后一道內(nèi)部防線，監(jiān)督部門需要選擇合適的策略適應(yīng)理念轉(zhuǎn)變，重點考慮如下。

提高基金監(jiān)督的效能?！渡鐣ｋU法》第六條對社?；鹪O(shè)置了管理、監(jiān)管、監(jiān)督的體系安排，管理和監(jiān)管面向社會保險服務(wù)對象、服務(wù)機構(gòu)，而基金監(jiān)督則構(gòu)建在管理、監(jiān)管之上，通過監(jiān)督活動查錯糾偏，促進其行為合法合規(guī)。這樣的系統(tǒng)安排決定了基金監(jiān)督資源的稀缺性，表現(xiàn)在監(jiān)督力量配置和活動頻度上的限制，尤其在國家控制督查、檢查等活動的背景下，監(jiān)督的重心在于以相對獨立的視角，有選擇、有針對性地開展工作，力求監(jiān)督效能最大化。提高監(jiān)督效能至少要考慮監(jiān)督檢查項目選擇的合理性、檢查成果運用的實效性以及監(jiān)督活動對長效機制建設(shè)的推動力等方面。

發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的優(yōu)勢。社?；鸨O(jiān)督具有多元主體的特點，人大、行政、社會均有行使監(jiān)督的權(quán)力，在行政監(jiān)督方面，社保行政部門的內(nèi)部監(jiān)督和國家審計等外部監(jiān)督并存。國際上，在經(jīng)歷數(shù)次社保基金危機后，各國普遍建立了內(nèi)部監(jiān)督機制，說明內(nèi)部監(jiān)督具有不可替代的優(yōu)勢。在缺乏國家審計強制力和公信力的情況下，如何發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的優(yōu)勢，至少在以下幾個方面值得思考：一是內(nèi)部監(jiān)督更加貼近社保政策、經(jīng)辦管理，具有靈活、經(jīng)常、有效開展監(jiān)督活動的優(yōu)勢，如監(jiān)督溝通、監(jiān)督調(diào)研、風(fēng)險警示及出具監(jiān)督意見書等；二是內(nèi)部監(jiān)督以改進管理、完善政策為目標(biāo)，突出舉一反三開展問題整改，符合消除隱患、防范化解風(fēng)險的目標(biāo)要求；三是內(nèi)部監(jiān)督可以規(guī)范、持續(xù)地開展績效評估，通過地區(qū)間橫向?qū)Ρ群捅镜貐^(qū)時間軸上的縱向?qū)Ρ?，發(fā)揮系統(tǒng)性監(jiān)督的作用，通過比較差異發(fā)現(xiàn)問題，可以有效避免系統(tǒng)性監(jiān)督成本過高問題，這或許是國外內(nèi)部監(jiān)督中更推崇績效評價的主要原因。

激勵有效的內(nèi)部監(jiān)督?；鸸芾砗捅O(jiān)管直面社會利益訴求，具有明確的結(jié)果產(chǎn)出，而監(jiān)督則指向基金管理和監(jiān)管行為的規(guī)范性和合法性，將取得的成果分散于整個體系。因此，內(nèi)部監(jiān)督的成果往往很難衡量，如對經(jīng)辦內(nèi)控的監(jiān)督檢查效果等，內(nèi)部監(jiān)督也就難以進行激勵。監(jiān)督事后糾錯的特點往往造成被監(jiān)督對象的對抗、抵觸和規(guī)避行動，消減監(jiān)督能量。有學(xué)者將監(jiān)督權(quán)稱為“貧困權(quán)力”，如何鼓勵內(nèi)部監(jiān)督積極開展工作，避免把監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題變?yōu)楸O(jiān)督自身的問題，是目前困擾內(nèi)部監(jiān)督的“痛點”，迫切需要通過有效的機制設(shè)計，為內(nèi)部監(jiān)督積極開展工作提供動力?！?/p>