新疆財(cái)政科技投入現(xiàn)狀分析

李澤蔚

一、新疆財(cái)政科技投入的規(guī)模分析

(一）新疆財(cái)政科技支出總額分析

新疆財(cái)政科技支出在總額上呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢(shì)，由2007年的12.82億元上升至2017年的47.03億元，增長了約3.7倍，其年均增長速度約為13.88%，保持著相對(duì)平穩(wěn)的增長速度;新疆財(cái)政科技支出總額隨著相應(yīng)財(cái)政政策及區(qū)域環(huán)境也較為明顯的階段性變化：在2007-2013年間，新疆財(cái)政科技投入不斷提高，尤其在2013年“一帶

一路”倡議提出后，最高達(dá)到30.95%;而2013-2017年間，新疆財(cái)政科技投入總額環(huán)比增速放緩，受制于經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響，在2016年小范圍之間，新疆財(cái)政科技支出總額環(huán)比增長速度開始回升，由2015年的3.23%上升至8.02%，但2017年受農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)普查影響又回跌至4.55%。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期，為了適應(yīng)供給側(cè)改革，2014年至2017年新疆財(cái)政科技支出環(huán)比增速低于平均增速13.88%。

同一時(shí)間新疆GDP總額環(huán)比增速波動(dòng)影響財(cái)政科技支出環(huán)比增速，兩者波動(dòng)幅度一個(gè)在0.43%至26.77%之間，一個(gè)在1.24%至30.95%之間，財(cái)政支出環(huán)比增速變化更大，其中最高增速為2011年的37.87%，最小2014年的7.34%。財(cái)政科技支出與GDP、財(cái)政支出之間相互聯(lián)動(dòng)牽制，最終導(dǎo)致新疆未形成有效的財(cái)政科技投入增長機(jī)制。

(二)新疆財(cái)政科技支出占GDP比重及財(cái)政支出總額比重分析

新疆財(cái)政科技支出占GDP比重在2007年至2017年間波動(dòng)幅度較小，保持在0.1%左右，速率較緩，2007年為0.36%，最高在2013年0.48%，平均增速2%，新疆的財(cái)政科技支出所占的比重保持在偏低水平，進(jìn)而影響科技投入規(guī)模和效應(yīng)。

新疆財(cái)政科技支出占財(cái)政總支出的比重呈穩(wěn)定下降趨勢(shì)，由2007年的1.47%降至2017年的0.95%，減少了0.65倍，平均下降0.1%。近年來新疆不斷減少對(duì)科學(xué)技術(shù)投入發(fā)展，對(duì)科技產(chǎn)業(yè)及科技活動(dòng)的支持力度不夠重視，造成社會(huì)多方主體認(rèn)同感下降，最終拉大與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，新疆仍需加大財(cái)政科技投入。

綜上，新疆在財(cái)政科技支出的總額上雖不斷增長，但其增速放緩，受制于多方面發(fā)展，沒有形成一個(gè)穩(wěn)定的增長機(jī)制；另一方面，新疆的財(cái)政科技支出占GDP比重偏低，新疆仍需加大財(cái)政科技的投入，以期充分發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略這一政策效應(yīng)。

二、新疆財(cái)政科技支出的結(jié)構(gòu)分析

（一）新疆R&D經(jīng)費(fèi)的分析

試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)同R&D總經(jīng)費(fèi)保持著協(xié)整的增長動(dòng)態(tài)，其中R&D經(jīng)費(fèi)與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)都從2010年開始保持著較大的增速，說明自2009年以來4萬億計(jì)劃開始在科技領(lǐng)域凸顯作用，兩者平均增長速度分別為19%、21%?；A(chǔ)研究與應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)變化較為平緩，雖然保持著增長，但其增速極低。在2007年至2017年間新疆試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)占R&D經(jīng)費(fèi)比例均保持在60%以上，而2010年更是在70%以上，基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)之和不足40%。R&D經(jīng)費(fèi)投入占GDP比重被納入創(chuàng)新型國家建設(shè)的指標(biāo)體系之中，超過2%的即可認(rèn)為是投入規(guī)模有效，能夠有效促進(jìn)地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。2007年至2017年新疆R&D投入占GDP的比重由0.28%增長至0.52%，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2%，新疆遠(yuǎn)未達(dá)到創(chuàng)新型模式。

而從新疆的財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)來看，對(duì)試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的投入過多，容易造成經(jīng)濟(jì)實(shí)體“頭重腳輕”的現(xiàn)象，面對(duì)基礎(chǔ)研究的投入嚴(yán)重不足，且基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占R&D比例逐年下降的情況，從新疆的長期經(jīng)濟(jì)行為來說，新疆的科學(xué)技術(shù)將無法保證經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展。新疆處于“一帶一路”前沿陣地，處于結(jié)構(gòu)性優(yōu)化改革的關(guān)鍵時(shí)期，發(fā)展科技是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，而從長遠(yuǎn)來看，基礎(chǔ)研究對(duì)科技的發(fā)展起著至關(guān)重要的基奠作用，新疆應(yīng)加大對(duì)基礎(chǔ)研究的投入。

（二）新疆各地州財(cái)政科技支出的分布情況

新疆15個(gè)地州的財(cái)政科技支出呈現(xiàn)逐漸上升態(tài)勢(shì)，其中烏魯木齊市、昌吉州、巴音郭楞州和伊犁州的增速最快，占新疆財(cái)政科技支出的60%左右，哈密地區(qū)、博爾塔拉州、克孜勒蘇州及和田地區(qū)、石河子市的財(cái)政科技支出偏低，造成地區(qū)間配置不均衡。新疆各地州的公共財(cái)政的不平衡影響著新疆經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新力的整體效率不高。哈密地區(qū)、克孜勒蘇州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)、阿勒泰地區(qū)等地州甚至出現(xiàn)負(fù)極增長，這說明新疆對(duì)財(cái)政科技投入不穩(wěn)定，在區(qū)域之間區(qū)別劃分，科技資源不能共享，尚未形成一個(gè)整體上穩(wěn)定的增長機(jī)制。

綜上，經(jīng)濟(jì)水平與財(cái)政科技投入呈正相關(guān)關(guān)系，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)越好的地區(qū)，其財(cái)政科技投入就越多，總體上來看，北疆較好于東疆及南疆。例如烏魯木齊市、昌吉州、巴音郭楞州和伊犁州位于北坡經(jīng)濟(jì)帶上，其財(cái)政科技投入最多，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也高，科技創(chuàng)新帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也相應(yīng)促進(jìn)對(duì)科技活動(dòng)的投入。而哈密地區(qū)、博爾塔拉州、克孜勒蘇州及和田地區(qū)財(cái)政科技投入較少，且保持較低的增速，各地州財(cái)政科技力度不一，導(dǎo)致新疆財(cái)政科技投入效率整體不高。應(yīng)持續(xù)加大財(cái)政資金對(duì)科技活動(dòng)的支持力度，保持相應(yīng)的增長規(guī)模。

三、新疆財(cái)政科技投入存在的問題

（一）新疆財(cái)政科技投入資金總量及結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

與發(fā)達(dá)的省份相比，新疆的財(cái)政科技投入嚴(yán)重不足，占財(cái)政總支出的比例偏低，波動(dòng)增長。從2017年新疆的財(cái)政科技支出為47.03億元，對(duì)比同時(shí)期江蘇省的財(cái)政科技支出為302.59億元，相差6.4倍。近年來，新疆的財(cái)政科技投入總量雖不斷增長，但規(guī)?？偭坎淮硐鄬?duì)量的提高，其財(cái)政科技支出占財(cái)政總支出的比重卻明顯下調(diào)，受制于經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展，新疆在科技投入的不足，勢(shì)必會(huì)影響新疆的科技發(fā)展水平，也會(huì)阻礙新疆經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

新疆的財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)單一，在一系列財(cái)稅制度刺激下，2007年至2017年間試驗(yàn)發(fā)展與研究經(jīng)費(fèi)所占R&D支出的比重一直增加處于平均數(shù)以上甚至更多，在2017年達(dá)到75.17%；而新疆基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)與應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)所占R&D經(jīng)費(fèi)的比重較低，且逐年下滑，到2017年下降到10.92%和13.90%。新疆的絕大部分科技投入均投放至試驗(yàn)發(fā)展與研究及應(yīng)用研究上，對(duì)基礎(chǔ)性研究領(lǐng)域的投入明顯不足，會(huì)對(duì)地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展及創(chuàng)新潛力產(chǎn)生阻滯影響。

（二）新疆科技成果轉(zhuǎn)化率低

2017年上海市的技術(shù)市場成交額為867.53億元，專利授權(quán)數(shù)為70464項(xiàng);江蘇省的技術(shù)市場成交額為872.92億元，專利授權(quán)數(shù)為22.7萬項(xiàng);新疆的技術(shù)市場成交額為5.76億元，專利授權(quán)數(shù)8094項(xiàng)。新疆的科技成果總量明顯不足。從《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》查閱可知，在2011-2017年這七年間，新疆科技成果轉(zhuǎn)化率較低，科技產(chǎn)出結(jié)果單一，導(dǎo)致其綜合效率處于低效水平；一些科技成果在轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力時(shí)中由于后續(xù)的資金不足及技術(shù)問題而失效，最終影響直接產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)效益。新疆的科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)缺乏直接對(duì)接也是促成科技成果轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)障礙，科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化是提升科技投入的效率的重要保障。

（三）尚未形成穩(wěn)定的投入增長機(jī)制缺乏科學(xué)的監(jiān)督管理

近年來，新疆的財(cái)政科技投入總量雖不斷增長，但尚未形成一個(gè)良好的增長機(jī)制，其增幅波動(dòng)較大，各指標(biāo)間相互牽制，最主要受經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響。新疆的財(cái)政科技支出增速由15.74%下降到4.55%，在2011年達(dá)到最大增幅為30.95%，而在經(jīng)濟(jì)持續(xù)放緩后，2014年降至最低1.24%，雖然2015年憑借“一帶一路”倡議政策效應(yīng)有所回升至3.23%，但不難看出，投入水平及增長速度的不穩(wěn)定導(dǎo)致了新疆財(cái)政科技投入效率水平較低的問題。

在制度上，各項(xiàng)科研資金的投入活動(dòng)尚未形成科學(xué)的規(guī)整性的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，造成科研經(jīng)費(fèi)缺少監(jiān)督，以及濫用、錯(cuò)用及挪用的現(xiàn)象，嚴(yán)重浪費(fèi)公共財(cái)政資源；在成果轉(zhuǎn)化上，獲得扶持的單位或個(gè)人更注重論文的發(fā)表及項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)，而忽視了實(shí)際生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化問題，無法促進(jìn)創(chuàng)新動(dòng)力；在資金支付對(duì)象上，科研經(jīng)費(fèi)在政府與企業(yè)之間存在錯(cuò)亂現(xiàn)象，那些本該由不屬于公共部門承擔(dān)的全由政府買單，造成了公共財(cái)政的擠占，私人企業(yè)資本的流出，從而導(dǎo)致擠出效應(yīng)，?？畈荒軐Ｓ?，以致某些享有財(cái)政資金的企業(yè)得不到有效支持。其次新疆的財(cái)政科技資金較為分散，在地域分級(jí)上，管轄的不科學(xué)性導(dǎo)致較低一級(jí)的政府機(jī)關(guān)缺乏統(tǒng)一政策安排及上下協(xié)調(diào)的管理制度，造成財(cái)政科技投入效率偏低。

四、提高新疆財(cái)政科技投入效率的政策建議

（一）優(yōu)化財(cái)政科技投入規(guī)模及結(jié)構(gòu)

新疆要不斷加大財(cái)政科技資金的投入力度，積極響應(yīng)“一帶一路”核心區(qū)建設(shè)。新疆各地州財(cái)政科技投入力度差異較大，尤其南疆四地州對(duì)科技活動(dòng)的投入力度過低，嚴(yán)重影響新疆整體財(cái)政科技投入的效率，應(yīng)適當(dāng)增加對(duì)科技事業(yè)的支持，并積極發(fā)揮對(duì)口援疆的政策作用。而例如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的烏昌地區(qū)應(yīng)更加重視優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)和企業(yè)規(guī)模，提高回報(bào)的效率，而非一味增加投入。

其次優(yōu)化支持科技活動(dòng)的方向及其結(jié)構(gòu)。新疆對(duì)科技投入的規(guī)劃和方向主要是試驗(yàn)發(fā)展，而嚴(yán)重忽視基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究的基奠作用。不合理的財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了新疆財(cái)政科技投入綜合效率低、科技成果空有理論難以向現(xiàn)實(shí)進(jìn)行實(shí)踐操作等問題。新疆應(yīng)重視基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究經(jīng)費(fèi)的投入，根據(jù)地域間的差別及特色，進(jìn)行差異化處理并增加一些重點(diǎn)領(lǐng)域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投入。新疆各地州的財(cái)政科技投入有差異明顯，應(yīng)當(dāng)重視地區(qū)間的投入不均衡現(xiàn)象，調(diào)整規(guī)模、優(yōu)化新疆整體的投入結(jié)構(gòu)。

（二）加快科技成果現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化

政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)高校與企業(yè)合作，產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，政府應(yīng)倡導(dǎo)新公共管理模型，一方面要發(fā)揮引導(dǎo)人作用，促成社會(huì)多方合作，助力承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；另一方面，在以市場為導(dǎo)向政策為基礎(chǔ)的作用下推動(dòng)科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，整合地域間的科技資源，并與其他西部省份、中亞地區(qū)對(duì)接，形成科技成果產(chǎn)業(yè)化，例如形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化合作。其次完善健全科技成果市場，為提高科技成果轉(zhuǎn)化率提供相關(guān)制度保障。鼓勵(lì)自主創(chuàng)新，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)基金，制定相應(yīng)的績效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的進(jìn)行積極引導(dǎo)，對(duì)投入資金多、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高等企業(yè)或個(gè)人可通過增發(fā)研發(fā)資金及相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，此外也要監(jiān)督其資金使用情況及績效考評(píng)等。

（三）完善財(cái)政科技投入機(jī)制建立全面績效評(píng)價(jià)體系

科技活動(dòng)存在市場失靈現(xiàn)象，政府通過財(cái)政基礎(chǔ)的引導(dǎo)作用，優(yōu)化社會(huì)對(duì)科技資源的配置，促進(jìn)企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體以及地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展。從預(yù)算角度加強(qiáng)財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督，對(duì)每一環(huán)節(jié)設(shè)立相關(guān)責(zé)任人制度，強(qiáng)化對(duì)資金的審計(jì)工作，引導(dǎo)建立健全的績效考核體系。其次以規(guī)章制度的形式加強(qiáng)對(duì)科技發(fā)展的指導(dǎo)思想目標(biāo)策略的行動(dòng)力，規(guī)范相關(guān)法律的實(shí)踐性及科學(xué)性，跟進(jìn)評(píng)價(jià)指標(biāo)及處罰措施。在加快促成財(cái)政科技投入穩(wěn)定增長機(jī)制，完善預(yù)算管理制度，加強(qiáng)我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法等方面相關(guān)法律制度的建設(shè)，進(jìn)一步保護(hù)、引導(dǎo)私人部門對(duì)科技活動(dòng)的投入，使企業(yè)迸發(fā)創(chuàng)新活力。

通過健全財(cái)政科技投入預(yù)算管理制度，細(xì)化相關(guān)使用原則，保證投入過程中連貫性、平穩(wěn)性地增長，形成有效的增長機(jī)制。搭配財(cái)政科技撥款多手段的應(yīng)用，結(jié)合直接投入中可能產(chǎn)生的問題，綜合運(yùn)用各種財(cái)政金融方式對(duì)第三部門、金融機(jī)構(gòu)參與科技活動(dòng)加以規(guī)范引導(dǎo)，例如財(cái)政擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息及稅收優(yōu)惠等間接優(yōu)惠政策，還可通過公開招標(biāo)、BOT、PPP等新型市場化模型、政府新公共管理等將原本屬于政府主導(dǎo)的項(xiàng)目委托出去。