農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀研究
——以成都市為例

張芷瑜，周 悠，李佳穎，陳園園，羅 玲

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，四川 都江堰 611830)

1 引 言

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，農(nóng)村人口大量流失，“非農(nóng)化”程度呈加速上升態(tài)勢，長期的“人地分離”導(dǎo)致了大量的宅基地閑置。2007年時任總理溫家寶提出“一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”，在保護(hù)好耕地的基礎(chǔ)上，為適度增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，就必須著力對大量的農(nóng)村閑置宅基地進(jìn)行有效整合。成都市在2018年計劃經(jīng)營性建設(shè)用地供應(yīng)高達(dá)16300畝，為滿足規(guī)劃建設(shè)用地要求，農(nóng)村宅基地的有效退出變得尤為重要。本文以四川省成都市為例，分析當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在的問題，并提出相應(yīng)建議。

2 成都市宅基地用地狀況

2.1 農(nóng)村宅基地普遍閑置

隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，打工經(jīng)濟的興起，大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，有了一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會保障后，選擇在城市內(nèi)購置房屋，造成了農(nóng)村宅基地的大量閑置。另外，出現(xiàn)了一戶人家多處住宅的情況，農(nóng)村村民修筑新房屋后不拆除原有舊房屋，導(dǎo)致部分老宅基地過剩。吳春岐認(rèn)為：“我國2億宅基地中處于閑置狀態(tài)的有12%～15%；[1]中國土地勘測規(guī)劃院地政研究中心2004年對四川省雙流縣中和鎮(zhèn)新民、朝陽、化龍三個村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，閑置宅基地占宅基地總面積的14%，[2]就目前筆者對成都市部分區(qū)縣的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宅基地閑置比率約為18%。

2.2 存在違法違規(guī)用地現(xiàn)象

現(xiàn)今社會經(jīng)濟呈上升態(tài)勢，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶易取得宅基地使用權(quán)，大量違法用地修筑房屋。造成該狀況的原因主要有兩方面：一是相關(guān)土地部門管理欠缺，例行查處力度較小，給村民留下私建空隙；二是違章建筑不宜強行拆除，政府只能制止村民再度修建，并與其溝通后才可拆除，但往往無法奏效。

3 成都市宅基地流轉(zhuǎn)形式多樣

3.1 “雙放棄”短暫實施

2006年成都溫江首度推出土地流轉(zhuǎn)的“雙放棄”制度，該制度一出臺有五千多農(nóng)戶申請，真正意義上的從農(nóng)村村民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。所謂“雙放棄”，即農(nóng)民自愿放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，以此獲得城區(qū)集中住房和社會保障?！半p放棄”的特點在于政府積極引導(dǎo)，農(nóng)民自愿折居、政策提供支持，有效地推動了農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移，減弱了其對土地的依賴程度，從而使閑置宅基地得到有效退出。

該模式存在的主要問題：一是政府運作資金需求量極大，正如楊中旭所說，“雙放棄”政策的推行，政府需要為每個農(nóng)民投入12.5萬元左右，如果僅僅把成都市663萬的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移一半出來，也需要政府投入4128億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了成都市過去10年財政收入的總和；[3]二是區(qū)域遠(yuǎn)近導(dǎo)致參與程度不同，距離城鎮(zhèn)區(qū)域較遠(yuǎn)的農(nóng)戶積極參與該模式，靠近城鎮(zhèn)區(qū)域的農(nóng)戶持觀望態(tài)度，他們在期待會出現(xiàn)更優(yōu)惠的安置政策；三是農(nóng)民利益無法得到完全保障，農(nóng)民以放棄農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份為代價來到城鎮(zhèn)后，只能獲得基本的住房和醫(yī)療養(yǎng)老，切身利益難以得到保障?；谏鲜鰡栴}，“雙放棄”模式在短期實行后暫停。

3.2 “地票交易”逐步探索

在2010年，成都市出臺地票交易相關(guān)政策，明確提出建立建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)交易制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。[4]所謂地票交易是指宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，通過土地綜合整治、復(fù)墾并驗收成功后扣除新建農(nóng)民集中居住用地面積產(chǎn)生的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，以掛牌、拍賣等多種方式在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行交易。在成都市，地票運行分為復(fù)墾、驗收、交易和使用四個環(huán)節(jié)，有利于盤活農(nóng)村閑置宅基地，并使得城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，嚴(yán)格守住全國18億畝耕地紅線標(biāo)準(zhǔn)。

該模式存在的主要問題是：一是復(fù)墾耕地質(zhì)量無法完全保障，出現(xiàn)劣質(zhì)土地置換優(yōu)良土地的情況，長此以往，我國糧食將存在安全隱患；二是缺乏相應(yīng)的宅基地價值評估體系，據(jù)調(diào)查，成都市第一宗地票交易最終成交均價高達(dá)76.47萬元/畝，遠(yuǎn)高出起拍價格，如此高的建設(shè)用地成本，很可能堆砌到房價當(dāng)中，損害大眾利益。三是不利于城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)用地指標(biāo)將大多用于中心城區(qū)的擴張建設(shè)當(dāng)中，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)甚少，其發(fā)展會受到限制。

3.3 “三權(quán)分置”初顯成效

2018年1月15日，姜大明部長在全國國土資源工作會議中提出，將實行農(nóng)村宅基地重大創(chuàng)新，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)，力求為農(nóng)戶謀求土地流轉(zhuǎn)紅利。成都市郫都區(qū)作為宅基地改革試點區(qū)之一，通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押三種方式實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”，并取得初步成效。以郫都區(qū)多利農(nóng)莊為例，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶以確定產(chǎn)權(quán)的宅基地等集體建設(shè)用地入股，組建村資產(chǎn)管理集體有限公司，自主開展土地綜合整治和新農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，提高了鄉(xiāng)村用地價值，保障了農(nóng)戶利益。

“三權(quán)分置”改革創(chuàng)新政策推動了社會資金注入農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立資產(chǎn)管理公司、農(nóng)業(yè)合作社，與外界公司合作發(fā)展新農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)，既增加了農(nóng)民收入，也使閑置宅基地得到有效退出。但初試階段仍需完善宅基地相關(guān)政策，有效釋放農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)紅利。

4 推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)工作的相關(guān)建議

4.1 尊重農(nóng)民意愿，切實保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

當(dāng)今農(nóng)村宅基地退出工作不是一蹴而就、盲目實施政策就可完成，而需要循序漸進(jìn)，貼近不同農(nóng)村區(qū)域特點，逐步開展相關(guān)退出工作。首先，地方政府需充分尊重農(nóng)民意愿，不應(yīng)強迫農(nóng)民退出宅基地，可適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)吸引農(nóng)民參與，并做好相應(yīng)政策宣傳工作，加深農(nóng)民對政策的認(rèn)知；其次，健全相關(guān)立法和農(nóng)民利益表達(dá)機制，制定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，并在涉及宅基地退出、利益分配時，通過集體經(jīng)濟組織會議共同商討確定，切實保護(hù)農(nóng)民相關(guān)權(quán)益。

4.2 形成社會資金鏈，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

農(nóng)村宅基地的有效退出需要資金支持，無論是貨幣安置還是實物安置都要投入大量的資金。面對如此巨大的資金壓力，僅依靠地方政府根本無法實現(xiàn)，還需引入社會資金，形成社會資金鏈，使其成為宅基地退出工作中的重要動力。這一過程中，地方政府需發(fā)揮主要作用，出臺相應(yīng)宅基地退出政策，積極為企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織間搭建橋梁，引導(dǎo)社會資金注入農(nóng)村，能夠在有效退出宅基地的同時，增加農(nóng)民收入并提高農(nóng)村用地價值，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.3 構(gòu)建有效宅基地價值評估體系

在農(nóng)村宅基地退出時，避免交易價格與實際情況出現(xiàn)較偏差較大，應(yīng)采用標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民實際所有的宅基地權(quán)益進(jìn)行評估，得出相對客觀真實的成交價。但現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)村宅基地退出時，沒有確定的標(biāo)準(zhǔn)對宅基地進(jìn)行評估，無法真正地衡量補償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民自愿退出農(nóng)村閑置宅基地。因此，構(gòu)建農(nóng)村宅基地價值評估體系變得尤為重要，其能夠明確宅基地退出標(biāo)準(zhǔn)，從而幫助補償機制的完善，促進(jìn)宅基地有效退出。