南寧市生態(tài)公益林補償動態(tài)調(diào)整新機制

摘要 結(jié)合南寧市所轄縣、城區(qū)、開發(fā)區(qū)所在地的公益林建設(shè)現(xiàn)狀，分析存在的主要問題，探索提出補償動態(tài)新機制思路，為南寧市森林生態(tài)效益補償提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞 南寧市;森林;公益林;建設(shè)現(xiàn)狀;問題;補償新機制

中圖分類號 S7-9文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）11-0130-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.036

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Abstract Combining the current situation of public welfare forest construction in Nannings counties，urban areas and development zones，main problems were analyzed， a new compensation dynamic mechanism was put forward to provide reference for compensation of forest ecological benefit in Nanning City.

Key words Nanning City;Forest;Public welfare forest;Construction status;Problem;New compensation mechanism

作者簡介 梁紅君（1966—），女，廣西北流人，工程師，從事公益林研究。

收稿日期 2018-12-12

公益林是指以維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性等滿足人類社會的生態(tài)、社會需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性和社會性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木、林地，其建設(shè)、保護(hù)和管理以各級人民政府投入為主。按事權(quán)等級劃分為國家生態(tài)公益林和地方生態(tài)公益林（其中包括省級、市級和縣級）。公益林是以生態(tài)效益和社會效益為主體功能，依據(jù)國家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定劃定，經(jīng)批準(zhǔn)公布并簽有公益林保護(hù)（管護(hù)）協(xié)議（合同）的森林、林木以及宜林地，包括防護(hù)林、特種用途林。公益林能更加有效地發(fā)揮森林生態(tài)功能，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;在不破壞原有農(nóng)林生態(tài)群落的前提下，達(dá)到生態(tài)和經(jīng)濟(jì)雙贏的目的。

習(xí)近平總書記強調(diào)，青山綠水、碧海藍(lán)天是一筆既買不來也借不到的寶貴財富，破壞了就很難恢復(fù)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成敗歸根到底取決于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。要堅持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，不要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂開來，更不能對立起來。森林、林木和林地經(jīng)批準(zhǔn)為公益林的，由市、縣（區(qū)）人民政府與公益林的所有者或者經(jīng)營者簽訂界定書和協(xié)議書，并以此作為分類補償?shù)囊罁?jù)。公益林的森林、林木和林地由縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)主管部門承擔(dān)統(tǒng)一管護(hù)，并與管護(hù)人員簽訂管護(hù)協(xié)議。

良好的生態(tài)環(huán)境是人類生存發(fā)展的基石，建立和完善生態(tài)公益林體系是保護(hù)改善生態(tài)環(huán)境和維護(hù)國家生態(tài)安全的重要保障，實施森林生態(tài)效益補償基金制度是按照森林分類經(jīng)營的原則，通過經(jīng)濟(jì)手段優(yōu)化配置社會資源，為公益林建設(shè)與保護(hù)提供堅實可靠的制度保障，對推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)林農(nóng)脫貧增收具有重要意義。而生態(tài)公益林（以下簡稱“公益林”）就是以維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性、森林旅游、國土安全等為主要經(jīng)營目標(biāo)的森林、灌木林和林地。林業(yè)具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益，其中又以生態(tài)效益的價值最為重大，特別是公益林，是實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)、保障國土安全的關(guān)鍵。公益林的生態(tài)效益和豐富的森林資源是滿足城鄉(xiāng)人居環(huán)境和文化需求的重要載體，發(fā)揮著顯著的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能、生態(tài)保護(hù)功能和文化凝聚功能。森林生態(tài)效益補償基金（以下簡稱“補償基金”）是指各級人民政府依法設(shè)立用于公益林營造、撫育、保護(hù)和管理的資金。補償基金由中央、自治區(qū)級、市級和縣（區(qū)）級四級財政共同投入組成，其中市、縣（區(qū)）級部分，應(yīng)按照財政體制以及事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則安排年度財政資金，市、縣（區(qū)）人民政府分別將年度公益林補償基金列入當(dāng)年財政預(yù)算，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和財力狀況，合理地逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)。南寧市自2001年開始試點實施生態(tài)公益林保護(hù)建設(shè)工程至今已18年， 從2015年開始，國家級、自治區(qū)級生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)雖然已提高至225元/hm2，實施了生態(tài)公益林區(qū)劃界定，公益林建設(shè)與管理取得了卓有成效的成績，生態(tài)公益林在涵養(yǎng)水源、保持水土、保護(hù)生物多樣性中發(fā)揮了十分重要的作用，但公益林補償基金至今僅來源于中央和自治區(qū)兩級財政投入，市級和縣（區(qū)）級財政沒有資金投入，為進(jìn)一步加強生態(tài)公益林建設(shè)與管理，推進(jìn)生態(tài)公益林保護(hù)管理創(chuàng)新和制度化、規(guī)范化建設(shè)，全面提升公益林管理水平，鞏固生態(tài)建設(shè)成果，建立生態(tài)公益林補償動態(tài)調(diào)整新機制，是新時期經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的迫切要求[1-5]。

1 南寧市公益林建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 概況 南寧市的公益林是在2001年實施森林分類區(qū)劃界定和2004年自治區(qū)重點公益林區(qū)劃界定成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行落實的。全市自2015年以來公益林規(guī)劃面積為345 886.70 hm2，其中市級公益林13 533.30 hm2，自治區(qū)級公益林2 206.70 hm2，國家級公益林330 146.70 hm2。自治區(qū)級以上公益林面積各縣區(qū)分別為橫縣15 346.70 hm2、賓陽縣2 246.70 hm2、上林縣60 580.00 hm2、馬山縣97 153.30 hm2、隆安縣74 113.30 hm2、武鳴區(qū)46 033.30 hm2、東盟區(qū)820.00 hm2、青秀區(qū)2 513.30 hm2、江南區(qū)1 300.00 hm2、經(jīng)開區(qū)280.00 hm2、西鄉(xiāng)塘區(qū)4 593.30 hm2、良慶區(qū)10 133.30 hm2、大明山自然保護(hù)區(qū)16 926.70 hm2、五象嶺森林公園593.30 hm2。全市公益林規(guī)劃面積占森林面積（105.47萬hm2，2016年最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)）的32.80%。2016年全市森林覆蓋率達(dá)4766%，實現(xiàn)了有林地面積、林木蓄積量、森林覆蓋率“三個同步增長”，公益林在保持水土、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、凈化空氣、固土保肥、改良土壤等方面的功能得到有效的發(fā)揮。

2016年南寧市林地面積1 108 841.68 hm2，其中有林地769 227.97 hm2，有林地中的喬木林45 665.19 hm2，有林地中的竹林23 562.78 hm2;灌木林地242 150.14 hm2，灌木林地中的國家特別規(guī)定灌木林地232 328.34 hm2，灌木林地中的其他灌木林地9 821.80 hm2;疏林地1 820.53 hm2;未成林地6 087.56 hm2;苗圃地1 173.7 hm2;無立木林地70 482.07 hm2;宜林地13 767.90 hm2;林業(yè)輔助生產(chǎn)用地4 131.81 hm2。

2016年南寧市權(quán)屬國有林地面積129 257.73 hm2，權(quán)屬集體林地面積979 583.95 hm2。南寧市自治區(qū)級以上重點公益林（地）主要分布在江河源頭，江河兩岸，大型水庫周圍，自然保護(hù)區(qū)，森林公園，喀斯特地貌，巖溶石山灌木林區(qū)，鐵路、主要公路干線兩側(cè)一定范圍內(nèi)以及水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的墾荒地帶。到2018年全市區(qū)劃界定自治區(qū)級以上公益林（地）332 353.00 hm2，約占森林面積的31.52%，其中國家級公益林（地）330 146.70 hm2，自治區(qū)公益林（地）2 206.70 hm2[2，6]。

1.2 自然地理

1.2.1 地理位置。南寧市位于廣西中南部，地處亞熱帶，北回歸線以南，介于107°45′～108°51′E，22°13′～23°32′N，南寧市轄5縣8城區(qū)3開發(fā)區(qū)，行政區(qū)域土地面積22 099 km2，市區(qū)面積6 569 km2，建成區(qū)面積283 km2。

1.2.2 地形地貌。南寧市地形是以邕江廣大河谷為中心的盆地形態(tài)。這個盆地向東開口，南、北、西三面均為山地圍繞，北為高峰嶺低山，南有七坡高丘陵，西有鳳凰山（西大明山東部山地），形成了西起鳳凰山，東至青秀山的長形河谷盆地。南寧市地貌主要分為平地、低山、石山、丘陵、臺地5種類型，平地是南寧市面積最大的地貌類型，占全市面積57.8%，臺地占14.6%，丘陵占15.6%，低山占4.6%，石山占2.6%，其他4.8%。

1.2.3 河流水庫。南寧市主要河流均屬珠江流域西江水系，轄區(qū)河系發(fā)達(dá)，河流眾多，流域集水面積在200 km2以上的河流有郁江、右江、左江、武鳴河、八尺江、清水河、良風(fēng)江、香山河、東班江、沙江、鎮(zhèn)龍江等39條。據(jù)統(tǒng)計2011年底南寧市有大、中、小型水庫751座，其中庫容1億m3以上的大型水庫5座、1千萬m3以上的中型水庫25座、小型水庫721座，總庫容32.70億m3，水庫的水質(zhì)基本符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)。全市人均擁有可利用水量約8 000 m3。

1.2.4 植被。南寧市屬南亞熱帶季雨林常綠闊葉林帶，由于受人為干擾活動和自然災(zāi)害破壞，原生性植被極少，以人工林為主，植被類型主要有常綠闊葉林、針闊混交林、針葉純林及經(jīng)濟(jì)林，自然植被群落結(jié)構(gòu)較完整，有喬木層、灌木層和草本層;人工林結(jié)構(gòu)較簡單，有喬木層和草本層，自然植被喬木樹種有蜆木、酸棗、楓香、荷木、樟樹、鴨腳木、粉蘋婆、假蘋婆、尖尾栲、羅浮栲、麻櫟、青岡櫟、紅椎、楓楊等;人工林喬木樹種有速生桉樹、馬尾松、濕地松、火炬松、加勒比松、杉木、馬占相思、臺灣相思、火力楠、高山榕、八角、玉桂、龍眼、荔枝、油桐、板栗、烏欖、木菠蘿、柿子、柚、芒果、李、黃皮、黃欖、銀荷木、紅荷木、米老排等;竹類有麻竹、吊絲竹、粉單竹、黃竹、甜竹等。常見灌木有鹽膚木、余甘子、牛奶果、粗康柴、桃金娘、野牡丹、油茶、崗松、金櫻果、三叉苦等;常見草本有黃茅草、青茅草、野古草、鐵芒箕、五節(jié)芒、蔓生莠竹、龍須草、野枯草、菅草、鴨嘴草、飛機草、狗尾草、鳳尾蕨等。

1.2.5 生態(tài)區(qū)位。南寧市位于廣西中南部，珠江流域的中下游，處于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，是我國面向東盟國家對外開放的重要門戶，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的前沿地帶和橋頭堡，地理位置獨特，生態(tài)區(qū)位重要，南寧要擴(kuò)展發(fā)展空間，首先就是要改善生態(tài)環(huán)境，以全新的形象融入世界發(fā)展的潮流之中。

1.2.6 森林資源。根據(jù)2016年林地變更和森林資源更新調(diào)查成果統(tǒng)計，南寧市土地總面積為2 211 993.00 hm2，森林面積1 054 340.30 hm2，其中有林地面積769 227.97 hm2，灌木林地面積242 150.14 hm2，疏林地面積1 820.53 hm2，未成林地面積6 087.56 hm2，苗圃地面積1 173.70 hm2，無立木林地面積70 482.07 hm2，宜林地面積13 767.90 hm2，林業(yè)輔助生產(chǎn)用地面積4 131.81 hm2，森林覆蓋率47.66%[7]。

1.3 公益林成效

1.3.1 建設(shè)成效。公益林建設(shè)是一項實實在在的惠民工程，對社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和人民生活質(zhì)量提高起到基礎(chǔ)保證的作用，各級政府非常重視這項工程，在各有關(guān)部門分工協(xié)作、相互配合下，南寧市公益林建設(shè)取得了較好的成效。

1.3.1.1 規(guī)劃自然保護(hù)小區(qū)。2015年，南寧市人民政府批復(fù)南寧市林業(yè)和園林局實施《南寧市自然保護(hù)小區(qū)規(guī)劃》（2013—2020年），按照規(guī)劃，全市總共要建設(shè)92個自然保護(hù)小區(qū)，總面積25 677.50 hm2，占全市國土總面積的1.24%。截至2017年底，全市已完成自然保護(hù)小區(qū)建設(shè)68個，面積達(dá)21 599.00 hm2。

1.3.1.2 區(qū)劃飲用水（備用）水源地。南寧市大王灘水庫、龍?zhí)端畮?、天雹水庫、峙村河水庫、老虎嶺水庫、西云江水庫、東山水庫這7個飲用水（備用）水源地生態(tài)區(qū)位極為重要。為加快推進(jìn)美麗南寧鄉(xiāng)村活動，切實改善飲用水（備用）水源地森林生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)和維護(hù)森林生物多樣性，促進(jìn)森林有效發(fā)揮水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)服務(wù)功能，切實保障城鄉(xiāng)飲用水資源安全，南寧市相關(guān)林業(yè)主管部門編制了《南寧市市區(qū)七個飲用水（備用）水源地市級公益林區(qū)劃規(guī)劃》（2015—2030年），通過開展市區(qū)市級公益林區(qū)劃，按區(qū)劃的森林類別進(jìn)行有針對性的經(jīng)營，不斷提高公益林的質(zhì)量水平和功能效益，實現(xiàn)公益林健康、可持續(xù)經(jīng)營，有利于提升森林生態(tài)服務(wù)價值，豐富森林生態(tài)文化，推進(jìn)高品質(zhì)的生態(tài)文化體系建設(shè)，有利于促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過調(diào)整區(qū)劃公益林和優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)，提高公益林比重，2020年計劃達(dá)48%以上，之后逐年增加。

1.3.1.3 區(qū)劃國有林場。2017年底南寧市共有11家國有林場納入改革范圍，總面積43 153.30 hm2，公益林面積4 300.00 hm2，森林蓄積量232.85萬m3。國有林場基本完成主體改革任務(wù)，主要承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源任務(wù)且繼續(xù)按從事公益服務(wù)事業(yè)單位管理的國有林場，基本實現(xiàn)通過政府購買服務(wù)進(jìn)行公益林管護(hù)，基本建立功能定位明確、管理科學(xué)規(guī)范、政策保障有力的國有林場管理體制和經(jīng)營機制。充分發(fā)揮國有林場在生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)中的重要作用，制定規(guī)劃，分類施策，將生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、生態(tài)功能突出的國有林場商品林地劃為公益林，逐步實現(xiàn)通過政府購買服務(wù)開展國有林場公益林管護(hù)。探索通過置換或征收的方式擴(kuò)大國有林場公益林規(guī)模，增強國有林場生態(tài)功能。國有林場改革接近尾聲，計劃把國有林場區(qū)劃為縣級公益林，增加公益林面積量。南寧市國有林場商業(yè)性年采伐量逐年下降，2017年比2015年下降5%以上，2020年比2015年下降20%以上。全市國有林場森林蓄積量顯著提高，2017年比2015年增加5萬m3以上，計劃2020年比2015年增加30萬m3以上。國有林場森林公園數(shù)量有所增加，森林結(jié)構(gòu)和森林質(zhì)量得到進(jìn)一步優(yōu)化和提升，森林景觀得到進(jìn)一步改善，生物多樣性得到有力保護(hù)，生態(tài)修復(fù)能力進(jìn)一步增強。

1.3.1.4 天然商品林區(qū)劃落界。2018年還在做天然商品林區(qū)劃落界工作，計劃把天然商品林區(qū)劃為公益林進(jìn)行補償。

公益林的生態(tài)效益和豐富的森林資源是滿足城鄉(xiāng)人居環(huán)境和文化需求的重要載體，發(fā)揮著顯著的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能、生態(tài)保護(hù)功能和文化凝聚功能。通過開展市區(qū)市、縣級公益林區(qū)劃，按區(qū)劃的森林類別進(jìn)行有針對性的經(jīng)營，不斷提高公益林的質(zhì)量水平和功能效益，實現(xiàn)公益林健康、可持續(xù)經(jīng)營，有利于提升森林生態(tài)服務(wù)價值，豐富森林生態(tài)文化，推進(jìn)高品位的生態(tài)文化體系建設(shè)，有利于促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過加強對區(qū)劃林地的保護(hù)管理，不斷修復(fù)森林生態(tài)區(qū)位，恢復(fù)森林多樣性、生物多樣性，減少人為干預(yù)擾動，提高森林水源涵養(yǎng)服務(wù)能力，及時治理南寧市飲用（備用）水源地因森林人工強度經(jīng)營，使用除草劑和施放化肥、農(nóng)藥而可能造成水源污染問題，無疑對穩(wěn)定水庫蓄水量和提升水質(zhì)至關(guān)重要，也是建設(shè)天藍(lán)地綠、山清水秀、美麗南寧的必然要求。

1.3.2 生態(tài)服務(wù)功能成效。根據(jù)2017年度森林生態(tài)效益補償實施情況項目績效再評價測算，廣西公益林的生態(tài)服務(wù)功能價值5 905.4億元（居全國第3位）。全區(qū)公益林年氧氣釋放量為5 683.4萬t，植被和土壤固碳2 254.1萬t，涵養(yǎng)水源180.6億m3，植被和土壤固土16 567.6萬t，估算全區(qū)公益林年生物多樣性保育價值1 617.1億元，達(dá)到目標(biāo)值（1 500億元）。南寧市公益林對提升生態(tài)服務(wù)功能是功不可沒的。

1.4 公益林生態(tài)效益逐步顯現(xiàn) 通過林業(yè)生態(tài)建設(shè)，南寧市森林覆蓋率在短短3年時間，已從2013年的47.36%提高到2016年的47.66%，提高了0.30百分點，注重科學(xué)合理地利用林地和景觀資源，充分發(fā)揮公益林的多功能性，森林生態(tài)經(jīng)濟(jì)潛力顯現(xiàn)。圍繞“中國綠城、壯鄉(xiāng)歌海、東盟風(fēng)情、養(yǎng)生之都”四大特色旅游品牌，打造一批具有較強影響力的景區(qū)、景點，開發(fā)建設(shè)森林天然氧吧，形成了以森林公園為核心，生態(tài)農(nóng)家樂為基礎(chǔ)的生態(tài)休閑森林旅游網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)了南寧經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。

1.5? 增加投入，資金撥付規(guī)范有序 近年來，中央財政和自治區(qū)財政不斷加大對森林生態(tài)效益補償基金的投入，2001—2009年南寧市自治區(qū)級以上公益林（地）補償標(biāo)準(zhǔn)為75元/hm2（其中2001—2004年為試點年），2010—2012年提高到150元/hm2，2013年提高到225元/hm2，國有部分的補償標(biāo)準(zhǔn)也從75元/hm2提高至2017的150元/hm2，補償標(biāo)準(zhǔn)逐年得到提高，并且足額撥入公益林（地）林權(quán)權(quán)利人（所有者或經(jīng)營者）的存款賬戶。嚴(yán)格按照《廣西壯族自治區(qū)林業(yè)廳 廣西壯族自治區(qū)森林公安局 廣西壯族自治區(qū)財政廳關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法的通知》（桂林計發(fā)〔2017〕81號）的要求和上級相關(guān)文件的精神，嚴(yán)格按法規(guī)辦事、按政策辦事、按制度辦事，同時為生態(tài)效益補償基金設(shè)立專戶存儲，專賬運行，獨立核算，?？顚Ｓ谩Ｍ菩泄茏o(hù)費用的定額定員支付和其他費用的報賬制，確保補償資金管理制度化、規(guī)范化，建立起一套管理規(guī)范、約束有力、講求效益、適應(yīng)公共財政支出的資金管理模式和運行機制。據(jù)統(tǒng)計，2017年全市共撥付森林生態(tài)效益管護(hù)補助資金 7 228.75萬元，已兌付管護(hù)補助資金6 554.86萬元，兌現(xiàn)率為9068%，已簽訂管護(hù)合同面積30.74萬hm2，占應(yīng)簽訂管護(hù)合同面積33.24萬hm2的92.48%。

1.6 公益林管護(hù)機制不斷完善 貫徹實施《廣西社族自治區(qū)公益林管理辦法》，出臺了《南寧市公益林條例》以及森林城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的政策文件，實行“三級聯(lián)動、層層負(fù)責(zé)、法治先行、多措并舉、專群結(jié)合”的機制，因地制宣推進(jìn)公益林（地）管護(hù)制度的落實，一是簽訂管護(hù)合同，把管護(hù)責(zé)任落實到相關(guān)組織和具體管護(hù)人員，截至2017年底，已完成公益林（地）管護(hù)合同簽訂面積307 367.00 hm2，占應(yīng)簽訂合同的92.48%;二是組建了村級護(hù)林員隊伍，建立了縣、鄉(xiāng)、村（屯）專業(yè)（半專業(yè)）森林消防隊伍;三是開展打擊破壞公益林（地）的專項活動，對盜伐、濫砍、濫伐、毀林、侵占林地等違法犯罪案件進(jìn)行嚴(yán)厲懲治，為公益林的管護(hù)提供了保障[4，8-9]。

2 公益林建設(shè)存在的問題

雖然各級政府及相關(guān)部門為公益林建設(shè)做了大量工作，取得了較好的成效，生態(tài)環(huán)境得到了逐步改善，但由于公益林（地）涉及面廣，與群眾的利益息息相關(guān)，隨著改革的不斷深入，還存在著一些問題。

2.1 公益林（地）布局不夠完善 目前區(qū)劃界定的自治區(qū)級以上公益林（地）在布局上仍不夠完善，一些生態(tài)重要的區(qū)域未能界定為公益林（地）加強保護(hù)，一些已經(jīng)區(qū)劃為公益林的林地樹種組成單一，沒有形成喬灌草復(fù)層異齡結(jié)構(gòu)，存在純林、單層林多，混交林、復(fù)層林少的問題，防護(hù)效益和防護(hù)功能不夠強、生物多樣性不夠豐富、抵抗病蟲害能力弱等問題。

2.2 公益林（地）補償標(biāo)準(zhǔn)仍然過低 南寧市林區(qū)主要是集體林區(qū)，公益林（地）權(quán)屬大多為集體或個人，近年來隨著公益林（地）與商品林地經(jīng)營收入差距的不斷擴(kuò)大，公益林（地）森林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)過低而導(dǎo)致公益林（地）管護(hù)難的問題日益凸顯。受自治區(qū)財力的限制，自治區(qū)級公益林（地）集體和個人部分的補償標(biāo)準(zhǔn)為每年225元/hm2，而作為商品林地的年租金基本上達(dá)750元/hm2，差距達(dá)3倍之多，特別是廣西集體林權(quán)制度主體改革結(jié)束后，經(jīng)營權(quán)放活，商品林地價值凸顯，經(jīng)營公益林（地）與商品林地的收益差距越來越大，因此少部分林農(nóng)不愿意簽訂管護(hù)合同和領(lǐng)取補償資金的現(xiàn)象一直存在。此外公益林（地）區(qū)劃界定后，關(guān)于林業(yè)權(quán)屬以及歷史遺留問題而產(chǎn)生的社會矛盾也日益增多，有的山林糾紛長期得不到解決，致使部分公益林生態(tài)效益補償資金也不能發(fā)放到位，資金積壓在個別縣區(qū)在一定程度上存在。

2.3 管護(hù)整體水平不高 目前公益林（地）的管護(hù)多為林農(nóng)一家一戶自已管理，也有部分為村集體聘用兼職護(hù)林員統(tǒng)一管護(hù)，但是因為補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致群眾的參與熱情不高，同時又由于集體制度改革的確權(quán)發(fā)證，林農(nóng)很容易犧牲公益林（地）的生態(tài)效益和社會效益去追求經(jīng)濟(jì)效益。另一方面，由于護(hù)林員缺乏必要的林業(yè)專業(yè)知識，如森林防火知識、野生動植物知識、地形圖識別知識等，管護(hù)公益林（地）也只是簡單地看管，且巡山也不正常，因此公益林（地）遭到毀林開墾或森林火災(zāi)等破壞時有發(fā)生，公益林（地）的管護(hù)整體水平不高。

2.4 公益林管理經(jīng)費缺乏 多年來，縣區(qū)公益林管理經(jīng)費很難列入財政預(yù)算，而僅靠縣區(qū)林業(yè)主管部門籌措困難很大。特別是生態(tài)公益林建設(shè)，建設(shè)區(qū)域往往是經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，基本上是“吃飯”財政，地方很難拿出資金來搞生態(tài)建設(shè)，資金缺乏成了生態(tài)公益林建設(shè)的最大障礙。

隨著改革的不斷深入，社會矛盾也日益增多，有的山林糾紛長期得不到解決，致使部分公益林生態(tài)效益補償資金無法發(fā)放到位。因此，要積極探索社會參與生態(tài)公益林建設(shè)的途徑和辦法，如生態(tài)稅收機制、水資源反哺、企業(yè)投資、認(rèn)種認(rèn)養(yǎng)等形式，逐步建立以公共財政投入為主體、全社會支持為補充的生態(tài)公益林投入機制[10]。

3 探索補償動態(tài)新機制

現(xiàn)結(jié)合南寧市實際，借鑒去廣州市調(diào)研取得的先進(jìn)可行性經(jīng)驗，探索提出補償動態(tài)新機制思路。

3.1 公益林補償基金的構(gòu)成 補償基金由中央、自治區(qū)、市、縣（城區(qū)、開發(fā)區(qū)）級財政共同投入組成。補償基金包括損失性補償經(jīng)費、護(hù)林員勞務(wù)費和公共管護(hù)支出經(jīng)費三部分。損失性補償經(jīng)費專項用于因禁止采伐林木造成經(jīng)濟(jì)損失而對林地所有者或經(jīng)營者進(jìn)行的補償或?qū)ｍ椨糜谏鷳B(tài)公益林的森林、林木、林地的所有者或者經(jīng)營者的補償;護(hù)林員勞務(wù)費專項用于管護(hù)人員工資及管護(hù)工具的購置費用等;公共管護(hù)支出經(jīng)費專項用于業(yè)務(wù)主管部門等相關(guān)單位開展公益林管護(hù)情況檢查驗收，森林火災(zāi)預(yù)防與撲救，林業(yè)有害生物的防治、監(jiān)測，公益林信息系統(tǒng)建設(shè)，森林生態(tài)環(huán)境檢測，森林生態(tài)科技研究和推廣，技術(shù)培訓(xùn)，宣傳等工作。

損失性補償經(jīng)費專項用于補償經(jīng)批準(zhǔn)為生態(tài)公益林的森林、林木和林地的所有者和經(jīng)營者：①依據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營制取得的責(zé)任山、自留山，補償對象是取得承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶或者其他單位、個人。②未發(fā)包或未經(jīng)流轉(zhuǎn)的村集體林地、林木，補償對象是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。③依法簽訂合同采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)林地、林木的，在合同期內(nèi)，補償對象是經(jīng)營者;合同另有規(guī)定的，按合同約定補償。④國有、集體林（農(nóng)）場的林地、林木，補償對象是國有、集體林（農(nóng)）場;依法簽訂合同采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式的，按照前項的規(guī)定補償。

護(hù)林員勞務(wù)費由市、縣（區(qū)）統(tǒng)籌，專項用于管護(hù)經(jīng)費，包括管護(hù)人員工資、管護(hù)工具的購置費用等。公共支出經(jīng)費（含自治區(qū)、市、縣級公共管護(hù)支出）中的中央和自治區(qū)預(yù)算按原執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不變，差額部分由市財政統(tǒng)籌按7.5元/（hm2·年）執(zhí)行，分別按每年0.75、4.50、1.50、0.75元/hm2下?lián)苜Y金到市林業(yè)主管部門及縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（屯）。中央和自治區(qū)如有調(diào)整且超過7.50元/（hm2·年）（含本數(shù)），按照調(diào)整后標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

3.2 公益林的分類

3.2.1 公益林事權(quán)的分類。Ⅰ 類是指國家級森林公園、自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)公益林及國家級土山類（含竹林、灌木林等）公益林;林分質(zhì)量優(yōu)良、對國家生態(tài)安全具有重要意義、位于重要水源地的未成林地、疏林地、無立木林地、宜林地等。Ⅱ 類是指自治區(qū)級、市級、縣級森林公園;市、縣級自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的公益林及國家級石山類（含竹林、灌木林等）公益林;屬于飲用水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)的疏林地、未成林地、無立木林地、宜林地等。Ⅲ類是指Ⅰ、Ⅱ、Ⅳ 類以外的市級和縣級的生態(tài)公益林;屬于飲用水源二級及以上保護(hù)區(qū)的疏林地、未成林地、無立木林地、宜林地等。Ⅳ類是指原已劃入生態(tài)公益林中的荔枝、龍眼等果林和桉樹林等經(jīng)濟(jì)林類。

3.2.2 公益林補償經(jīng)費的分類。Ⅰ 類：公益林 Ⅰ 類林權(quán)所有者為國有的管護(hù)補助資金按中央和自治區(qū)執(zhí)行補償標(biāo)準(zhǔn)不變;林權(quán)所有者為集體或個人的按750元/（hm2·年）補償。Ⅱ類：公益林 Ⅱ 類林權(quán)所有者為國有的管護(hù)補助資金按中央和自治區(qū)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不變;林權(quán)所有者為集體或個人的按450元/（hm2·年）補償。Ⅲ類：公益林Ⅲ類林權(quán)所有者為國有的管護(hù)補助資金按中央和自治區(qū)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不變;林權(quán)所有者為集體或個人的按300元/（hm2·年）補償。Ⅳ類：公益林Ⅳ類范圍內(nèi)的果林、桉樹純林和無林地從2020年1月1日起不再納入補償范圍。

森林生態(tài)效益補償基金從2020年起以5年為一個調(diào)整周期，按照分類補償?shù)难a助標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，中央和自治區(qū)財政補償?shù)牟铑~部分由市、縣（區(qū)）2級財政按8∶2的比例補足。市、縣（區(qū)）2級統(tǒng)籌費用計劃經(jīng)同級財政核實后，納入當(dāng)年財政預(yù)算，按有關(guān)程序報批后實施。具體標(biāo)準(zhǔn)由市林業(yè)主管部門會同市財政等相關(guān)部門商定后報市人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行，并逐步建立多渠道（如生態(tài)稅收機制、水資源反哺、企業(yè)投資、認(rèn)種認(rèn)養(yǎng)等形式）投入的補償機制[2-3，6，11-15]。

各級財政部門和林業(yè)主管部門發(fā)生的相關(guān)管理經(jīng)費由同級財政預(yù)算另行安排，不得在財政補償基金中列支。表1、2為南寧市所轄各縣（區(qū)）土山灌木類、石山灌木類公益林面積及專職護(hù)林員調(diào)查統(tǒng)計、南寧市公益林?jǐn)M增加補助調(diào)查統(tǒng)計。

備注：1.公益林現(xiàn)管護(hù)補助標(biāo)準(zhǔn)為集體或個人221.25元/（hm2·年），國有部分146.25元/（hm2·年）;擬提高土山類公益林管護(hù)補助資金至750元/（hm2·年），提高石山類公益林管護(hù)補助資金至450元/（hm2·年），國有公益林按原補償標(biāo)準(zhǔn)不變;2.公益林公共管護(hù)資金現(xiàn)為3.75元/（hm2·年），擬提高至7.50元/（hm2·年）;3.上林縣、馬山縣、隆安縣目前自治區(qū)財政已下?lián)苜Y金聘請生態(tài)護(hù)林員;權(quán)屬國有的由單位（指大明山自然保護(hù)區(qū)）自行管護(hù)。此次統(tǒng)計的聘請專職護(hù)林員資金不含上林縣、馬山縣、隆安縣、大明山自然保護(hù)區(qū)

3.3 公益林護(hù)林員的聘用及其開支標(biāo)準(zhǔn) 公益林護(hù)林員的聘用及其開支標(biāo)準(zhǔn)由各縣（區(qū)）及相關(guān)單位根據(jù)本縣（區(qū)）及相關(guān)單位的實際情況，合理確定公益林護(hù)林員人員數(shù)量與工資標(biāo)準(zhǔn)，并測算審核管理成本。已聘請有生態(tài)護(hù)林員的縣（區(qū)）按照現(xiàn)有政策發(fā)放工資等，并明確生態(tài)護(hù)林員的管護(hù)范圍包括公益林的森林、林木和林地。未聘請有生態(tài)護(hù)林員的相關(guān)縣（區(qū)）由當(dāng)?shù)厝嗣裾ㄟ^政府購買服務(wù)等方式參照生態(tài)護(hù)林員選聘程序組織落實公益林護(hù)林員選聘工作，相關(guān)管護(hù)經(jīng)費由市、縣（區(qū)）財政參照生態(tài)護(hù)林員預(yù)算統(tǒng)籌安排。

3.4 測算依據(jù) 初步測算每年市、縣（區(qū)）級財政需補足管護(hù)補助資金差額8 189萬元;公共支出資金差額125萬元;公益林護(hù)林員資金差額572萬元，合計每年需補足8 886萬元。

4 結(jié)語

根據(jù)南寧市及市轄各縣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和財力狀況，合理地逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)行南寧市公益林補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制是今后自治區(qū)政府為民辦實事，改善公益林林權(quán)所有者、經(jīng)營者生活水平需走的必然之路，也是南寧市政府為支持生態(tài)文明建設(shè)需采取的重要措施。認(rèn)真剖析南寧市生態(tài)公益林的建設(shè)現(xiàn)狀、存在主要問題等，按照該研究提出的一些探索思路，整合各方面力量，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保各級財政對南寧市公益林建設(shè)的投入，并以首府南寧市作為試點市，探索執(zhí)行生態(tài)公益林動態(tài)補償新機制，從而確保生態(tài)公益林面積逐年穩(wěn)步增長，響應(yīng)黨的生態(tài)惠民政策，做到精準(zhǔn)扶貧，首府南寧市的生態(tài)環(huán)境才可能逐步向“天更藍(lán)水更清”的生態(tài)方向發(fā)展。

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