地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控思考

黃利平 嵊州信元會(huì)計(jì)師事務(wù)所

顧路遙 國(guó)家稅務(wù)總局嵊州市稅務(wù)局

引言：分稅制改革以來(lái)，各級(jí)地方政府舉債規(guī)模持續(xù)攀升，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日漸顯現(xiàn)，這成為了威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的一大隱患。目前我國(guó)各級(jí)地方政府在地方債的風(fēng)險(xiǎn)管控方面普遍存在不足，面對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)往往“束手無(wú)策”，這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致各級(jí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的失控，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)巨大危害。面對(duì)越來(lái)越嚴(yán)重的地方債風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)地方政府需要盡快完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控措施，從而有效地防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概況

在政府債作為拉動(dòng)投資的重要資金來(lái)源的大環(huán)境下，各級(jí)地方政府普遍存在債臺(tái)高筑的問(wèn)題。在財(cái)政收入有限的情況下，各級(jí)地方政府為了應(yīng)對(duì)越來(lái)越龐大的地方財(cái)政性支出，紛紛大肆舉債，由此帶來(lái)了債務(wù)規(guī)模、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大的問(wèn)題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)地方政府顯性債務(wù)規(guī)模在18萬(wàn)億以上，如果算上隱性債務(wù)，保守估計(jì)地方政府債務(wù)規(guī)模在55萬(wàn)億以上。數(shù)量如此龐大的債務(wù)，給地方政府帶來(lái)了巨大的債務(wù)付息還本的壓力，每年地方政府所承擔(dān)的付息還本金額驚人，個(gè)別地區(qū)甚至超出了財(cái)政收入。地方政府巨大的債務(wù)所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)不容小覷，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)失控的情況，不僅會(huì)給金融體系的穩(wěn)定帶來(lái)毀滅性的打擊，同時(shí)也會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)巨大的沖擊。鑒于此，地方政府必需高度重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的解決，構(gòu)建完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控體系，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)失控。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控問(wèn)題

（一）債務(wù)增長(zhǎng)速度過(guò)快，絕對(duì)規(guī)模很龐大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，全國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)18.39萬(wàn)億元，比2017年增長(zhǎng)11%，比2010年增長(zhǎng)67%。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2018年全國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模已超42萬(wàn)億元，加上中央財(cái)政的債務(wù)余額，累計(jì)達(dá)56萬(wàn)億元，債務(wù)率超過(guò)67%。再據(jù)國(guó)泰君安的研報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年，我國(guó)負(fù)債率超過(guò)20%的省達(dá)到26個(gè)，其中貴州省最高，其負(fù)債率達(dá)到了79%，負(fù)債率最低的是廣東省達(dá)11%，但其負(fù)債的絕對(duì)值也達(dá)到了8994億元，可見(jiàn)地方政府舉債且債務(wù)規(guī)模龐大在我國(guó)是及其普遍的現(xiàn)象。面對(duì)這種情況，一旦出現(xiàn)融資渠道受阻，地方政府無(wú)力償債，將會(huì)引發(fā)連鎖性償債風(fēng)險(xiǎn)。

（二）債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不完善。目前，各級(jí)政府在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控方面，沒(méi)有相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致部分地方官在舉債時(shí)毫無(wú)顧忌，缺乏對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。部分地方官抱著干一屆就調(diào)走，就算留下?tīng)€攤子也不會(huì)被追責(zé)的想法，舉債時(shí)不考慮后果。甚至有不少地方官認(rèn)為國(guó)家不會(huì)對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)坐視不管，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)完全可控。地方官債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的欠缺，導(dǎo)致了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作得不到應(yīng)有的重視。

（三）融資方式內(nèi)容混亂、償債機(jī)制不健全。由于地方政府對(duì)債務(wù)管理模式、發(fā)展速度與整體規(guī)模等缺少統(tǒng)一的規(guī)劃，導(dǎo)致其存在發(fā)債、PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、城改項(xiàng)目融資等多種融資方式，甚至還有多頭舉債。特別是經(jīng)新《預(yù)算法》限制后，地方政府為解決融資難的問(wèn)題，引入了多種借債主體和形式，繞開(kāi)法律的有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致其舉債主體多樣，透明度差，形成了多頭舉債的現(xiàn)象。健全的償債機(jī)制是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控最重要，最有效的手段。目前地方政府的償債機(jī)制不夠健全，地方官更重視如何舉債、籌資，而沒(méi)有設(shè)計(jì)相應(yīng)的償債方案，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效管控。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控策略

（一）強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、合理確定債務(wù)規(guī)模。地方官應(yīng)具備良好的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)失控的嚴(yán)重后果，合理確定地方債務(wù)規(guī)模，這樣才能夠更加重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作。地方政府一方面需要給予債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作更多的支持，對(duì)潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的評(píng)估，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平、職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率做到心中有數(shù)。另一方面需要加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的宣傳和預(yù)警，從而讓地方官謹(jǐn)慎舉債，降低地方政府債務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)。地方政府還應(yīng)當(dāng)理順財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，需要以自身的財(cái)力為基礎(chǔ)進(jìn)行規(guī)范的預(yù)算管理，有效地考慮資金的利用效率，合理安排資金和確定債務(wù)規(guī)模。

（二）完善償債機(jī)制建設(shè)、健全融資舉債渠道。地方政府要建立健全償債機(jī)制，對(duì)于負(fù)債規(guī)模、負(fù)債結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面細(xì)致的分析，制定還債計(jì)劃，建立償債基金，按期償債，以防債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大。償債機(jī)制的核心就是籌措償債資金，地方政府要將償債資金納入年度財(cái)政支出預(yù)算中，同時(shí)積極探索籌資模式，開(kāi)辟多種資金來(lái)源，例如建立健全和不斷完善債券市場(chǎng)，特別是成熟發(fā)達(dá)的二級(jí)市場(chǎng)；拍賣(mài)一些政府資產(chǎn)；轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有企業(yè)股權(quán)；將部分土地出讓金作為償債資金；讓地方金融機(jī)構(gòu)參與當(dāng)?shù)鼗菝耥?xiàng)目，低息取得長(zhǎng)期借款等。通過(guò)上述措施，提升政府的償債能力，從而有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）引入債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制、改革考核考評(píng)方法。地方政府要盡快建立債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制，改革地方官任期考核方法，明確地方政府債務(wù)責(zé)任認(rèn)定。建立以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、民生建設(shè)和公共服務(wù)為主要內(nèi)容的地方政府主政官員任期考核評(píng)價(jià)機(jī)制，并將地方政府債務(wù)納入地方官終身負(fù)責(zé)責(zé)任制，對(duì)違規(guī)的舉債行為建立終身追索機(jī)制，無(wú)論地方官是否已經(jīng)升遷或退休，只要其任內(nèi)存在違法違規(guī)的舉債行為就要進(jìn)行追責(zé)，這樣才能夠有效震懾地方官。

結(jié)束語(yǔ)：總而言之，目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在不斷擴(kuò)大，抑制地方債務(wù)規(guī)模、降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)刻不容緩，這就要求地方政府正視目前日益攀升的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在廣泛借鑒不同地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)做好強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、控制債務(wù)規(guī)模，完善償債機(jī)制、健全融資渠道，引入債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制、改革考核方法等工作，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效管控。