就業(yè)形式變化引致社會保障模式創(chuàng)新

■編譯／華蓉暉

全面有效地覆蓋各種形式就業(yè)的勞動者，包括那些新的就業(yè)形式,是全球社會保障體系面臨的挑戰(zhàn)。每當(dāng)一些新出現(xiàn)的工作和就業(yè)安排可能給員工和雇主帶來更大靈活性的時候，也可能引致社保覆蓋面的明顯不足。因此，有必要強化并調(diào)整社會保障體系，使之能繼續(xù)發(fā)揮預(yù)防和減少貧困、強化收入保障、限制不平等的關(guān)鍵作用。一些國家為履行擴大社保覆蓋面和提高保障充足性的承諾，通過繳費型和非繳費型機制的組合來調(diào)整社會保障體系，從而適應(yīng)不斷變化的社會環(huán)境和需求。本文著重關(guān)注的是經(jīng)常面臨社保困境的職工，如兼職員工、臨時合同工、自雇者以及那些雇傭關(guān)系不明確的員工。

非標(biāo)準就業(yè)模式下的社保覆蓋現(xiàn)狀

未來社會保障體系面臨的主要挑戰(zhàn)之一是越來越多的人將在非標(biāo)準就業(yè)模式下工作。他們要么不被以就業(yè)為基礎(chǔ)的社保計劃覆蓋，要么僅被部分覆蓋，面臨較低的福利水平和較短的享受期間。與標(biāo)準就業(yè)模式下的員工相比，他們往往收入更低、工作時間更短且職業(yè)生涯還常常被迫中斷。一旦達不到規(guī)定的最短就業(yè)期間、工作小時或收入等條件，他們就沒有資格申請社保福利。除非政府建立相應(yīng)機制確保這一群體的最低保障水平，否則他們更易遭遇風(fēng)險，特別在收入保障和獲得醫(yī)療保健方面。

值得關(guān)注的是，非標(biāo)準就業(yè)員工并非心甘情愿被排除在社保體系外，事實上他們中的一些人和傳統(tǒng)就業(yè)形式的員工享受著同等社會保障。其他人則因達不到法定最低門檻（諸如就業(yè)期間、工作小時或收入等）被排除在社會保障之外。更有甚者，某些類型的非標(biāo)準就業(yè)員工，如臨時工、季節(jié)工、臨時機構(gòu)員工、應(yīng)召人員和那些簽“零時合同”的員工（zero-hour contracts，指雇主雇傭員工卻不保證給其安排工作的合同情形），可能整個群體都被社保體系排除在外。

決定各類非標(biāo)準就業(yè)人員是否被社保體系覆蓋的關(guān)鍵因素各不相同，但通過制定相關(guān)的政策措施，能有效提升不同群體的社保覆蓋面（見下表）。

社會保障適應(yīng)勞動力市場的幾個基本原則

許多國家都在努力為非標(biāo)準形式就業(yè)的員工提供更全面的保護，改革舉措包括：將法定社會保險范圍擴大到以前被排除在外的員工群體，確保不同合同安排之間的平等待遇。有些國家已調(diào)整了社會保障立法、行政程序和籌資方式，以確保有效覆蓋不同的員工群體，包括自雇者和有依賴性的自雇者、兼職員工和應(yīng)召員工、臨時機構(gòu)工作人員和多方合同里的工作人員等。確保社保體系覆蓋更全面的措施包括：降低最低工時、收入或其他標(biāo)準的門檻；解決收入波動和繳費能力受限的問題；調(diào)整注冊登記、繳費征收和待遇給付的行政管理程序；提高福利攜帶的便利性；以及調(diào)整為多雇主服務(wù)的員工保障計劃等。

但完善社會保障體系不可能找到“一刀切”的好方法。事實上，世界多地的成功實踐均采用了因地制宜的機制兼顧就業(yè)關(guān)系的多樣性，通過非繳費機制來補充繳費機制的不足，從而建立起保證底線的全面社會保障體系。

未來的社會保障制度必須建立在一系列廣泛的政策原則基礎(chǔ)上，既能確保普遍而充分的覆蓋，又能對新出現(xiàn)的需求有足夠的適應(yīng)性。以下這些寬泛的原則有助于指導(dǎo)政策制定者強化社會保護底線。

一是保護的普遍性可得性：確保各類就業(yè)人群都能有效獲得，并適應(yīng)不同群體各自的情況和需求。

二是保障的充足性：確保社保體系不僅能有效預(yù)防貧困，且能以公平和可持續(xù)的方式提供合適的收入替代。

三是保障的可攜帶性：確保社保體系積極支持勞動力的流動，助推勞動力市場和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

四是性別平等：確保社保體系對男性和女性在勞動力市場、就業(yè)和社會生活中面臨的現(xiàn)實狀況保持敏感，并促進性別平等。

五是良好的治理：確保社保體系以可持續(xù)和公平的方式提供資金，并做到有效的管理和執(zhí)行。

非標(biāo)準形式就業(yè)中各類員工的社保覆蓋情況

調(diào)整社保繳費機制的政策創(chuàng)新實踐

強化和調(diào)整社保計劃將對保護非標(biāo)準就業(yè)者和自雇者至關(guān)重要，與非繳費的稅收融資計劃相比，綜合性的社保計劃通常能為這一群體提供更高的保障水平。繳費型和非繳費型社保計劃的結(jié)合才是真正實現(xiàn)更廣范圍和更高水平社會保障的基礎(chǔ)。

兼職工人。在許多國家，定期兼職工人的社會保障基礎(chǔ)與全職工人相當(dāng)?？墒?，一旦兼職工人不符合法定門檻要求的最低工作時數(shù)或天數(shù)，他們獲得社保福利的機會就會受限。意識到這一挑戰(zhàn)后，各國出臺了相應(yīng)的調(diào)整措施。

一是降低工作時間或收入的法定最低門檻。為確保兼職工人加入社會保障體系，各國已在降低或取消有關(guān)工作時間或工資水平的最低門檻。在荷蘭，工人每小時的工作時間都被計入社保作為繳費依據(jù)，且兼職工人也有權(quán)獲得與全職工人相同的工資、福利（包括失業(yè)保險、醫(yī)療保險、帶薪休假、領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利等）以及培訓(xùn)機會。

二是為服務(wù)多雇主的工人提供保障。恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方案可能是聯(lián)合幾個雇主的繳費來確保對工人的充分保障。另外，通過精簡行政程序，包括簡化和促進電子訪問登記、咨詢和繳費機制及運用統(tǒng)一的社會保障號碼等，也有助于促成多雇主的雇傭工人的社保覆蓋問題的解決。中介機構(gòu)還可以發(fā)揮有效的促進作用，促進對雇主提供的非法定福利的可攜帶性。例如美國有中介機構(gòu)幫兼職工人維護帶薪休假的福利。

三是關(guān)注邊緣化兼職就業(yè)所面臨的更多挑戰(zhàn)。各國不僅擴大了法律覆蓋面，還引入立法以確保不同類型工人間更加平等。這些政策措施包括：對隨時待命的工人、零時工和臨時工的特別保障措施，例如設(shè)定最低工時（每班或每周），并為不工作的待命時間引入固定的最低補償標(biāo)準，或“報告時間薪酬（reporting-time pay）”立法，要求雇主向工人支付報酬，即便這一班次被取消或縮短。一些國家，例如法國，已實現(xiàn)通過部門集體協(xié)議的方式確立有關(guān)工人工作時間的最低門檻。這一做法表明，社會對話機制在應(yīng)對挑戰(zhàn)方面已發(fā)揮重要作用。

上述措施不僅推動了社會保險，還能促進更公平競爭環(huán)境的形成，使雇主不再傾向于選擇非標(biāo)準就業(yè)形式——為特定類型的工人提供更糟糕的條件——僅僅為了推卸他們本該承擔(dān)的職責(zé)。

臨時合同工。臨時合同工社保覆蓋面的主要挑戰(zhàn)之一是法律規(guī)定社會保障覆蓋面與雇傭合同的某一最短期限掛鉤。這種法定最低門檻除了能將一些工人排除在社保范圍之外，還可能會激勵雇主多用短期合同工。在絕大多數(shù)國家，持有數(shù)周或數(shù)月定期合同的工人可被社保覆蓋，但包括日工在內(nèi)的臨時工們通常被排除在社保體系外。

一是降低或取消就業(yè)期限的法定最低門檻。例如，越南已把有資格參與社會保險的期限從3個月減少到1個月。日本計劃將覆蓋范圍擴大到每周工作超過20小時且累積工作超過31天的兼職工人。

二是在職業(yè)生涯中斷時提供更多靈活性。對于定期合同制工人，如果他們能從一個有保障的就業(yè)期間直接接續(xù)下一個工作期間，就相當(dāng)于永久的合同制工人?？尚薷挠嘘P(guān)計算獲得福利所需的繳費期的規(guī)則，以適應(yīng)職業(yè)生涯被打斷的情況。例如，丹麥規(guī)定的領(lǐng)用失業(yè)救濟金的資格是要求受助人加入失業(yè)保險基金達到12個月，且在過去的36個月內(nèi)至少有52周的帶薪工作期。與要求在某一期間持續(xù)就業(yè)的國家比，丹麥的這一規(guī)定顯然限制更少。

三是確保對臨時合同的充分監(jiān)管。雖然多方合同中的臨時機構(gòu)工作人員原則上由職業(yè)介紹所承保，可一旦該機構(gòu)破產(chǎn)，他們將面臨社保繳費和工資均無著落的風(fēng)險。一些國家，如法國、德國、荷蘭及秘魯已出臺了管理用人單位和職業(yè)介紹所間共同及分擔(dān)責(zé)任的規(guī)則，確保用人單位有支付工資和繳納社保費的義務(wù)。另外，改善信息獲取的透明度也是提高工人對其權(quán)利認知的關(guān)鍵。在中國，職業(yè)介紹所在簽用工合同時必須告知員工有關(guān)與公司達成的協(xié)議內(nèi)容，包括合同期限、薪酬和社會保險費的繳款情況等。但特定條款或排除規(guī)則可能使工人無法受到保護。例如在荷蘭，“代理條款”允許職業(yè)介紹所在派遣員工生病的情況下終止合同，導(dǎo)致工人從生病的第三天起就不再有權(quán)獲得工資。因此，必須設(shè)計適當(dāng)?shù)臋C制，確保為臨時機構(gòu)的工作人員提供充分的社會保障。

四是確保采用適當(dāng)?shù)臋C制保護臨時短工。這是個特別難的問題。如建筑行業(yè)工人，由于他們與不同的承包和分包公司間的復(fù)雜雇傭關(guān)系及工作的短期性質(zhì)，長期以來被排除在社保計劃覆蓋外。印度政府采用了一種新方法，使社保計劃覆蓋到了這類臨時工。通過設(shè)立工人福利基金，由三方人員組成的福利委員會來管理，能為工人提供養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險和產(chǎn)婦的現(xiàn)金津貼?；鹨蠼ㄖと税唇y(tǒng)一費率繳費，并由主要承包商支付建筑項目總價的1%。

在德國，短期合同的表演藝術(shù)家和公關(guān)人員通過特定的社會保險合同參保。該保險的繳費由三部分組成：一是合同“雇主”按合同總價值的一定比例繳付；二是工人收入高于某一水平后，自行繳付部分保險費；三是政府補貼。與該計劃類似，法國對作家和藝術(shù)家也設(shè)立了特別計劃，通過相應(yīng)機制確保這一群體的醫(yī)療保健、養(yǎng)老金和家庭福利的覆蓋率，兼顧到特殊性。這些例子表明，即使對于通常被認為“難以”覆蓋的就業(yè)類別，也可以找到適合的社保解決方案。

自雇者。在世界上許多地方，自雇者群體仍是一個被認為社會保障難以覆蓋的群體。不被社保計劃覆蓋的深層原因包括他們在社保需求、優(yōu)先選擇和繳費能力等方面的差異，以及收入的波動性、沒有雇主分擔(dān)社保繳款負擔(dān)等。

最有效的辦法是在評估收入后設(shè)定公平的繳費水平。低收入和（或）收入的波動性是許多自雇者及一些非標(biāo)準就業(yè)者（如臨時工和兼職工等）難以被社保體系覆蓋的關(guān)鍵因素之一。例如，參與社保計劃的自雇者，最終可能因繳費不足而不能享受社保福利。如果是雇員，就不會出現(xiàn)這種情況，因為繳費通常由雇主和雇員分擔(dān)。

在有些國家，繳費補貼對自雇者至關(guān)重要。哥斯達黎加的做法就很好。除了使用分類繳費的方式外，政府考慮到繳費能力的多樣性，對低收入自雇者的繳費進行部分補貼（與其收入水平成比例）。這對提高醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的覆蓋率相得益彰。韓國和突尼斯也在拓寬自雇者的社保覆蓋方面取得了進展，主要是通過強制性繳費計劃，并對其中雇主的繳費份額實施了補貼。

政策創(chuàng)新諸如⑴實施社保繳費計劃時，放寬收入的最低門檻，以便能為臨時工、隨叫隨到的工人和零時合同工提供社會保險。⑵修改繳費計劃來適應(yīng)自雇者的收入模式，例如按年收入而非月收入繳費（瑞典），農(nóng)村生產(chǎn)者按季節(jié)性收入繳費（巴西），或允許一次性繳費或季度繳費（中國）。⑶允許在經(jīng)濟危機期間推遲繳費（比利時），或允許繳費期間中斷（佛得角）。⑷為繳費能力非常低的自雇者提供政府補貼（哥斯達黎加）。⑸根據(jù)收入條件建立分類繳費制度，便于收入不規(guī)律的工人和那些在完成工作和收到付款之間有時滯的工人順利完成社保繳費計劃（哥斯達黎加和韓國）。

社保機制細化設(shè)計的重要性在于平衡社會保護制度的財務(wù)可持續(xù)性和公平對待不同類型的工人。各國可以考慮不同的融資機制，將繳費型社保與非繳費的、由一般稅收資助的社保計劃結(jié)合起來。（文獻來自《國際社會保障評論》：Christina Behrendt and Quynh anh Nguyen, “Innovative approaches for ensuring universal social protection for the future of work”）■