PPP模式下的財(cái)務(wù)監(jiān)管問(wèn)題分析與研究

莊凱云

摘要：在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和城鎮(zhèn)化的大背景下，地方政府的融資需求大，政府不得不尋求緩解長(zhǎng)久以來(lái)的財(cái)政壓力的辦法。政府引入社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給，成為必然趨勢(shì)，逐步地、適當(dāng)?shù)?、有序地引入PPP合作模式已成為我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求。在中央的大力推廣下，各省市積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，短短幾年時(shí)間內(nèi)入庫(kù)項(xiàng)目就已超過(guò)七千個(gè)，總投資額超過(guò)十一萬(wàn)億元。在積極建設(shè)和實(shí)施PPP項(xiàng)目的同時(shí)，政府需要警惕其可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)的PPP項(xiàng)目還沒(méi)有完全發(fā)揮緩解政府財(cái)政壓力的效應(yīng)。在這個(gè)過(guò)程中，本文就PPP模式下出現(xiàn)的財(cái)務(wù)監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)的研究，并就其中出現(xiàn)的問(wèn)題提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP模式;財(cái)務(wù)監(jiān)管;對(duì)策

一、PPP模式下的財(cái)務(wù)監(jiān)管問(wèn)題分析

（一）企業(yè)面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)

金融風(fēng)險(xiǎn)一般包括通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和利率變化風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目融資中，面對(duì)金融市場(chǎng)可能出現(xiàn)的一系列狀況如匯率波動(dòng)、利率上漲、通貨膨脹、國(guó)際貿(mào)易政策的趨向等有可能會(huì)引發(fā)項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行一個(gè)合理的預(yù)判，提早發(fā)現(xiàn)這些風(fēng)險(xiǎn)以便于改變項(xiàng)目發(fā)展方向，避免對(duì)項(xiàng)目造成損失。

（二）資金缺口較大

逐利是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)資本的共性。只要能夠收獲更高的利潤(rùn)，那么資本便會(huì)被投入。如今，政府對(duì)國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的預(yù)期收入進(jìn)行了評(píng)估，即預(yù)期收益率需保持在4.9%至9%之間。通過(guò)分析2016中國(guó)民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)分析報(bào)告會(huì)發(fā)現(xiàn)，在2016年與去年相比，500強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率開始下滑，但是并沒(méi)有下滑至平均水平以下，仍然可以達(dá)到13.32%，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于PPP項(xiàng)目的預(yù)期收益率。所以，以經(jīng)營(yíng)狀況良好的企業(yè)的角度進(jìn)行分析，如果他們?cè)谄渌?xiàng)目中所獲得的利潤(rùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于PPP項(xiàng)目所能夠帶來(lái)的利潤(rùn)值時(shí)，那么他們對(duì)PPP項(xiàng)目的投資欲望就會(huì)大減。PPP項(xiàng)目的成功融資是PPP項(xiàng)目落地的先決條件，但是目前金融風(fēng)險(xiǎn)的管控導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資難的情況進(jìn)一步加劇，在這種困難的融資環(huán)境下，誰(shuí)能獲得融資誰(shuí)就能獲得持續(xù)的投資能力。因此，社會(huì)資本應(yīng)將項(xiàng)目的可融性作為投資決策的先決條件，設(shè)計(jì)可行的融資方案和結(jié)構(gòu)，積極尋求與金融機(jī)構(gòu)的合作。但在財(cái)政部多次處理地方政府違法違規(guī)舉債之后，金融機(jī)構(gòu)也開始清理與之相關(guān)的業(yè)務(wù)，甚至一些國(guó)有大銀行都暫停了相關(guān)PPP融資業(yè)務(wù)，PPP項(xiàng)目的融資將面臨更大的難度。況且PPP項(xiàng)目投資周期普遍較長(zhǎng)，若是企業(yè)無(wú)法補(bǔ)充相應(yīng)的資金，那項(xiàng)目未來(lái)的資金缺口將會(huì)更加巨大。

（三）信息披露黑箱化

融資平臺(tái)在參與PPP項(xiàng)目的過(guò)程中實(shí)際上出現(xiàn)了暗箱操作，具體體現(xiàn)為政府與融資平臺(tái)私下簽訂了“暗股協(xié)議”、“代持股協(xié)議”，即政府通過(guò)與融資平臺(tái)簽訂暗股協(xié)議、代持股協(xié)議的形式掌握了融資平臺(tái)的控股權(quán)。另外，政府以允諾的方式對(duì)平臺(tái)以往產(chǎn)生的債務(wù)轉(zhuǎn)化成雙方共同承擔(dān);又亦或雖然不借助該平臺(tái)進(jìn)行直接擔(dān)保，但間接性的讓平臺(tái)提供融資以及財(cái)政支出方面的擔(dān)保。從表面上看，融資平臺(tái)積極參與PPP項(xiàng)目，努力適應(yīng)轉(zhuǎn)型加快政府與融資平臺(tái)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。但實(shí)際上融資平臺(tái)與政府之間的關(guān)系只是自欺欺人。同時(shí)反映了融資平臺(tái)信息披露環(huán)節(jié)方面出現(xiàn)了問(wèn)題。目前獲得PPP項(xiàng)目的信息可以通過(guò)以下兩個(gè)渠道：第一個(gè)渠道是通過(guò)全國(guó)PPP項(xiàng)目信息披露平臺(tái)進(jìn)行基礎(chǔ)信息查詢，其中包括項(xiàng)目的名稱、所在的地區(qū)、所屬的行業(yè)、投資的金額、PPP實(shí)施的階段擬合作期限、項(xiàng)目運(yùn)作方式、回報(bào)機(jī)制、發(fā)起時(shí)間與類型、項(xiàng)目基本概況、以及如何進(jìn)行聯(lián)絡(luò)。第二個(gè)渠道是通過(guò)各級(jí)監(jiān)管部門公布PPP項(xiàng)目的相關(guān)信息。其中包含PPP項(xiàng)目采購(gòu)和招標(biāo)信息。這些信息隨各級(jí)政府信息公開建設(shè)而定，因此信息發(fā)布時(shí)間無(wú)法確定。從以上兩個(gè)信息渠道獲得的信息過(guò)于籠統(tǒng)簡(jiǎn)單，且信息獲取不全面，不足以滿足社會(huì)大眾對(duì)于PPP項(xiàng)目知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需要。并且以上兩個(gè)信息渠道獲得的信息知識(shí)是針對(duì)PPP項(xiàng)目形成實(shí)施后的信息進(jìn)行披露，而項(xiàng)目實(shí)施前的信息不得而知。因此就出現(xiàn)了前邊所提到的“暗股協(xié)議”、“代持股協(xié)議”，等暗箱操作的情況的發(fā)生。信息披露黑箱化嚴(yán)重阻礙了融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型。

二、PPP模式下的財(cái)務(wù)監(jiān)管改進(jìn)對(duì)策

（一）加強(qiáng)信息披露

PPP模式初期應(yīng)用的目的是為了緩解政府的融資壓力，PPP項(xiàng)目致力于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)。而基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的受益者是社會(huì)大眾，同時(shí)社會(huì)大眾也是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的出資者。社會(huì)公眾依法應(yīng)當(dāng)享有監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)。因此，為了促進(jìn)融資平臺(tái)的順利轉(zhuǎn)型，融資平臺(tái)在參與PPP項(xiàng)目的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息披露。加強(qiáng)信息披露可以從如下幾個(gè)方面著手：首先，對(duì)各個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行披露，當(dāng)然項(xiàng)目實(shí)施前和項(xiàng)目實(shí)施后的各個(gè)環(huán)節(jié)也不可忽視。只有這樣才能防止代持股協(xié)議和暗股協(xié)議等亂象的發(fā)生。其次，拓寬披露的渠道。除了上述的通過(guò)全國(guó)PPP項(xiàng)目信息披露平臺(tái)與各級(jí)監(jiān)管部門公布PPP項(xiàng)目披露相關(guān)信息，還可以通過(guò)報(bào)刊、雜志等渠道公布PPP項(xiàng)目的信息，使社會(huì)公眾獲得PPP項(xiàng)目信息更加方便快捷。且報(bào)刊雜志的出版具有規(guī)律性，周期性。因此也可以解決信息發(fā)布時(shí)間不確定的缺陷。最后，拓寬相關(guān)信息的寬度。PPP項(xiàng)目的信息披露不應(yīng)該只是對(duì)一些基礎(chǔ)的信息進(jìn)行披露，而是信息披露更加多元，以滿足信息使用者的需求。以避免信息黑箱化的發(fā)生。多元化信息的披露不應(yīng)該只包含PPP項(xiàng)目運(yùn)作的全流程信息，還應(yīng)該包括預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、政府采購(gòu)等資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)信息。只有加強(qiáng)信息披露，將信息置于陽(yáng)光下，充分利用社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)。才能使融資平臺(tái)更加順利的完成轉(zhuǎn)型。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。要成立專家組，組員包括政府人員、企業(yè)人員以及法律等咨詢?nèi)藛T，詳細(xì)對(duì)項(xiàng)目可能的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，從而確定城市軌道交通PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生的所有風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)通常包括：政治和法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)文化風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等。在識(shí)別的時(shí)候需要根據(jù)項(xiàng)目具體情況列明各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的成因。

（三）加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

政府要警惕投資過(guò)熱的趨勢(shì)。首先，政府應(yīng)該嚴(yán)格把控PPP項(xiàng)目入庫(kù)。只有價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高、投資規(guī)模較大、需求保持長(zhǎng)期穩(wěn)定的項(xiàng)目才有可能作為PPP項(xiàng)目。嚴(yán)格打擊披著“偽”PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)，并對(duì)其相關(guān)主體進(jìn)行警告。同時(shí)，建立科學(xué)、全面的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管。采用科學(xué)的財(cái)務(wù)預(yù)算，采用成本效益分析等多種評(píng)價(jià)方法代替過(guò)去單一的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，對(duì)PPP項(xiàng)目的效用進(jìn)行全方位度量。加強(qiáng)地方政府合理確定項(xiàng)目成本、內(nèi)部收益率、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的制定，努力平衡好對(duì)社會(huì)資本的激勵(lì)與項(xiàng)目本身的公益性。

三、結(jié)束語(yǔ)

PPP融資模式對(duì)目前的鐵路建設(shè)具有重要借鑒意義，一方面能夠減輕政府公共部門的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān);另一方面可以把債務(wù)轉(zhuǎn)移到未來(lái)。在有限的財(cái)政支出下，增加社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營(yíng)的方式，促進(jìn)資本流動(dòng)，并有助于提升公共物品的供給數(shù)量和質(zhì)量。但是，當(dāng)前我國(guó)對(duì)于PPP融資模式的研究依然不太完善，有其是在企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)管理方面還存在許多問(wèn)題。因此，如果能進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，平衡好各方的風(fēng)險(xiǎn)與收益，對(duì)促進(jìn)公共項(xiàng)目的建設(shè)將會(huì)有十分重要的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬威.我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式的研究與分析[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2014.

[2]初曉.PPP模式下安哥拉農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理研究[D].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京），2014.

[3]陳永輝.基于PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究[D].華北電力大學(xué)，2013.

[4]柯冬梅.PPP模式下高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的定價(jià)機(jī)制研究[D].重慶交通大學(xué)，2013.