我國(guó)政府主導(dǎo)型公益創(chuàng)投中的企業(yè)參與淺析

首都師范大學(xué) 高建宇

1969年，美國(guó)慈善家約翰·洛克菲勒三世在美國(guó)國(guó)會(huì)聽證會(huì)上首次提出“公益創(chuàng)投”。目前學(xué)術(shù)界將公益創(chuàng)投的概念界定為將商業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)投資引入社會(huì)慈善事業(yè)，旨在通過(guò)創(chuàng)新型的資本資助和技術(shù)管理形式發(fā)展社會(huì)慈善、提供公共服務(wù)。繼美國(guó)后，歐洲等國(guó)也開始了公益創(chuàng)投實(shí)踐。

1 我國(guó)公益創(chuàng)投發(fā)展概況

隨著我國(guó)社會(huì)治理改革的不斷發(fā)展，各類社會(huì)自我服務(wù)的基層組織蓬勃發(fā)展起來(lái)，我國(guó)社會(huì)基層力量不斷壯大。與此同時(shí)，公共服務(wù)需求呈現(xiàn)多樣性、層次化特征，我國(guó)各級(jí)政府開始借鑒公益創(chuàng)投模式，以期更好地提供公共服務(wù)。學(xué)術(shù)界普遍他認(rèn)為，開展公益創(chuàng)投不僅僅是為了提供社會(huì)公共服務(wù)，更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)是挖掘社會(huì)組織的力量，將單純用于政府購(gòu)買服務(wù)的資金轉(zhuǎn)化為扶持社會(huì)組織成長(zhǎng)成熟的發(fā)展資本，通過(guò)激發(fā)社會(huì)組織等社會(huì)力量的能力釋放為公共服務(wù)的供給提供長(zhǎng)久、高效的保障力量。因此，在某種程度上說(shuō)，公益創(chuàng)投是政府購(gòu)買的升級(jí)，是政府公共資金更有效的利用形式［1］。我國(guó)公益創(chuàng)投實(shí)踐始于2006年非營(yíng)利組織“新公益伙伴NPP”的成立，2009年上海市舉辦了首屆政府主導(dǎo)的社區(qū)公益創(chuàng)投大賽，時(shí)至今日，蘇州、廈門、深圳、寧波等城市均展開了不同形式的探索實(shí)踐。

以公益創(chuàng)投的發(fā)起者為劃分依據(jù)，我國(guó)公益創(chuàng)投大致可以分為政府主導(dǎo)型、基金會(huì)發(fā)起型和企業(yè)發(fā)起型三種類型［2］。但總體來(lái)看，由于公益創(chuàng)投實(shí)踐在我國(guó)尚處于起步階段，相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)尚未建立，公益創(chuàng)投仍以政府主導(dǎo)型為主。各級(jí)地方政府作為公益創(chuàng)投發(fā)起者，鼓勵(lì)社會(huì)組織申請(qǐng)創(chuàng)投項(xiàng)目，地方政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目審核評(píng)選與實(shí)施過(guò)程評(píng)估。在這種公益創(chuàng)投形式中，地方政府處于主導(dǎo)地位，公益創(chuàng)投協(xié)作組織的協(xié)調(diào)與聯(lián)合、項(xiàng)目資金籌措劃撥與使用、項(xiàng)目成果評(píng)估與驗(yàn)收都是由各級(jí)地方政府主導(dǎo)。

2 我國(guó)政府主導(dǎo)型公益創(chuàng)投存在的問(wèn)題

2.1 資金通路封閉，來(lái)源單一

各級(jí)地方政府財(cái)政資金為公益創(chuàng)投項(xiàng)目資金主要來(lái)源。深圳、蘇州、廣東、上海等早期公益創(chuàng)投實(shí)踐城市都是由各級(jí)地方政府財(cái)政作為資金支持。政府主導(dǎo)型公益創(chuàng)投受到傳統(tǒng)政府購(gòu)買觀念約束，資金來(lái)源封閉。我國(guó)各級(jí)地方政府聯(lián)合社會(huì)力量提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)做法是通過(guò)政府購(gòu)買機(jī)制實(shí)現(xiàn)政府資金與社會(huì)資源的組合聯(lián)動(dòng)，政府購(gòu)買公共服務(wù)已經(jīng)成為各級(jí)政府簡(jiǎn)化職能、角色轉(zhuǎn)變的普遍嘗試。其一般運(yùn)行機(jī)制是根據(jù)社會(huì)公共服務(wù)需求，政府?dāng)M定招投標(biāo)項(xiàng)目，有競(jìng)標(biāo)意向的機(jī)構(gòu)組織提出競(jìng)標(biāo)申請(qǐng)，政府部門通過(guò)審核評(píng)議評(píng)選出項(xiàng)目承擔(dān)方，借此實(shí)現(xiàn)政府簡(jiǎn)化公共職能、利用社會(huì)資源間接提供公共服務(wù)的目的。受政府購(gòu)買公共服務(wù)的影響，我國(guó)絕大多數(shù)政府主導(dǎo)的公益創(chuàng)投在項(xiàng)目資金運(yùn)作方面仍然具有濃重的傳統(tǒng)行政色彩。項(xiàng)目資金主要由政府財(cái)政劃撥，部分地區(qū)也以福利彩票基金作為資金支持，但總體而言，這種資金籌措形式仍然具有政府購(gòu)買階段的運(yùn)作特征，不符合公益創(chuàng)投多源流資金供應(yīng)的要求，亦無(wú)益于社會(huì)公益事業(yè)效益的提升。

2.2 資金管理機(jī)制欠缺，資金利用效率較低

政府主導(dǎo)型公益創(chuàng)投資金更多依靠財(cái)政資金支援，并且，項(xiàng)目資金的實(shí)際操作情況掌握在公益創(chuàng)投的項(xiàng)目承擔(dān)者，也就是各類慈善社會(huì)組織方面。這些社會(huì)組織大部分都是初創(chuàng)期組織，相應(yīng)的財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理水平較低，對(duì)項(xiàng)目資金的科學(xué)化管理能力較低。同時(shí)，由于政府和各類非營(yíng)利性社會(huì)組織不以經(jīng)濟(jì)效率為追求目標(biāo)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)也較差，即使項(xiàng)目最終失敗也有政府兜底，所以項(xiàng)目資金的管理和資金產(chǎn)出都比較自由，這必將導(dǎo)致創(chuàng)投資金的低效運(yùn)行，長(zhǎng)此以往，將喪失“創(chuàng)業(yè)投資”的題中應(yīng)有之意。

2.3 資金支持以短期為主，資金鏈易斷裂

政府主導(dǎo)型公益創(chuàng)投由于大多數(shù)采用政府財(cái)政資金劃撥，而各級(jí)政府受財(cái)政預(yù)算的約束，受財(cái)政預(yù)決算的影響，一些需要長(zhǎng)期進(jìn)行資金輸入的公益創(chuàng)投項(xiàng)目不能持續(xù)跟進(jìn)，資金鏈斷裂。因此在我國(guó)公益創(chuàng)投實(shí)踐中，公益慈善項(xiàng)目的運(yùn)行周期一般為1～3年，街道層級(jí)的公益創(chuàng)投運(yùn)行周期甚至更短，這就使得部分項(xiàng)目剛剛啟動(dòng)，相應(yīng)的社會(huì)效益還未體現(xiàn)就終止，相關(guān)社會(huì)群體不能得到連續(xù)性的關(guān)注與資助，若想對(duì)這些群體進(jìn)行再一次的援助則需要重新進(jìn)行項(xiàng)目填報(bào)，極易造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

3 國(guó)外公益創(chuàng)投中的企業(yè)參與

由于歐美國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，社會(huì)資金充裕，各類社會(huì)機(jī)構(gòu)參與公益活動(dòng)的熱情高漲，因此在歐美公益創(chuàng)投中企業(yè)扮演著重要的角色，各大企業(yè)為公益創(chuàng)投提供了充足的保障。歐美國(guó)家企業(yè)參與公益創(chuàng)投主要通過(guò)以下幾種方式。

3.1 直接發(fā)起式

歐美國(guó)家直接發(fā)起公益創(chuàng)投的企業(yè)通常具有充足的財(cái)力、健全的組織體系、完善的財(cái)務(wù)管理制度。這些大型企業(yè)建立附屬于本企業(yè)的基金會(huì)，企業(yè)擁有對(duì)這類基金會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，基金會(huì)的財(cái)務(wù)管理制度以及年終財(cái)務(wù)審計(jì)都由母企業(yè)委派人員或參與監(jiān)督執(zhí)行。基金會(huì)的資金收支與監(jiān)督管理都要上報(bào)企業(yè)財(cái)務(wù)主管部門?；饡?huì)以企業(yè)名義對(duì)外開展公益創(chuàng)投活動(dòng)，所開展的部分項(xiàng)目與企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)相關(guān)。企業(yè)通過(guò)援助貧困、殘疾、婦女兒童等社會(huì)群體，為其提供生活、就業(yè)、教育、衛(wèi)生健康等方面的救助，公益創(chuàng)投成為企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的重要途徑。除各大實(shí)體企業(yè)的基金會(huì)形式外，歐洲各大風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)還參與了公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的投資組建，這種形式實(shí)則為建立專業(yè)公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)作為企業(yè)參與公益創(chuàng)投的中介組織，通過(guò)參與組建專業(yè)化的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)對(duì)公益項(xiàng)目運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)不足，同時(shí)也能大幅度提高公益創(chuàng)投的運(yùn)作效率，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)失敗幾率［3］。

3.2 資源援助式

歐美國(guó)家企業(yè)對(duì)公益創(chuàng)投的資源援助式參與形式主要表現(xiàn)在企業(yè)利用自身優(yōu)勢(shì)對(duì)開展公益創(chuàng)投項(xiàng)目的社會(huì)慈善組織的項(xiàng)目資金及管理技術(shù)的支持與援助。

3.2.1 提供充足的資金

資金是公益創(chuàng)投項(xiàng)目順利運(yùn)行的必要基礎(chǔ)，資金的籌措通常是社會(huì)慈善組織開展公益創(chuàng)投時(shí)面對(duì)的難題。而企業(yè)充足的運(yùn)轉(zhuǎn)資金正是社會(huì)慈善組織資金來(lái)源的重要補(bǔ)充。歐美國(guó)家財(cái)力雄厚并且熱心慈善公益事業(yè)的企業(yè)，或直接與社會(huì)慈善組織建立合作伙伴關(guān)系，或通過(guò)政府搭建與慈善組織聯(lián)接的橋梁，為公益創(chuàng)投項(xiàng)目提供配套資金。

3.2.2 提供專業(yè)的管理技術(shù)

企業(yè)是追求經(jīng)濟(jì)效率的組織，在長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)發(fā)展中沉淀了大量的績(jī)效管理與財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)。此外，在組織行政管理層級(jí)方面和人事管理方面對(duì)社會(huì)公益慈善組織也具有專業(yè)的指導(dǎo)作用。不僅如此，歐美企業(yè)對(duì)慈善組織的專業(yè)化指導(dǎo)還涉及組織目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效審核等方面［4］。

綜上所述，因歐美公益創(chuàng)投的發(fā)起者多為私人部門，與我國(guó)公益創(chuàng)投不同，歐美公益創(chuàng)投在追求社會(huì)價(jià)值的同時(shí)也追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更加注重創(chuàng)投項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性，因此他們更加注重規(guī)避項(xiàng)目可能遭遇的失敗以及由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。相比之下，歐美公益創(chuàng)投的實(shí)踐更加具有創(chuàng)業(yè)投資的意味，更能夠激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新與社會(huì)資本的高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在政府主導(dǎo)的公益創(chuàng)投仍占我國(guó)公益創(chuàng)投主體地位的當(dāng)下，若想保證公益創(chuàng)投資金的長(zhǎng)久穩(wěn)定供給，各地方政府就必須“節(jié)流”與“開源”并舉，“節(jié)流”—— 引進(jìn)企業(yè)財(cái)務(wù)管理等管理技術(shù)，“開源”—— 鼓勵(lì)企業(yè)參與公益創(chuàng)投，建立企業(yè)與社會(huì)組織的合作橋梁。

4 在政府主導(dǎo)型公益創(chuàng)投中推動(dòng)企業(yè)參與的建議

4.1 優(yōu)化企業(yè)稅收征管

優(yōu)化現(xiàn)有稅收征管體系，制定類似《參與公益創(chuàng)投類企業(yè)稅收征管管理辦法》等相關(guān)政策文件，對(duì)參與資助公益創(chuàng)投的企業(yè)給予相應(yīng)的稅收免征額度，通過(guò)建立企業(yè)參與政府主導(dǎo)型公益創(chuàng)投信息服務(wù)平臺(tái)，對(duì)參與公益創(chuàng)投的企業(yè)建立相關(guān)的誠(chéng)信備案，以省為單位，指定統(tǒng)一申報(bào)時(shí)間，申報(bào)內(nèi)容包括項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)間、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、服務(wù)群體、資助金額、資助次數(shù)以及取得成果等，并制定相關(guān)的評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)參與公益創(chuàng)投的水平進(jìn)行科學(xué)審定，以此為依據(jù)對(duì)企業(yè)的稅收免征額度進(jìn)行等級(jí)劃分，并向社會(huì)公示。同時(shí)制定相應(yīng)的監(jiān)管制度，對(duì)企業(yè)參與公益創(chuàng)投的相關(guān)材料進(jìn)行審核監(jiān)督。

4.2 鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立慈善基金會(huì)

2004年6月1日起實(shí)行的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》是規(guī)范我國(guó)基金會(huì)的組織和活動(dòng)，維護(hù)基金會(huì)、資金捐贈(zèng)人和資金受益人合法權(quán)益，維護(hù)基金會(huì)活動(dòng)秩序的專項(xiàng)條例。我國(guó)基金會(huì)依據(jù)募集資金形式可劃分為公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)。公募基金會(huì)由于擁有行政部門公信力的支持，較非公募基金會(huì)在社會(huì)資源籌措數(shù)量與籌措便捷性方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，但公募基金會(huì)中不乏管理機(jī)制并不完善者存在，基金會(huì)由于機(jī)構(gòu)缺陷與自身能力的限制導(dǎo)致社會(huì)資金運(yùn)用效率低下，造成成本—收益率比較低，而一些管理機(jī)制相對(duì)完備的非公募基金會(huì)由于不能向公眾募集資金，使得運(yùn)轉(zhuǎn)資金匱乏［5］。要改變這種現(xiàn)狀，政府對(duì)慈善基金會(huì)的管理就應(yīng)當(dāng)“剛?cè)岵?jì)”，“剛”即為對(duì)基金會(huì)的設(shè)立資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查，“柔”即為資質(zhì)良好、資金充足的企業(yè)設(shè)立基金會(huì)優(yōu)化審批流程，在行業(yè)規(guī)章制度的約束下適當(dāng)采取“開放式管理”，給予基金會(huì)適當(dāng)自主權(quán)，為企業(yè)設(shè)立基金會(huì)提供良好的社會(huì)環(huán)境，目前，企業(yè)設(shè)立慈善基金會(huì)在我國(guó)已經(jīng)得到一定程度的發(fā)展，如福耀集團(tuán)設(shè)立的河仁慈善基金會(huì)、三峽集團(tuán)公益基金會(huì)、萬(wàn)科公益基金會(huì)、騰訊公益慈善基金會(huì)、阿里巴巴公益基金會(huì)等。這些企業(yè)設(shè)立的基金會(huì)運(yùn)行良好，其管理經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)被推廣和運(yùn)用。

4.3 建立政府與社會(huì)組織長(zhǎng)期合作機(jī)制

企業(yè)的財(cái)務(wù)、人事以及績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)承擔(dān)公益創(chuàng)投項(xiàng)目的社會(huì)組織的管理具有重要的借鑒價(jià)值。要改變“政府——社會(huì)組織”這種非營(yíng)利性部門公益創(chuàng)投組合形式產(chǎn)生的低效率弊端，建立政府——企業(yè)——社會(huì)組織的合作機(jī)制很有必要。政府給予無(wú)力獨(dú)自承擔(dān)公益創(chuàng)投與慈善基金會(huì)設(shè)立的企業(yè)相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)其與社會(huì)組織建立長(zhǎng)期的合作機(jī)制，對(duì)慈善社會(huì)組織進(jìn)行長(zhǎng)期的管理技術(shù)支持。亦可以搭建企業(yè)與社會(huì)慈善組織的品牌合作平臺(tái)，形成廣告效應(yīng)，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制［6］，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)慈善組織的共贏。