政府引導(dǎo)基金的運行發(fā)展情況研究——吉林省域視角下的實證分析

吉林省中小企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金管理中心 周博

1 政府引導(dǎo)基金運行的現(xiàn)狀

1.1 基金投向百花齊放、資金規(guī)模蓬勃發(fā)展

截至到2017年，省級各部門共先后成立基金12家，投資領(lǐng)域涵蓋了本省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各行各業(yè)。按發(fā)起主體分類，可以分為三類：一是由省財政廳直接發(fā)起設(shè)立，共3只，分別為吉林省產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省中小企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金和吉林省政府和社會資本合作融資支持基金；二是由中央財政入股、本省發(fā)起設(shè)立，共3只，分別為吉林省國家汽車電子產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金、吉林省國家生物產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金和吉林省養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金；三是由省直部門及省屬企業(yè)牽頭發(fā)起設(shè)立，共6只，分別為吉林省省級科技風(fēng)險投資基金、吉林省高校產(chǎn)學(xué)研引導(dǎo)基金、吉林省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)新企業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金和吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

1.2 吸引社會資本顯著、項目步入回收周期

按照國家發(fā)展改革委發(fā)布的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》和財政部發(fā)布的《政府投資基金管理暫行管理辦法》的相關(guān)要求，引導(dǎo)基金按照不高于30%比例參股設(shè)立子基金，發(fā)揮財政資金的杠桿效能，吸引社會資本形成規(guī)模放大。以30%的上限比例測算，2016年底129.6億財政資金將放大形成427億元的基金投資規(guī)模，按PE行業(yè)普遍采用的5倍比例投放，預(yù)計帶動社會投資2135億元。

上述12只基金除1家是2016年注冊外，均為2015年前注冊成立，按照私募股權(quán)投資基金常規(guī)“5+2”的生命周期計算，2019年開始，引導(dǎo)基金將步入子基金項目回收階段。到2022年，通過設(shè)立引導(dǎo)基金進(jìn)行財政投入的創(chuàng)新方式將進(jìn)入資金回籠的考核階段。

2 引導(dǎo)基金發(fā)展存在的瓶頸

2.1 監(jiān)管政策不斷趨嚴(yán)、社會募資能力驟降

一是證監(jiān)會關(guān)于私募股權(quán)投資者適應(yīng)性制度的嚴(yán)格落實，對社會潛在投資者提高了門檻。根據(jù)證監(jiān)會《私募股權(quán)投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》規(guī)定，合格投資者是投資于單只基金的金額不低于100萬元，且需符合下列相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)或個人：凈資產(chǎn)不低于1000萬元的單位；金融資產(chǎn)不低于300萬元或者近3年年均收入不低于50萬元的個人。引導(dǎo)基金出資最多占比30%，70%需要社會融資補充，現(xiàn)行的合格投資者制度相較本省年均5萬余元的人均工資水平，對基金社會募資部分造成了巨大的阻礙。

二是銀保監(jiān)會資管新規(guī)對社會募集分級比例的最新調(diào)整，降低了商業(yè)銀行參與基金募集的積極性。2018年4月27日中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會和國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》，意見中規(guī)定權(quán)益產(chǎn)品（包括股權(quán)投資基金）的分級比例不得超過1:1，即募集資本中優(yōu)先級和劣后級的配比上限是1:1，資管新規(guī)的出臺極大地打擊了商業(yè)銀行通過資管計劃募集基金的意愿，致使子基金發(fā)起過程中的社會募資能力顯著下降。

2.2 省域資本市場低迷、基金退出渠道匱乏

本省企業(yè)在證券市場IPO的申請數(shù)和獲批數(shù)都落后于東部沿海地區(qū)，2013—2018年5年間，僅有吉大通信、中通國脈、金冠股份、迪瑞醫(yī)療和長白山5家企業(yè)成功上市發(fā)行股份，總市值為254億元。省內(nèi)全部上市公司僅41家占A股市場的1.3%，市值總計約2800億元，企業(yè)資產(chǎn)證券化率很低。目前，政府引導(dǎo)基金的社會投資帶動能力已達(dá)2135億元，項目資源有限、優(yōu)質(zhì)企業(yè)匱乏致使基金投資進(jìn)度緩慢、退出渠道閉塞，造成存量基金缺少擬上市企業(yè)承載、財政資金機(jī)會成本的高起。

3 提升財金效能的對策建議

3.1 深入調(diào)研回?fù)茉u估、開展基金績效評價

一是處理好參股出資和退出風(fēng)險之間的關(guān)系，在確保財政資金循環(huán)發(fā)展的基礎(chǔ)上推進(jìn)基金設(shè)立進(jìn)程。改革開放40周年之際，國際經(jīng)貿(mào)與金融形勢錯綜復(fù)雜，使本省經(jīng)濟(jì)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，企業(yè)減負(fù)債降杠桿趨勢逐步顯現(xiàn)，現(xiàn)金在金融體系中顯得彌足珍貴。作為吉林省支柱產(chǎn)業(yè)的汽車和醫(yī)藥正受到史無前例的沖擊（11月中汽協(xié)發(fā)布的銷量數(shù)據(jù)顯示中國汽車市場出現(xiàn)自1990年以來首次下降），致使子基金已投和待投項目的回收存在極大的不確定性，財政資金退出形勢不容樂觀。因此，引導(dǎo)基金應(yīng)基于多維度遴選管理團(tuán)隊確保財政資金的可持續(xù)運營：首先是評估管理團(tuán)隊的過往業(yè)績和內(nèi)控機(jī)制，要選擇國內(nèi)享有盛譽的基金管理人；其次是健全投資匹配制度，提升產(chǎn)業(yè)扶持政策的契合度，著重引導(dǎo)資金進(jìn)入具有前瞻性的朝陽行業(yè)。

二是研究落實國家發(fā)改委關(guān)于做好政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績效評價的通知，開展子基金的回?fù)茉u估。本省應(yīng)以此次國家評價為契機(jī)，考核已參股子基金政策目標(biāo)的實現(xiàn)效果、投資運營的風(fēng)險情況、項目退出的回收水平。對子基金服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)締造的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益進(jìn)行回?fù)茉u估，引導(dǎo)資本投入本省鼓勵支持的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，推動基金在支持創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級方面發(fā)揮更大作用。

3.2 解放思想創(chuàng)新投向、拓展融資擔(dān)保能力

一是響應(yīng)國家大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的指引，搭建“大眾創(chuàng)新萬眾創(chuàng)業(yè)”的投資平臺。自2015年政府工作報告提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”后，得到社會各界的廣泛認(rèn)同與積極響應(yīng)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)作為國家新趨勢和大戰(zhàn)略的構(gòu)想在實踐中不斷前行。截至到8月，本省已搭建國家級和省級“眾創(chuàng)空間”45家，但大多以運營培訓(xùn)和場地服務(wù)為主，缺少融資配套職能。下一步，可以參考“兩所五?！钡倪\行機(jī)制，在全省遴選5家企業(yè)入駐規(guī)模較大、增值服務(wù)較為完善的眾創(chuàng)空間，與引導(dǎo)基金共同出資設(shè)立投資公司，專注投資眾創(chuàng)空間內(nèi)企業(yè)，為現(xiàn)有雙創(chuàng)孵化機(jī)制補齊融資短板。

二是圍繞國家融資擔(dān)?；鸬某鲑Y方向，提升小微擔(dān)保的承載能力吸引國家入股。2014年以來，國務(wù)院及相關(guān)部門出臺了一系列政策文件，指明了融資擔(dān)?；馂橹行∥⑵髽I(yè)服務(wù)的發(fā)展方向，明確了中小微企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，提出了發(fā)揮財政的支撐和主導(dǎo)作用。目前，由財政控股、省擔(dān)保運營的吉林省小微企業(yè)擔(dān)保有限公司經(jīng)過4年的運營，初步實現(xiàn)了破解小微企業(yè)融資瓶頸的預(yù)期效果。但是，隨著民營經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，小微擔(dān)保公司現(xiàn)有資本金已經(jīng)無法滿足間接融資市場的需求，也無法達(dá)到國家融資擔(dān)?；饏⒐傻某休d標(biāo)準(zhǔn)?？梢杂梢龑?dǎo)基金和省擔(dān)保按比例共同增資，擴(kuò)充小微擔(dān)保公司的資本金規(guī)模，為下一步更好服務(wù)小微企業(yè)融資發(fā)展、吸引國家融資擔(dān)保基金入股奠定基礎(chǔ)。

三是解放思想以長春新區(qū)為切入點開展產(chǎn)融結(jié)合，強(qiáng)化直接投資業(yè)務(wù)的發(fā)展路徑。長春新區(qū)是科技型中小企業(yè)的聚集地和加速器，隨著18年區(qū)金融工作辦公室的成立，新區(qū)將在服務(wù)企業(yè)融資發(fā)展和防范化解金融風(fēng)險方面開展深入工作。引導(dǎo)基金可以把產(chǎn)融結(jié)作為抓手，與新區(qū)金融辦進(jìn)行緊密合作，將長光衛(wèi)星的成功案例進(jìn)行復(fù)制、在全區(qū)推廣，把引導(dǎo)基金的直投業(yè)務(wù)推向縱深發(fā)展。

四是研究建立省域PE二級市場，拓展子基金退出渠道提升財政資金周轉(zhuǎn)效率。證券市場作為國民經(jīng)濟(jì)的晴雨表，受到多種因素的擾動，企業(yè)IPO節(jié)奏很難滿足諸多排隊企業(yè)的融資需求。加之吉林省企業(yè)上市工作進(jìn)展緩慢，龐大的政府引導(dǎo)基金需要開辟其他退出渠道。目前，國際金融體系已經(jīng)擁有比較完善的PE二級市場，我省可以研究借鑒組建地區(qū)PE份額流轉(zhuǎn)交易的網(wǎng)絡(luò)體系，構(gòu)建一個機(jī)制完善、功能健全、風(fēng)險可控的交易平臺，通過嫁接發(fā)達(dá)省份的交易網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)成為投資主體，將募投項目比較優(yōu)良的子基金份額提前轉(zhuǎn)讓，提高財政資金運用的質(zhì)量和效益。