多源流理論視域下高校師德建設(shè)的政策議程分析

潘夢君 王占軍

[摘 要]本文以多源流理論為視域分析《關(guān)于高校教師師德失范行為處理的指導(dǎo)意見》的形成機(jī)理。其中，反映高校教師師德失范問題日益突出的指標(biāo)變化、焦點事件以及政策實施效果等構(gòu)成了“問題流”;政策共同體對解決高校師德失范問題的建議構(gòu)成了“政策流”;新時代建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化師資隊伍的理念訴求和公眾對高校師德失范問題的持續(xù)關(guān)注匯聚成了“政治流”。三種源流在相關(guān)政策的“溢出”效應(yīng)以及“政策企業(yè)家”的推動下開啟了“政策之窗”，從而促成了政策議程的確立。

[關(guān)鍵詞]多源流理論;高校師德建設(shè);失范行為;政策議程

[中圖分類號] ???G640 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1005-5843（2019）05-0070-05

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2019.05.014

優(yōu)良的師德師風(fēng)是建設(shè)一支高素質(zhì)、專業(yè)化高校師資隊伍的基石，是實現(xiàn)我國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵性保障。2018年11月，教育部出臺的《關(guān)于高校教師師德失范行為處理的指導(dǎo)意見》（下文簡稱“《指導(dǎo)意見》”）首次明確了高校師德建設(shè)的責(zé)任主體、師德失范行為的處理辦法和程序，以及問責(zé)等方面的內(nèi)容，為高校處理師德失范行為提供了清晰具體的指導(dǎo)意見，讓貫徹落實高校師德師風(fēng)建設(shè)工程有章可循。本文采用約翰·W·金登提出的多源流理論，以《指導(dǎo)意見》為例，分析政策議程的形成及其機(jī)理。

一、問題流：師德問題如何被界定為政策問題

問題流主要是探討模糊狀態(tài)下公共政策的制訂過程[1]，解釋為什么有些問題引起了政策制訂者的關(guān)注并進(jìn)入政府政策議程。金登認(rèn)為政策制訂者主要是通過與某一問題有關(guān)的具有影響力的關(guān)鍵性指標(biāo)、焦點事件以及對相關(guān)問題的反思反饋等方面的因素來識別問題的。新時代以來，高校師德建設(shè)成為決定教師專業(yè)素質(zhì)發(fā)展的關(guān)鍵性命脈，而現(xiàn)實情況表明，師德失范問題已經(jīng)成為了高校專業(yè)發(fā)展中的頑疾。

（一）指標(biāo)變化：高校師德失范問題日益突出

“德高為師，身正為范”是高校教師的基本道德要求，尤其是在加強(qiáng)本科教育質(zhì)量和“雙一流”建設(shè)的戰(zhàn)略環(huán)境下，高校師德建設(shè)對于提高教育質(zhì)量的重要作用不言而喻。然而，一系列數(shù)據(jù)指標(biāo)證實了高校教師師德失范行為已成為亟待解決的重要社會問題。有學(xué)者基于CNKI文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞（時間跨度為1992年至2016年的719篇CSSCI及核心期刊以上的論文）進(jìn)行了共詞可視化分析，發(fā)現(xiàn)關(guān)于高校師德建設(shè)研究的熱點領(lǐng)域之一是“高校師德規(guī)范與師德失范問題研究”，相關(guān)文獻(xiàn)231篇，其中被提及頻率大于10%的關(guān)鍵詞的文章分布如表1所示[2]。同時，對國家各部門出臺的以高校教師為主體并密切涉及師德建設(shè)的政策梳理發(fā)現(xiàn)，從2011年12月印發(fā)《高等學(xué)校教師職業(yè)道德規(guī)范》至今約有13份文件，其中2014年出臺的《教育部關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》劃定了師德懲處行為的“紅七條”，是國家層面對高校教師師德失范行為的警醒。2018年，國家陸續(xù)出臺了7份關(guān)于高校師德建設(shè)的政策文件，其中前5份文件主要強(qiáng)調(diào)師德建設(shè)的重要性，后2份的《新時代高校教師職業(yè)行為十項準(zhǔn)則》和《指導(dǎo)意見》則明確了高校建設(shè)的主體責(zé)任和對高校教師師德失范行為實行的問責(zé)制等。這些文件在一定程度上反映了高校師德建設(shè)是如何逐步引起政府關(guān)注并進(jìn)而進(jìn)入政策議程的，也表明了高校師德建設(shè)是與社會發(fā)展需求相適應(yīng)的，失范行為問題是當(dāng)前高校師德建設(shè)中亟待解決的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（二）焦點事件：高校師德失范問題備受關(guān)注

問題通常并不是因為這些指標(biāo)而自明的[3]。焦點事件往往是引起政府及其利益相關(guān)者關(guān)注的重要導(dǎo)火索，在問題上升為政策議程的過程中扮演著聚焦、強(qiáng)化和預(yù)警等角色。十九大以來，高校師德師風(fēng)建設(shè)工程備受關(guān)注?！陡呓梯浨椤凤@示，2018年以來，有4起關(guān)于高校教師師德失范行為的輿情熱點事件，被數(shù)萬甚至數(shù)十萬個網(wǎng)頁刊載。正如托馬斯·R·戴伊指出，社會媒體的影響主要表現(xiàn)在為決策者發(fā)現(xiàn)問題并設(shè)定議程，并且對于所感知到的事件發(fā)表意見和看法，改變?nèi)藗兊膬r值觀和態(tài)度[4]。高校教師屢禁不止的師德失范問題在網(wǎng)絡(luò)輿論的助力下，由零星分散的狀態(tài)演化成社會輿論關(guān)注的焦點，引起了政府相關(guān)部門的高度重視，也引發(fā)了全社會對如何懲戒、處理高校教師師德失范問題的廣泛討論，一致呼吁要建立處理高校教師師德失范行為的政策法規(guī)，讓師德建設(shè)有章可循、有法可依。因此，這一系列關(guān)于高校教師師德失范的焦點事件強(qiáng)化了問題的建構(gòu)。

（三）反思反饋：政策實施效果不佳加速了將師德問題納入政策議程的步伐

“反饋”是公眾社會問題如何上升為政策問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以提供不符合立法意圖或上級行政意圖的信息，表明不能滿足規(guī)定目標(biāo)的現(xiàn)實或一些意外的后果。2011年以來，專門服務(wù)于我國高校師德建設(shè)的政策從未間斷，但是其實施效果并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。從已頒布的政策文本看，大多數(shù)內(nèi)容是關(guān)于加強(qiáng)師德建設(shè)頂層設(shè)計的建議，而對如何懲戒師德失范行為未做出深入細(xì)致的指導(dǎo)說明，導(dǎo)致有些高校為了保護(hù)學(xué)校的名譽(yù)，從學(xué)校發(fā)展的全局考慮，將教師師德失范行為進(jìn)行低調(diào)處理，采取“能協(xié)商則協(xié)商，能妥協(xié)就妥協(xié)”的策略，在一定程度上助長了高校教師師德失范行為的發(fā)生，引起了社會廣泛不滿，加速了問題流聚焦于師德建設(shè)的關(guān)鍵之處，為高校教師師德失范問題持續(xù)納入到政策議程提供了強(qiáng)有力的動力之源。

二、政策流：政策共同體探討師德問題處理

政策流是政策共同體提出的問題解決方案的集合，金登將其比喻為“政策原湯”，漂浮著政策共同體的思想觀點與政策建議[5]。政府官員、專家學(xué)者等基于自身的角色身份、價值立場，討論關(guān)于高校師德建設(shè)及如何處理師德失范行為，不同的思想觀點相互交融、碰撞，形成一個簡短的政策建議“思想目錄”?！吨笇?dǎo)意見》則是對已有政策建議的重新整合和發(fā)展，為解決師德失范問題提供了最佳的戰(zhàn)略組合。

（一）明確高校教師師德失范處理的責(zé)任主體

《教育部關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》等政策，明確了高校師德建設(shè)的主體責(zé)任，要求高校根據(jù)相應(yīng)的政策制訂與本校相符合的高校師德建設(shè)工作方案，形成黨政齊抓共管的高校師德師風(fēng)建設(shè)合力。為此，中國人民大學(xué)出臺了史上最嚴(yán)系列師德規(guī)范文件——《教師職業(yè)道德規(guī)范》《師德建設(shè)長效機(jī)制實施辦法》《教職工紀(jì)律處分暫行規(guī)定》，對違反師德規(guī)范的行為做出了懲處說明;北京大學(xué)建立教師職業(yè)道德和紀(jì)律委員會及其調(diào)查處理機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行師德“一票否決制”[6]，做到獎懲分明，客觀公正，使對師德師風(fēng)的監(jiān)督公開化、社會化和制度化[7]。此外，《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確黨委書記和校長是師德建設(shè)的第一責(zé)任人，院（系）行政主要負(fù)責(zé)人和院（系）黨組織主要負(fù)責(zé)人對本單位師德建設(shè)負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將處理師德失范問題的主體責(zé)任落實到人，避免了出現(xiàn)問題互相推諉等現(xiàn)象，有利于推動高校師德建設(shè)的貫徹落實。

（二）健全師德失范行為的處理辦法和程序

師德建設(shè)是一個系統(tǒng)的治理工程，其治理機(jī)制主要包括決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督調(diào)控機(jī)制以及評價和反饋機(jī)制。從1999年出臺《關(guān)于新時期加強(qiáng)高等學(xué)校教師隊伍建設(shè)的意見》將師德作為教師評價的剛性指標(biāo)，實行師德“一票否決制”，到2011年《高等學(xué)校教師職業(yè)道德規(guī)范》，對高校教師提出“應(yīng)該怎樣”的六項規(guī)范，再到2014年《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》，對高校教師提出“不應(yīng)該怎樣”的“紅七條”，以及為高校教師劃定基本職業(yè)底線的《新時代高校職業(yè)行為十項準(zhǔn)則》，都在不同程度上明確了高校教師的禁行行為，并提出要嚴(yán)懲師德失范行為。但是，這些政策對如何處理師德失范行為的程序辦法等未做明確解釋說明，在一定程度上弱化了其執(zhí)行力，淡化了對師德建設(shè)的實質(zhì)性影響[8]。而《指導(dǎo)意見》則在堅持對高校教師師德失范行為實行“一票否決制”的基礎(chǔ)上，提出要成立專門組織負(fù)責(zé)處理，遵循公平公正的原則，明確受理、調(diào)查、認(rèn)定、處理、復(fù)核、監(jiān)督等處理程序，依據(jù)情節(jié)的嚴(yán)重程度，做出相應(yīng)的懲罰規(guī)定，為高校制訂教師師德失范行為負(fù)面清單及處理辦法提供了清晰的指導(dǎo)意見。

（三）完善師德失范相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)機(jī)制

從一般意義上看，對師德的問責(zé)機(jī)制主要包括五個要素：問責(zé)主體、客體、內(nèi)容、程序及結(jié)果[9]。有關(guān)政策已經(jīng)關(guān)注到對師德失范行為的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)的重要性，如“紅七條”中首次列出高校教師禁行行為，要求對高校主要負(fù)責(zé)人追究對教師嚴(yán)重違反師德行為監(jiān)管不力、拒不處分、拖延處分或推諉隱瞞等責(zé)任，但是未對相關(guān)責(zé)任人的失責(zé)范圍以及問責(zé)程序做出解釋說明。而《指導(dǎo)意見》則根據(jù)高校相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)權(quán)限和責(zé)任劃分問責(zé)范圍，包括師德師風(fēng)制度建設(shè)、日常教育監(jiān)督、師德失范問題等方面進(jìn)行問責(zé)，為高校處理教師師德失范行為提供了較為詳細(xì)的參考依據(jù)和綱領(lǐng)性指導(dǎo)。

三、政治流：理念訴求和公眾的持續(xù)關(guān)注

金登認(rèn)為，政治流對政策議程的狀態(tài)具有明顯的促進(jìn)和抑制作用，其主要由國民情緒的變化、選舉結(jié)果、政府的變更、意識形態(tài)以及利益集團(tuán)的壓力等因素構(gòu)成。

（一）建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍的理念訴求

《教育部2016年工作要點》中提出，要培養(yǎng)造就高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍。哈佛大學(xué)前校長柯南特曾說過，大學(xué)的優(yōu)秀在于一代又一代教師的質(zhì)量。我國高等教育正處于轉(zhuǎn)型期，致力于躋身“世界一流大學(xué)”行列，高校教師隊伍的專業(yè)化素質(zhì)水平是建成世界一流大學(xué)的根本，師德師風(fēng)建設(shè)則是衡量高素質(zhì)專業(yè)化高校教師隊伍的首要標(biāo)準(zhǔn)。然而，個別教師價值觀念扭曲，導(dǎo)致過分強(qiáng)調(diào)自我利益而忽略社會責(zé)任;高等教育市場化帶來高校教師過度關(guān)注科研而忽視教學(xué)，學(xué)術(shù)不端行為屢禁不止;高校教師在激烈的職稱晉升壓力下迷失自我等師德失范行為屢見不鮮，猶如高校教師隊伍建設(shè)中的“頑瘴痼疾”，久治不愈。因此，加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)是貫徹落實建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的高校教師隊伍的核心理念的必然要求，防范杜絕高校教師師德失范行為是打造高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍的必然選擇。在該理念的引領(lǐng)下，高校教師必須要樹立加強(qiáng)自身道德修養(yǎng)的意識，將立德樹人作為教育的根本任務(wù);高校教師要自覺遵守職業(yè)道德規(guī)范，禁止逾越職業(yè)道德底線和紅線;高校教師要“學(xué)為人師”，成為大學(xué)生成長成才的引路人和指導(dǎo)者，以培養(yǎng)優(yōu)秀的中國特色社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人為己任。

（二）公眾對師德問題的持續(xù)關(guān)切

高校師德建設(shè)一直是社會關(guān)注的焦點，尤其是在社會網(wǎng)絡(luò)媒體不斷發(fā)展的“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，高校師德失范行為引起了社會公眾的憤懣與焦慮。主要反映在兩個方面：一是自我國高等教育大眾化以來，人們已經(jīng)把接受高等教育作為社會階層流動的社會工具，渴望能夠享受優(yōu)質(zhì)的高等教育。而隨著高校師德失范問題日益突出，讓人們在一定程度上對高校教師和教育質(zhì)量產(chǎn)生了信任危機(jī)。二是《人民日報》《中國教育報》《光明網(wǎng)》等新聞網(wǎng)絡(luò)媒體充分發(fā)揮了強(qiáng)有力地輿論監(jiān)督作用，引起了人們對高校師德問題的關(guān)注，對高校師德失范現(xiàn)象產(chǎn)生一定的輿論約束作用。

四、三流匯合：開啟處理師德失范的政策之窗

“政策之窗”是政策建議的倡導(dǎo)者提出解決辦法的機(jī)會，或者是促使特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會。一般而言，“政策之窗”開啟的原因包括政治流的變化，或問題受到政府官員的關(guān)注，又或者是“三流匯合”的共同作用。因此，當(dāng)高校教師師德失范的問題流、政策流、政治流匯聚在一起便開啟了“政策之窗”。其中發(fā)揮重要作用的是相關(guān)政策的“溢出效應(yīng)”，以及關(guān)鍵性的“政策企業(yè)家”的積極倡導(dǎo)。

（一）相關(guān)政策的“溢出效應(yīng)”

相關(guān)政策的“溢出效應(yīng)”是指有利于相鄰政策的成功出臺[10]。《指導(dǎo)意見》的出臺，在一定程度上是受益于相關(guān)的高等教育以及各級各類教育的政策文件的“溢出效應(yīng)”。一方面表現(xiàn)為振興發(fā)展各級各類教育事業(yè)的政策文件。如2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，將師德建設(shè)擺在教師隊伍建設(shè)的首要位置;2012年《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》和2018年《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》，以及《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策文件對于預(yù)防和警醒師德失范行為、促進(jìn)高校師德建設(shè)具有重要推動作用。另一方面體現(xiàn)在相關(guān)的高校師德建設(shè)的政策文件。如2014年《教育部關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》，提出高校教師職業(yè)道德的“紅七條”，明確指出高校教師在教學(xué)、科學(xué)、招生考試等方面的禁行行為，并要求對師德失范問題建立相應(yīng)的問責(zé)制;2018年《教育部關(guān)于全面落實研究生導(dǎo)師立德樹人職責(zé)的意見》，對研究生導(dǎo)師提出了基本素質(zhì)要求，以及與《指導(dǎo)意見》配套出臺的《新時代高校教師職業(yè)行為十項準(zhǔn)則》，為新時代教師劃定了基本素質(zhì)要求，為針對高校教師師德失范行為的相關(guān)政策的出臺提供了堅實的基礎(chǔ)。當(dāng)然，高校作為社會的子系統(tǒng)，高校師德建設(shè)必然離不開宏觀政治環(huán)境的影響，有關(guān)中國特色社會主義和諧社會以及發(fā)揚宣傳社會主義核心價值觀等宏觀政策必然對高校教師師德失范問題的政策議程的建立具有“滲透”作用。

（二）關(guān)鍵性“政策企業(yè)家”的積極倡導(dǎo)

“政策企業(yè)家”的積極倡導(dǎo)對“政策之窗”的開啟具有關(guān)鍵性作用。黨和國家政府領(lǐng)導(dǎo)者“常常扮演政策議程主要決定者的角色，其政策建議幾乎可以自動提上政府議程”[11]。2011年，胡錦濤同志在慶祝清華建校100周年的大會上提出，要制訂高校教師職業(yè)道德規(guī)范，進(jìn)一步加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)。2016年，習(xí)近平總書記在全國高校思想政治工作會議上強(qiáng)調(diào)教師是人類靈魂的工程師，承擔(dān)著神圣使命，加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)要堅持“四個統(tǒng)一”。新時代以來，我國高等教育領(lǐng)域的主要矛盾已從對數(shù)量的需求轉(zhuǎn)向?qū)|(zhì)量的關(guān)注，高等教育質(zhì)量的高低取決于高校師資隊伍水平的看法已成為社會共識。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次在重要場合提出師德建設(shè)是高校教師隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。2018年以來，習(xí)近平總書記在北京大學(xué)師生座談會、全國教育大會等重要平臺倡導(dǎo)加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，要堅持做“四有”好教師，要對違反師德的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的懲處，每所學(xué)校既要建立嚴(yán)格的師德師風(fēng)建設(shè)的制度規(guī)定，也要有日常教育督導(dǎo)，要把師德師風(fēng)建設(shè)作為學(xué)校常抓不懈的工作。教育部部長陳寶生在學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記全國教育大會精神的講話中提出，要把教師隊伍建設(shè)作為重要的基礎(chǔ)性工作，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的教師隊伍，對教師隊伍中存在的問題，要堅決依法依紀(jì)予以嚴(yán)懲。因此，《指導(dǎo)意見》是在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人自上而下的推動下，開啟了“政策之窗”，最終促成該議程的建立。

在多源流理論視域下，《指導(dǎo)意見》的政策議程形成機(jī)理為未來高校師德建設(shè)提供了方向：未來應(yīng)高度重視“問題流”，及時發(fā)現(xiàn)高校教師存在的師德失范行為隱患，防止高校教師師德問題進(jìn)一步惡化;拓寬“政策流”，除了了解政府出臺的高校師德建設(shè)政策，也要更多地傾聽基層聲音，凝聚基層智慧，充分發(fā)揮專家學(xué)者的“智庫”作用;關(guān)注和響應(yīng)“政治流”，高校師德建設(shè)要充分反映宏觀社會環(huán)境的要求，肯定公眾對政策制訂過程中的約束作用;發(fā)揮“政策企業(yè)家”在政策議程確立過程中的重要作用，凝聚多方力量，突破高校師德建設(shè)困境。

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（責(zé)任編輯：王世君）

Abstract：? In this paper， the establishment mechanism of “Guiding Opinions on the Treatment of Teachers Moral Misconduct in Colleges and Universities Moral Decline” is analyzed by using the multi-source flow theory. The problem stream of the policy is composed of the increasingly prominent indicators of university teachers moral decline， focus events and the poor feedback on the implementation of relevant policies. The policy communitys proposal to solve the problem of university teachers morality is a “policy flow”. The political stream consists of the idea of building a high-quality professional faculty team in the new era and the publics continued concern about the problem of university teachers morality. Under the “overflow” effect of relevant policies and the promotion of “policy entrepreneurs”， the three streams opened the “policy window” which leaded to the establishment of the policy agenda.

Key words： ?multisource flow theory; university teachers ethics construction; moral decline; policy agenda