關(guān)于政府投資項(xiàng)目前期立項(xiàng)階段管理理念創(chuàng)新的思考
——基于世行貸款養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目實(shí)例淺析

文/林鴻 張海平 奇峰 丘小鳳

眾所周知，項(xiàng)目前期立項(xiàng)階段對整個建設(shè)項(xiàng)目的影響達(dá)到80%以上，嚴(yán)謹(jǐn)、扎實(shí)、細(xì)致的前期工作是項(xiàng)目建設(shè)有序高效進(jìn)行的基礎(chǔ)保障。世行作為聯(lián)合國下屬的負(fù)責(zé)長期貸款的國際金融機(jī)構(gòu)，長期致力于為發(fā)展中成員國提供長期貸款和技術(shù)援助，其先進(jìn)的管理理念、高素質(zhì)的人才團(tuán)隊(duì)和廣泛的知識基礎(chǔ)，能夠幫助發(fā)展中國家走一條穩(wěn)定、可持續(xù)和平衡的發(fā)展之路。世行貸款項(xiàng)目非常重視前期工作，與國內(nèi)立項(xiàng)階段相比，世行貸款項(xiàng)目程序多、周期長，需要經(jīng)過多次反復(fù)的實(shí)地調(diào)研及論證，耗費(fèi)大量的精力，但正是這樣扎實(shí)的前期工作為世行項(xiàng)目后續(xù)長達(dá)十幾年的執(zhí)行期打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，眾多大型項(xiàng)目得以順利實(shí)施，對貸款國形成長期的積極影響。

近期頒布的《政府投資條例》是我國政府投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)，專門用于規(guī)范政府投資行為，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系過程中的重要立法成果?！墩顿Y條例》強(qiáng)調(diào)了政府投資項(xiàng)目前期工作的重要性，充分體現(xiàn)了國家對于依法規(guī)范政府投資行為、充分發(fā)揮政府投資作用、提高政府投資效益的決心。在此背景下，研究世行項(xiàng)目前期工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文介紹了世行立項(xiàng)階段的流程、特點(diǎn)，并與我國立項(xiàng)階段的特點(diǎn)進(jìn)行對比分析，以期為國內(nèi)政府投資項(xiàng)目前期立項(xiàng)管理提供先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、世行項(xiàng)目選項(xiàng)（立項(xiàng)）階段概述

世行項(xiàng)目選項(xiàng)（立項(xiàng)）階段，是指世行篩選出符合世行一貫發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)滿足借款政府發(fā)展方向的項(xiàng)目，建立項(xiàng)目庫，進(jìn)而圍繞世行在該地區(qū)的投資方向，確定項(xiàng)目的背景、必要性、范圍、規(guī)模、投資額與貸款額基本情況。

在立項(xiàng)階段，世行將派遣鑒別團(tuán)到當(dāng)?shù)嘏c相關(guān)政府部門、項(xiàng)目辦公室等單位一起了解項(xiàng)目的基本情況，確保項(xiàng)目能符合世行方面的要求。從借款國眾多的項(xiàng)目中選出可行的項(xiàng)目并不是一件容易的事情。所以一般情況下，項(xiàng)目鑒別階段耗時(shí)較長，過程較為復(fù)雜繁瑣。通常分為預(yù)鑒別階段和鑒別階段，預(yù)鑒別團(tuán)參與和協(xié)助項(xiàng)目單位開展各個方面的經(jīng)濟(jì)調(diào)研工作，初步明確貸款方向。隨著項(xiàng)目的進(jìn)度要求，世行派出項(xiàng)目正式鑒定團(tuán)，通過實(shí)地查看、聽取匯報(bào)等方式，與項(xiàng)目涉及的不同的利益相關(guān)方進(jìn)行交流，了解項(xiàng)目發(fā)展重點(diǎn)與挑戰(zhàn)，協(xié)商項(xiàng)目發(fā)展目標(biāo)、選擇標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)安排等。通過世行對擬建子項(xiàng)目的再次審查并形成《鑒定團(tuán)備忘錄》。備忘錄中大部分問題都得到解答并取得世行認(rèn)可后，選定的子項(xiàng)目活動為最終確定的清單，該項(xiàng)目清單即成為世行貸款備選項(xiàng)目。具體工作流程及重點(diǎn)見圖1。

以筆者參與的某省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)世行貸款項(xiàng)目為例，項(xiàng)目經(jīng)歷了非常漫長的鑒別階段，通過多次實(shí)地調(diào)研，討論項(xiàng)目的合理性、省級優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和國家戰(zhàn)略發(fā)展框架是否吻合；討論項(xiàng)目發(fā)展目標(biāo)、重要成果和受益人、項(xiàng)目可能的組成部分、初步的經(jīng)費(fèi)估算和項(xiàng)目的財(cái)政級別；討論省級、市和縣級層面在制度、實(shí)施和監(jiān)管評價(jià)上的安排；討論項(xiàng)目準(zhǔn)備的時(shí)間框架和主要步驟等等，鑒別階段耗時(shí)約2.5年，最終確定了備選項(xiàng)目清單。

二、世行項(xiàng)目選項(xiàng)（立項(xiàng)）階段特點(diǎn)

筆者通過某省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)世行貸款項(xiàng)目的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，世行在選項(xiàng)階段的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）中心突出，緊扣目標(biāo)構(gòu)建養(yǎng)老體系

中國人口老齡化已經(jīng)成為中國面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一，中國政府一直積極應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，世行充分關(guān)注中國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域所面臨的問題，明確了選項(xiàng)的中心目標(biāo)：加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域合作，幫助推進(jìn)中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的制度體系和能力建設(shè)。

選項(xiàng)的具體工作完全圍繞此中心目標(biāo)開展，在選項(xiàng)階段具體采用了邏輯框架法（LFA），確定項(xiàng)目的范圍和任務(wù)，具體目標(biāo)分解見表1及圖2。

表1 邏輯框架法目標(biāo)分解表

目標(biāo)層次 內(nèi)容分析 客觀驗(yàn)證指標(biāo) 客觀驗(yàn)證方法具體目標(biāo)項(xiàng)目的直接效果，考慮為受益群體帶來的效果，是立項(xiàng)的重要依據(jù)具體目標(biāo)驗(yàn)證指標(biāo) 評價(jià)及檢測手段和方法產(chǎn)出成果 項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容及產(chǎn)出，提供可計(jì)量的直接結(jié)果 產(chǎn)出成果衡量指標(biāo) 評價(jià)及檢測手段和方法投入/活動 項(xiàng)目實(shí)施過程及內(nèi)容，資源和時(shí)間投入投入方式及定量指標(biāo) 投入活動驗(yàn)證方法

圖2 項(xiàng)目目標(biāo)分解框圖

（二）“授人以漁”，注重管理及服務(wù)能力提升

世行項(xiàng)目特別關(guān)注管理及機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的提升，將“項(xiàng)目管理、監(jiān)測評估及能力建設(shè)”作為重要的建設(shè)內(nèi)容之一。這種重視不是流于表面的僅體現(xiàn)在報(bào)告章節(jié)中，而是真正將此項(xiàng)工作落實(shí)到具體的責(zé)任人，制定詳細(xì)的、可落地的計(jì)劃，作為實(shí)際實(shí)施過程中的綱領(lǐng)性文件，在選項(xiàng)階段就對此項(xiàng)活動的投資進(jìn)行估算、安排資金，構(gòu)成項(xiàng)目總投資的重要組成部分，充分體現(xiàn)了“授人以魚不如授人以漁”的理念。通過項(xiàng)目的實(shí)施，不僅落地一個貸款項(xiàng)目，更能帶動相關(guān)各方的整體管理服務(wù)能力的提升，產(chǎn)生持久而長遠(yuǎn)的正面影響。

以養(yǎng)老體系建設(shè)項(xiàng)目為例，項(xiàng)目不僅涉及完善居家養(yǎng)老服務(wù)站、社區(qū)康養(yǎng)中心、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)、敬老院等硬件設(shè)施的建設(shè)，更注重從省級到各地市層面民政系統(tǒng)的整體養(yǎng)老服務(wù)管理能力、涉及的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理能力的提升。

首先，為了提升項(xiàng)目管理能力，對項(xiàng)目管理辦公室、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、運(yùn)營機(jī)構(gòu)在選項(xiàng)階段就予以明確和落實(shí)，細(xì)化到具體責(zé)任人，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)設(shè)置詳見圖3。

圖3 項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)設(shè)置圖

其次，通過引入咨詢管理公司、專家組、組織管理培訓(xùn)等措施系統(tǒng)化提升管理能力?？紤]到世行項(xiàng)目的復(fù)雜性及特殊性，一般都建議項(xiàng)目辦聘請專業(yè)的咨詢管理公司協(xié)助各項(xiàng)目辦和實(shí)施機(jī)構(gòu)對整個項(xiàng)目的進(jìn)程進(jìn)行管理把控；同時(shí)，聘請專家組對項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題進(jìn)行專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)；通過項(xiàng)目管理培訓(xùn)更好地推動對世行貸款政策的研究，提升管理綜合水平，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。機(jī)構(gòu)能力建設(shè)構(gòu)成詳見圖4。

（三）重視運(yùn)營，實(shí)施期持續(xù)監(jiān)測評估

圖4 機(jī)構(gòu)能力建設(shè)構(gòu)成圖

世行項(xiàng)目在選項(xiàng)階段就明確了項(xiàng)目成果監(jiān)測評價(jià)體系、具體評價(jià)指標(biāo)、驗(yàn)證方法及標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)安排了持續(xù)監(jiān)測的相應(yīng)資金，能夠充分保障監(jiān)測的落地與持續(xù)實(shí)施。另外，除了對項(xiàng)目成果的監(jiān)測外，世行項(xiàng)目同時(shí)關(guān)注環(huán)境監(jiān)測保障體系、移民監(jiān)測保障體系的建設(shè)。

1.成果監(jiān)測體系

項(xiàng)目辦及各實(shí)施機(jī)構(gòu)建立項(xiàng)目成果監(jiān)測機(jī)制。由項(xiàng)目辦在項(xiàng)目準(zhǔn)備期間就成立由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府部門共同組成的監(jiān)測評估小組。監(jiān)測評估小組應(yīng)確定項(xiàng)目相應(yīng)的成果監(jiān)測指標(biāo)、基線數(shù)據(jù)和項(xiàng)目實(shí)施期間每年的目標(biāo)值。并通過技術(shù)援助，引進(jìn)咨詢團(tuán)隊(duì)，建立第三方監(jiān)測機(jī)制。

2.成果監(jiān)測指標(biāo)

成果監(jiān)測指標(biāo)由項(xiàng)目發(fā)展終期指標(biāo)和中間結(jié)果指標(biāo)構(gòu)成，監(jiān)測指標(biāo)一定是可量化統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)，以提高后續(xù)實(shí)際操作的可行性。部分成果監(jiān)測指標(biāo)見表2。

3.驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)及方法

（1）驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)

驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)包括接受公眾監(jiān)督及滿意度調(diào)查結(jié)果兩個維度。一方面，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)測計(jì)劃要求的實(shí)施任務(wù)，將監(jiān)測的信息公開，向公眾披露項(xiàng)目實(shí)施情況，同時(shí)接受公眾監(jiān)督，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以通過地方網(wǎng)站及建立專門項(xiàng)目網(wǎng)站，發(fā)布項(xiàng)目實(shí)施情況及相關(guān)信息、項(xiàng)目監(jiān)測信息，同時(shí)進(jìn)行相關(guān)信息收集工作。另一方面，選聘專業(yè)市場調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行滿意度調(diào)查，滿意度調(diào)查分為非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意四項(xiàng)。如果公眾監(jiān)督出現(xiàn)投訴、滿意度調(diào)查出現(xiàn)不滿意的情況，需將存在的問題進(jìn)行整理并加以改進(jìn)，形成PDCA即制定指標(biāo)-執(zhí)行-監(jiān)測-改進(jìn)的閉環(huán)。

（2）驗(yàn)證方法

在分析項(xiàng)目成果監(jiān)測指標(biāo)時(shí)，建立項(xiàng)目信息獲取、信息分析、信息描述的完整測評工作程序。采用定性、定量相結(jié)合的方式。

定性分析：通過問卷調(diào)查、訪談?wù){(diào)查、社會團(tuán)體訪談、直接觀測、微型調(diào)查等直接獲得信息，通過分析得到結(jié)論。

定量分析：通過正式數(shù)據(jù)的收集、分析模型的選用，分析結(jié)果的描述。

評價(jià)方式與結(jié)果描述：遵循世行的相關(guān)體系和技術(shù)要求，通過中間監(jiān)測結(jié)論反饋，進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化。

三、與我國立項(xiàng)階段特點(diǎn)對比分析

在國內(nèi)，與世行選項(xiàng)對應(yīng)的國內(nèi)程序是項(xiàng)目立項(xiàng)階段，即項(xiàng)目建議書或項(xiàng)目建議書代可研審批階段。作為世行貸款項(xiàng)目，需要把國內(nèi)程序與世行程序相結(jié)合，擬建項(xiàng)目需滿足國內(nèi)程序，取得立項(xiàng)批復(fù)。同時(shí)，需要滿足世行后續(xù)的評審要求。

表2 部分成果監(jiān)測指標(biāo)一覽表

目前，我國政府投資項(xiàng)目在立項(xiàng)階段，是由項(xiàng)目建設(shè)單位結(jié)合國家和地方中長期規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃、相關(guān)政策及本單位實(shí)際需求，提出具體建設(shè)項(xiàng)目，上報(bào)發(fā)展改革部門進(jìn)行審批，由發(fā)展改革部門委托第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估后確定是否立項(xiàng)通過。在立項(xiàng)階段主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

一是項(xiàng)目的提出是由建設(shè)單位主導(dǎo)，建設(shè)單位更關(guān)注通過項(xiàng)目的建設(shè)解決自身困難或管轄范圍內(nèi)迫切需要解決的問題，與上述世行前期流程相比，缺少從宏觀層面，如國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需求、資源規(guī)劃布局、社會與市場需求、內(nèi)外部條件等方面來確定項(xiàng)目的意識。具體到筆者實(shí)操的養(yǎng)老項(xiàng)目，各地民政局提出的建設(shè)項(xiàng)目一般著眼于具體的敬老院建設(shè)、居家養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)等，而世行項(xiàng)目能夠系統(tǒng)形成“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社會養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的建立與管理。

二是在立項(xiàng)評審階段，發(fā)展改革部門及其委托的評估單位，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目對國家及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的響應(yīng)性；規(guī)劃、國土等前置條件的完備性；建設(shè)規(guī)模與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的符合性；投資與建設(shè)內(nèi)容規(guī)模的匹配性。可見，評審的重點(diǎn)都是著眼于項(xiàng)目本身的建設(shè)，關(guān)注“硬件”設(shè)施建設(shè)，“重建設(shè)、輕管理”，缺少對后續(xù)項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)能力的關(guān)注。

三是缺少對項(xiàng)目實(shí)施效果的持續(xù)監(jiān)測。如果期望項(xiàng)目能持續(xù)發(fā)揮效果，必須監(jiān)測執(zhí)行中存在的問題，不斷地反饋、調(diào)整、總結(jié)、優(yōu)化，才能形成持續(xù)正向改進(jìn)的機(jī)制，這就要求在立項(xiàng)階段對此部分予以考慮，落實(shí)監(jiān)測的主體，具體到責(zé)任人，并安排相應(yīng)資金。

四、結(jié)束語

本文提及的項(xiàng)目案例是世行在全球范圍內(nèi)第一個養(yǎng)老服務(wù)貸款項(xiàng)目，其實(shí)施將帶來一系列創(chuàng)新及示范效應(yīng)，從項(xiàng)目中取得的經(jīng)驗(yàn)對于中國其他省份以及其他國家都大有裨益，有助于政府將養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具體的改革措施，為中國的老年人口提供有效、公平和可持續(xù)的養(yǎng)老服務(wù)。

本文通過對立項(xiàng)階段的特點(diǎn)分析，可以看出世行在立項(xiàng)階段投入大量的時(shí)間、精力，注重考察調(diào)研，結(jié)合中國及地方特點(diǎn)，緊緊圍繞著“實(shí)現(xiàn)多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建并加強(qiáng)提升政府管理能力”這一系統(tǒng)性目標(biāo)確定項(xiàng)目具體建設(shè)目標(biāo)、產(chǎn)出成果。并且，與國內(nèi)立項(xiàng)審批僅著眼于“硬件”設(shè)施建設(shè)不同，更關(guān)注將設(shè)施建設(shè)類的“硬件”項(xiàng)目與能力提升、成果監(jiān)測類的“軟件”項(xiàng)目統(tǒng)籌考慮，在立項(xiàng)階段就落實(shí)到具有可操作性的層面，并給予“軟件”類項(xiàng)目充足的資金安排，為后續(xù)順利實(shí)施提供切實(shí)的保障，做到“雙核”驅(qū)動，全面提升相關(guān)各方的整體管理服務(wù)能力。希望這些先進(jìn)的管理理念對我國現(xiàn)行的前期立項(xiàng)階段工作提供一定啟示。