農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證難點(diǎn)與對(duì)策研究
——以武漢市為例

唐佳林

(武漢市土地利用和城市空間規(guī)劃研究中心，湖北 武漢 430070)

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大提出的重要戰(zhàn)略，必將對(duì)中國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。要推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，農(nóng)村房地確權(quán)登記是始終繞不過(guò)去的重大課題，需要深入研究解決。

1 農(nóng)村房地確權(quán)登記發(fā)證存在的主要問(wèn)題

1.1 占地規(guī)模大，調(diào)查比例低

截至2015年底，武漢市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織2080個(gè)，農(nóng)村人口267萬(wàn)人，農(nóng)村集體建設(shè)用地(含宅基地，下同)面積947平方公里，占武漢市所有建設(shè)用地總面積的50%，相較于其承載的人口數(shù)量(武漢市總?cè)丝?060萬(wàn))和社會(huì)功能，農(nóng)村集體建設(shè)用地面積明顯過(guò)大。在947平方公里農(nóng)村集體建設(shè)用地中，已完成地籍調(diào)查的面積為122平方公里，占比不足13%，調(diào)查比例低，大部分還未進(jìn)行調(diào)查，離統(tǒng)一登記更加有差距。

1.2 未批先建多，“一戶多宅”多

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在已開(kāi)展地籍調(diào)查的區(qū)域內(nèi)，武漢市現(xiàn)狀農(nóng)村集體建設(shè)用地只有55%位于規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，剩余的45%用地在土地利用變更調(diào)查成果中仍為農(nóng)用地等其他用地，說(shuō)明接近一半農(nóng)村集體建設(shè)用地存在未批先建的問(wèn)題。因私自多占、繼承、買(mǎi)賣(mài)、子女未分戶等各種合法或違法的原因，有超過(guò)20%的村民存在“一戶多宅”的情況，比例較高。

1.3 戶均超占面積多，建房面積大

據(jù)統(tǒng)計(jì)，武漢市宅基地平均占地面積136平方米，超過(guò)武漢市農(nóng)村宅基地120平方米的政策上限。因未對(duì)宅基地建房層數(shù)進(jìn)行有效管控，農(nóng)民受房?jī)r(jià)上漲利益驅(qū)動(dòng)，農(nóng)房建筑層數(shù)多在3層以上，5～6層比比皆是，造成總建筑面積普遍較大，涉及拆遷補(bǔ)償費(fèi)用驚人，給城市發(fā)展帶來(lái)負(fù)擔(dān)。

1.4 歷史遺留問(wèn)題多，處置難度大

受限于落后的管理能力和管理手段，我國(guó)農(nóng)村土地長(zhǎng)期處于無(wú)人管理的狀態(tài)，隨著時(shí)間的推移，積累形成很多歷史遺留問(wèn)題。這一部分是政府原因造成的，一部分是農(nóng)民個(gè)人原因造成的。如制度方面，我國(guó)《物權(quán)法》《土地管理法》等法律法規(guī)賦予農(nóng)房宅基地的權(quán)能不夠完整，總體管制嚴(yán)格，重“堵”輕“疏”，沒(méi)有建立完整的宅基地取得、占有、收益、處置的制度，出現(xiàn)很多制度“真空”，無(wú)法可依導(dǎo)致出現(xiàn)亂象；如規(guī)劃方面，農(nóng)村建設(shè)長(zhǎng)期缺乏規(guī)劃的引導(dǎo)和管控，農(nóng)民正常建房需求和發(fā)展需要得不到滿足，造成一部分被動(dòng)違法；如標(biāo)準(zhǔn)方面，由最初的沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)到后來(lái)不同歷史階段執(zhí)行過(guò)不同的面積標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)實(shí)中需要平衡，超面積部分需要科學(xué)界定；如具體操作方面，登記檔案不完整，有的繼承的農(nóng)房沒(méi)有權(quán)屬資料，有的權(quán)屬資料已經(jīng)遺失，缺乏登記的基本依據(jù)。這些歷史遺留問(wèn)題，造成很大的處置障礙和處置難度。

2 農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證的總體目標(biāo)和基本底線

2.1 確定好總體目標(biāo)

農(nóng)村房地確權(quán)登記既是業(yè)務(wù)工作，也是民生工程，與群眾切身利益密切相關(guān)。在目標(biāo)設(shè)定上，一是要最大限度保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，做到“應(yīng)保盡保”。堅(jiān)持尊重歷史、實(shí)事求是，用歷史的、辯證的觀點(diǎn)看待房地確權(quán)登記發(fā)證中出現(xiàn)的問(wèn)題，妥善解決歷史遺留問(wèn)題，在資格主體、面積標(biāo)準(zhǔn)、一戶一宅政策把握等方面，更多讓利于民，切實(shí)保障合法合理權(quán)益。二是最大限度提高登記發(fā)證比例，做到“應(yīng)登盡登”。把登記發(fā)證率和房地統(tǒng)一登記率作為量化考核硬指標(biāo)，切實(shí)防止出現(xiàn)“重調(diào)查、輕登記、不發(fā)證”和房地分割登記等問(wèn)題，確保農(nóng)村房地登記“一次到位”，不留尾巴或產(chǎn)生新的歷史遺留問(wèn)題。三是最大限度簡(jiǎn)化辦理程序，做到“應(yīng)減盡減”。在符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，通過(guò)減少不必要的要件資料、簡(jiǎn)化違法用地補(bǔ)辦手續(xù)、允許提供替代佐證材料等辦法，提高便捷程度。

2.2 把握好政策底線

要堅(jiān)持“政策口子要放、政策底線要守”的價(jià)值導(dǎo)向，防止政策走偏。一是要嚴(yán)守“一戶一宅”的底線。宅基地作為一種福利安排，一戶只能擁有一處宅基地，否則就等同于貪污行為。二是要嚴(yán)守不得占用耕地的底線。對(duì)于占用耕地建房的不予登記，對(duì)符合規(guī)劃占用耕地的必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)之后才登記。三是要嚴(yán)守符合規(guī)劃的底線。規(guī)劃是城市建設(shè)最基本的管制手段，突破規(guī)劃會(huì)導(dǎo)致城市無(wú)序發(fā)展，對(duì)不符合規(guī)劃的，在補(bǔ)辦手續(xù)前不得登記，維護(hù)規(guī)劃的法定性和權(quán)威性。

3 完善農(nóng)村房地一體確權(quán)登記發(fā)證的相關(guān)建議

3.1 完善法律法規(guī)，為農(nóng)村房地統(tǒng)一確權(quán)登記提供制度保障

重點(diǎn)以擴(kuò)權(quán)賦能為核心，明確農(nóng)村房地占有、使用、收益、處分各項(xiàng)權(quán)益，特別是賦予宅基地抵押融資權(quán)，積極構(gòu)架城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素自由流通；以規(guī)范管理為重點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)可承受和社會(huì)可接受范圍內(nèi)，制定農(nóng)村房地確權(quán)登記操作細(xì)則；以服務(wù)發(fā)展為導(dǎo)向，考慮鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂(lè)等農(nóng)村新興業(yè)態(tài)的實(shí)際用地需要，探索“三權(quán)分置”(宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán))的確權(quán)登記政策，允許農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地一定范圍內(nèi)可以轉(zhuǎn)換土地用途，奠定農(nóng)村房地從資源變資產(chǎn)和資本的基礎(chǔ)。

3.2 探索違建農(nóng)房“有限”登記，有效化解確權(quán)登記困局

違法占地建房在農(nóng)村占很大比例，是阻礙登記的重要因素，要實(shí)行分類處理。對(duì)于在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制或?qū)嵤┣耙蜻`法占地建房而無(wú)法確權(quán)登記的，在限定面積內(nèi)的補(bǔ)辦用地審批手續(xù)并予以確權(quán)登記；對(duì)超面積部分先罰款、后補(bǔ)辦、再登記，超占面積罰款可“從低從輕”收取，分檔累進(jìn)。對(duì)于村鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施后在規(guī)劃范圍內(nèi)違法建設(shè)的宅基地，在限定面積內(nèi)補(bǔ)辦用地審批手續(xù)予以登記。對(duì)于在規(guī)劃范圍以外的宅基地確權(quán)登記時(shí)只記載其使用現(xiàn)狀并明確其“有限”權(quán)能，不得用于抵押、交易。

3.3 與城中村改造等工作良性銜接，有效服務(wù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

目前我國(guó)大部分城市正處在迭代革新和城中村改造高峰期，為了保障城中村改造順利開(kāi)展，減小拆遷難度和不合理成本，要科學(xué)統(tǒng)籌城中村改造和農(nóng)村房地確權(quán)登記工作，對(duì)列入城中村改造計(jì)劃和范圍內(nèi)的農(nóng)房，暫不統(tǒng)一推進(jìn)登記工作。但對(duì)于自愿申請(qǐng)又符合登記條件的予以登記，保障群眾依法登記的權(quán)利。

3.4 發(fā)揮村民自治作用，引導(dǎo)村集體組織參與社會(huì)治理

堅(jiān)持農(nóng)村的事情農(nóng)民辦，不以城市眼光解決農(nóng)村問(wèn)題，注重從農(nóng)民角度考慮問(wèn)題。探索成立村民事務(wù)理事會(huì)，引進(jìn)“人民調(diào)解”制度，對(duì)于沒(méi)有權(quán)屬來(lái)源證明的農(nóng)房涉及的房屋建設(shè)年代確認(rèn)、申請(qǐng)人身份認(rèn)定、分戶的認(rèn)定等事項(xiàng)，科學(xué)放權(quán)給基層，可采用村民小組、村委會(huì)、街道辦“三級(jí)確認(rèn)”的方法進(jìn)行確權(quán)，無(wú)需由縣市審核審批，把大量復(fù)雜矛盾化解在村集體內(nèi)部，提高工作效率。