2016年以來中國特色小鎮(zhèn)建設(shè)公共政策梳理與評(píng)述

蔣 麗, 袁 剛

(揚(yáng)州職業(yè)大學(xué), 江蘇 揚(yáng)州 225009)

特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)源于浙江、推廣到全國,是主動(dòng)適應(yīng)新時(shí)代區(qū)域發(fā)展需要的重大戰(zhàn)略選擇,也是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中政府公共政策的一次重大創(chuàng)新[1]。

國家對(duì)特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵的界定是有所變化的。2016年7月,住建部、國家發(fā)改委、財(cái)政部《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》指出:“特色小鎮(zhèn)原則上為建制鎮(zhèn)(縣城關(guān)鎮(zhèn)除外),優(yōu)先選擇全國重點(diǎn)鎮(zhèn)。”2016年、2017年兩批403個(gè)全國特色小鎮(zhèn)均為建制鎮(zhèn)。住建部《關(guān)于做好第二批全國特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知》中則指出“縣政府駐地鎮(zhèn)不推薦”，表明相關(guān)政策已發(fā)生變化。2017年12月,國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部四部委《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的若干意見》明確指出:“特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。”這一文件也明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)指導(dǎo)部門由住建部轉(zhuǎn)至國家發(fā)改委。2018年8月,國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》明確了典型特色小鎮(zhèn)條件是:“立足一定資源稟賦或產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),區(qū)別于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū),利用3平方公里左右國土空間(其中建設(shè)用地1平方公里左右)……”經(jīng)過幾年探索,國家政策已將特色小鎮(zhèn)界定從開始強(qiáng)調(diào)的“鎮(zhèn)”(建制鎮(zhèn))逐步向“特色”和“小”上轉(zhuǎn)移,特色小鎮(zhèn)不同于建制鎮(zhèn),具有非鎮(zhèn)非區(qū)非村的屬性,是推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的平臺(tái),筆者將以這一最新定義作為研究基礎(chǔ)。

一、特色小鎮(zhèn)公共政策的梳理

筆者梳理、分析了國家扶持特色小鎮(zhèn)建設(shè)的綜合性政策、國家專項(xiàng)政策(以金融扶持政策為例)、地方政策(以產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策為例)以及五大類扶持政策主要內(nèi)容[2]，對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的公共政策進(jìn)行總體把握。

(一)綜合施策——國家扶持特色小鎮(zhèn)的頂層設(shè)計(jì)

2016年以來,國家層面關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的公共政策發(fā)布方主要有國務(wù)院、國家發(fā)改委、住建部、國家體育總局、國家林業(yè)局等,這些政策大多數(shù)是綜合性政策(見表1),具有宏觀指導(dǎo)意義,在全國掀起了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的熱潮。

表1 國家制定的部分扶持特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策一覽表

(二)金融扶持——國家專項(xiàng)扶持特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)

金融是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的血液,國家特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)公共政策中金融扶持專項(xiàng)政策比例較高。一般多由國家部委與政策性銀行或商業(yè)銀行共同頒布(見表2),通過先期輸血扶持特色小鎮(zhèn)建設(shè),促使其形成自我造血的功能。

表2 國家扶持特色小鎮(zhèn)建設(shè)的部分金融專項(xiàng)政策一覽表

(三)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)——各地扶持特色小鎮(zhèn)建設(shè)的亮點(diǎn)

據(jù)統(tǒng)計(jì),已有32個(gè)省(市、自治區(qū))發(fā)布了扶持特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策,這些政策多為綜合性政策,相對(duì)而言,國家政策比較宏觀,地方政策則聚焦本地特點(diǎn),更注重進(jìn)行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)(見表3),各地已將產(chǎn)業(yè)作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的引擎。

(四)五大政策——國家和地方扶持特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策梳理

綜合來看,扶持特色小鎮(zhèn)建設(shè)公共政策可以分為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、財(cái)稅支持、金融支持、土地扶持、人才扶持等五大方面(見表4)。

表3 部分省(市、自治區(qū))關(guān)于特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的政策一覽表

表4 國家和地方扶持特色小鎮(zhèn)建設(shè)的公共政策分類一覽表

二、特色小鎮(zhèn)公共政策的特點(diǎn)評(píng)述

(一)自下而上的制度變遷

特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)源于浙江,先后經(jīng)歷了農(nóng)耕小鎮(zhèn)、專業(yè)小鎮(zhèn)、文化小鎮(zhèn)、生態(tài)小鎮(zhèn)四個(gè)建設(shè)時(shí)期[3]。2015年4月,浙江省政府出臺(tái)《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》,明確了特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)進(jìn)度要求,比住建部等三部委發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》早一年半。2015年6月浙江省公布了第一批省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單,也比住建部公布全國第一批特色小鎮(zhèn)提前了近一年半。在國家政策出臺(tái)之前,浙江省還出臺(tái)了多項(xiàng)推動(dòng)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策,使得特色小鎮(zhèn)成為浙江省抓住契機(jī)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、改善人居環(huán)境、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的重要抓手。2015年底,中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)浙江特色小鎮(zhèn)的做法予以肯定,2016年7月國家相關(guān)部委進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)推進(jìn),使得特色小鎮(zhèn)從浙江走向全國?？梢?特色小鎮(zhèn)是一種自下而上的制度變遷,由浙江先期摸索實(shí)踐,中央政府進(jìn)而將其上升為國家政策,在全國進(jìn)行推廣,成為全國性區(qū)域發(fā)展的普遍要求。

(二)特色小鎮(zhèn)公共政策追求創(chuàng)新

首先,特色小鎮(zhèn)是發(fā)展理念的創(chuàng)新。特色小鎮(zhèn)在我國是一個(gè)新生事物,無先例可循,是新型城鎮(zhèn)化中“非鎮(zhèn)非區(qū)”的建設(shè)模式。它不同于以往的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和新農(nóng)村建設(shè),著眼于打造一個(gè)開放的創(chuàng)新空間,城鄉(xiāng)資源要素能夠自由流動(dòng),除了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)以外,還具有文化、旅游、生活等其他功能。其次,特色小鎮(zhèn)是管理制度的創(chuàng)新。浙江省制定了多個(gè)優(yōu)勝劣汰的管理制度:比如將審批制變?yōu)閯?chuàng)建制,特色小鎮(zhèn)只有做出了成績才能享受到政策優(yōu)惠;實(shí)施“期權(quán)激勵(lì)制”,轉(zhuǎn)變政策扶持方式,從“事先給予”改為“事后結(jié)算”,對(duì)于驗(yàn)收合格的特色小鎮(zhèn)給予財(cái)政返還獎(jiǎng)勵(lì);實(shí)施“追懲制”,對(duì)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的,實(shí)行土地指標(biāo)倒扣,防止盲目“戴帽子”,確保小鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量[4]。多地政府還在特色小鎮(zhèn)的行政審批、商事制度改革、金融制度、人才政策等方面推出了創(chuàng)新舉措,以吸引高端生產(chǎn)要素集聚。

(三)特色小鎮(zhèn)公共政策鼓勵(lì)和規(guī)范并存

人們對(duì)特色小鎮(zhèn)公共政策的關(guān)注點(diǎn)往往集中在扶持發(fā)展的優(yōu)惠政策上,而對(duì)其指導(dǎo)思想、基本原則有所忽略。其實(shí),特色小鎮(zhèn)公共政策的內(nèi)容不僅有對(duì)特色小鎮(zhèn)在財(cái)政、金融、土地、人才等各方面的扶持政策,還有對(duì)特色小鎮(zhèn)規(guī)范發(fā)展的約束性條款。在國家發(fā)改委、住建部等的公共政策中,多次提到特色小鎮(zhèn)應(yīng)符合“突出特色”“因地制宜”“產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)”“以人為本”“市場主導(dǎo)”等要求。但在特色小鎮(zhèn)快速推進(jìn)的過程中,仍出現(xiàn)了概念不清、定位不準(zhǔn)、急于求成、盲目發(fā)展、市場化不足等問題,有些地方還出現(xiàn)了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇、房地產(chǎn)化的苗頭。為此,2017年7月住建部發(fā)布了《關(guān)于保持和彰顯特色小鎮(zhèn)特色若干問題的通知》,2017年12月和2018年8月國家發(fā)改委等頒布了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》《特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》等政策,糾正了特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮中的不科學(xué)、不理性、不合規(guī)做法,以確保特色小鎮(zhèn)沿著產(chǎn)業(yè)升級(jí)、美麗宜居、充滿活力和可持續(xù)的軌道推進(jìn)。

三、進(jìn)一步優(yōu)化特色小鎮(zhèn)公共政策的建議

特色小鎮(zhèn)是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手,地方政府應(yīng)真正理解上級(jí)政策精神,結(jié)合本地實(shí)際情況,回歸特色小鎮(zhèn)的基本價(jià)值,準(zhǔn)確定位特色產(chǎn)業(yè),正確處理政府和市場主體的關(guān)系,建立有效的約束和激勵(lì)機(jī)制,為本地特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供有效政策。

(一)政策應(yīng)著力于提升小鎮(zhèn)居民的獲得感

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)以人民為中心的發(fā)展思想,特色小鎮(zhèn)歸根結(jié)底是人的小鎮(zhèn),人是小鎮(zhèn)最具有活力和最不可或缺的要素。小鎮(zhèn)居民既有原居民也有新居民,特別是服務(wù)于高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端的“新四軍”(高校畢業(yè)生、大企業(yè)高管、科技人員、留學(xué)歸國人員創(chuàng)業(yè)者),小鎮(zhèn)要讓更多的人“進(jìn)得來、留得住、過得好”。為此,特色小鎮(zhèn)公共政策應(yīng)著力于提升小鎮(zhèn)居民的獲得感,使他們對(duì)小鎮(zhèn)產(chǎn)生強(qiáng)烈的認(rèn)同感、依賴感和歸屬感。一是要打造獨(dú)特的小鎮(zhèn)IP。用當(dāng)?shù)貧v史文化傳統(tǒng)、特色習(xí)俗打造獨(dú)特的人文環(huán)境,用“微更新”理念打造小鎮(zhèn)特色顏值,用多種活動(dòng)將小鎮(zhèn)價(jià)值觀內(nèi)化于居民心中,從而產(chǎn)生小鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。二是要滿足中等收入群體生活方式的追求。人們之所以放棄繁華都市來到小鎮(zhèn),既有事業(yè)上的追求,也有情感和身心方面的需求,小鎮(zhèn)要著眼于都市生活的痛點(diǎn),著力于對(duì)其內(nèi)部自然資源的合理保護(hù),不斷完善公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,建立一個(gè)具有歸屬感的頤養(yǎng)社區(qū)。三是要?jiǎng)?chuàng)新小鎮(zhèn)治理機(jī)制。地方政府在深化“放管服”改革、提供高效便民服務(wù)的同時(shí),可建立小鎮(zhèn)治理委員會(huì),吸納小鎮(zhèn)居民和企業(yè)共同參與小鎮(zhèn)公共事務(wù)管理,打造融合開放的小鎮(zhèn)治理格局。四是要完善配套保障。近年來國家提出了小城鎮(zhèn)落戶、農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)自愿有償流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制、教育醫(yī)療資源均衡等多種利民政策,各地應(yīng)結(jié)合特色小鎮(zhèn)實(shí)際,出臺(tái)具體措施讓政策落地生效。

(二)政策應(yīng)著力特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚新動(dòng)能

產(chǎn)業(yè)集聚理論認(rèn)為：應(yīng)圍繞區(qū)域內(nèi)特色資源進(jìn)行開發(fā)、整合、運(yùn)行,形成產(chǎn)業(yè)鏈?？梢哉f,特色產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)的靈魂?！秶姨厣℃?zhèn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》評(píng)價(jià)指標(biāo)也分為“特色性指標(biāo)”和“一般性指標(biāo)”,前者權(quán)重高于后者,是以評(píng)“特色”為主,評(píng)“優(yōu)秀”為輔。所以特色小鎮(zhèn)的公共政策需要對(duì)特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行科學(xué)謀劃和定位,以推動(dòng)小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的差異化發(fā)展。首先,特色產(chǎn)業(yè)的定位要建立在特色小鎮(zhèn)自身的資源稟賦和比較優(yōu)勢之上。這種資源既包括水、礦產(chǎn)、生物等自然資源,也包括文化傳統(tǒng)、歷史遺存等人文資源,還包括資本、技術(shù)、人才等經(jīng)濟(jì)資源,從中挖掘本地最有基礎(chǔ)、最具潛力、最能成長的特色產(chǎn)業(yè)。其次,特色產(chǎn)業(yè)的使命是培育發(fā)展新動(dòng)能。當(dāng)前我國正進(jìn)入新經(jīng)濟(jì)時(shí)代,“新經(jīng)濟(jì)”涉及了一、二、三產(chǎn)業(yè),如第一產(chǎn)業(yè)中的美麗鄉(xiāng)村、家庭農(nóng)場、股份合作制等，第二產(chǎn)業(yè)中的智能制造、大規(guī)模定制化生產(chǎn)等，第三產(chǎn)業(yè)中的“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、電子商務(wù)等。發(fā)展新經(jīng)濟(jì)就是要培育新動(dòng)能,實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)從資源要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。所以對(duì)產(chǎn)業(yè)之“特”,不能片面理解為產(chǎn)業(yè)能體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐囊胤A賦和比較優(yōu)勢就行,還要聚焦新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)融合,培養(yǎng)新業(yè)態(tài),形成新產(chǎn)業(yè)。公共政策不應(yīng)局限于扶持企業(yè)的技術(shù)改造和就地?cái)U(kuò)能,而應(yīng)提升公共政策的“邊際效益”,吸引高端生產(chǎn)要素集聚到小空間里,進(jìn)而推動(dòng)小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)之“特”向新動(dòng)能、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)傾斜。

(三)政策應(yīng)著力于建立政府和市場的長期良性互動(dòng)

亞當(dāng)·斯密強(qiáng)調(diào)市場無形之手的基礎(chǔ)性作用,凱恩斯強(qiáng)調(diào)了政府有形之手的積極作用,政府應(yīng)將“有形之手”和“無形之手”的作用相協(xié)調(diào),通過規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)新制度供給等發(fā)揮引導(dǎo)和服務(wù)功能,激勵(lì)企業(yè)去創(chuàng)立小鎮(zhèn),而市場則通過價(jià)格等杠桿引導(dǎo)要素資源優(yōu)化配置。為此,特色小鎮(zhèn)公共政策在“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運(yùn)作”的原則方面,應(yīng)有具體應(yīng)對(duì)舉措。一是要掌握不同特色小鎮(zhèn)的政府參與比例。建設(shè)初期,應(yīng)以政府引導(dǎo)為主,由政府牽頭進(jìn)行規(guī)劃編制、財(cái)政資金支持、提供基礎(chǔ)公共設(shè)施服務(wù)。建設(shè)中后期,應(yīng)以商業(yè)運(yùn)營為主,引入運(yùn)營商,建立專業(yè)化的運(yùn)營機(jī)構(gòu),提升小鎮(zhèn)的“生活、生產(chǎn)、生態(tài)”等綜合服務(wù)功能。對(duì)創(chuàng)業(yè)型小鎮(zhèn)或者有濃厚歷史文化底蘊(yùn)的小鎮(zhèn),政府干預(yù)的力度可以加大,而創(chuàng)新型小鎮(zhèn),則市場規(guī)律應(yīng)發(fā)揮更大作用。二是要提高小鎮(zhèn)公共政策的精準(zhǔn)性。各個(gè)小鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)條件、內(nèi)外部條件存在差異,地方政府在制定政策時(shí)要防止政策失靈,不能完全“拿來主義”,必須因地制宜、因時(shí)而異。這就要求地方政府在制定公共政策時(shí),加強(qiáng)對(duì)政策客體的研究,清晰鎖定政策目標(biāo)群體,分析目標(biāo)群體背后的政策利益關(guān)系,綜合應(yīng)用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、績效標(biāo)準(zhǔn)和信息批露要求等“命令-控制”型的政策,以及稅收、收費(fèi)、補(bǔ)貼、押金退款制度和可交易許可證等基于市場的政策工具,提高公共政策的針對(duì)性和有效性。三是要加大對(duì)小鎮(zhèn)運(yùn)營階段的政策研究。目前小鎮(zhèn)的公共政策多為特殊的稅收、用地等優(yōu)惠政策,以增強(qiáng)對(duì)外來投資的吸引力,這些舉措有利于小鎮(zhèn)的啟動(dòng)與推廣,但小鎮(zhèn)啟動(dòng)后能否可持續(xù)發(fā)展,更重要的還在于運(yùn)營。這時(shí)既要強(qiáng)調(diào)企業(yè)的主體性,利用“千企千鎮(zhèn)工程”引進(jìn)行業(yè)領(lǐng)軍型團(tuán)隊(duì)、成長型企業(yè)等優(yōu)質(zhì)企業(yè),加強(qiáng)鎮(zhèn)企結(jié)對(duì)；又要注重發(fā)揮市場化手段,借鑒商業(yè)企業(yè)模式,發(fā)展訂單小鎮(zhèn),政府在小鎮(zhèn)規(guī)模投入之前,先尋找到“情投意合”的投資者,再按照投資者的意愿開展小鎮(zhèn)軟硬件建設(shè),以保證小鎮(zhèn)通過后期開發(fā)，快速投入使用,降低政府投入風(fēng)險(xiǎn)。