公共經(jīng)濟(jì)視角下江蘇省鄉(xiāng)村建設(shè)問題研究

史葉云

[摘 要] 近幾年，鄉(xiāng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，江蘇省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施取得了一定成效，但也反映了一些問題?；诠步?jīng)濟(jì)學(xué)的視角，運用實地調(diào)研和理論研究相結(jié)合的方法，調(diào)查了2018年江蘇省鄉(xiāng)村建設(shè)整體取得的農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增利、農(nóng)村增美的成效，結(jié)合南京市實際案例，分析南京市鄉(xiāng)村建設(shè)存在的資金使用不規(guī)范、工程建設(shè)不到位、后期發(fā)展不景氣問題，提出規(guī)范資金使用，單點精細(xì)化、全局統(tǒng)籌化建設(shè)，提高鄉(xiāng)村居民參與度，建立長期規(guī)劃、健全長效管護(hù)等規(guī)劃建議，以期更好地推進(jìn)江蘇鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞] 江蘇省;鄉(xiāng)村建設(shè);公共預(yù)算支出;鄉(xiāng)村振興

[中圖分類號] F530[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）06-0131-02

一、引言

為積極響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的黨的號召，江蘇省從增加農(nóng)民收入、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、完善農(nóng)村基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施等不同方面確定了十項重點建設(shè)工程逐步推進(jìn)，為爭取到2020年完成“農(nóng)村高水平全面實現(xiàn)小康”的藍(lán)圖打下扎實基礎(chǔ)。

江蘇省鄉(xiāng)村建設(shè)起步較早，經(jīng)濟(jì)也走在全國前列，研究江蘇省的鄉(xiāng)村建設(shè)有較大的經(jīng)濟(jì)和示范意義，另外，南京作為省會城市比較具有代表性，加上筆者的家鄉(xiāng)正好靠近南京市選取的第一批省級試點：高淳區(qū)東壩鎮(zhèn)壟上村，有豐富的實地調(diào)研經(jīng)驗，因此選取南京市為案例具體分析。本文從近四年江蘇省公共預(yù)算支出的構(gòu)成分析發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村建設(shè)是投資重點，于是調(diào)查了2018年江蘇省鄉(xiāng)村建設(shè)的整體成效，又以南京市為例具體分析了一個市的鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)展與存在問題，并提出了自己的規(guī)劃建議以期建設(shè)更美的家鄉(xiāng)、更好地推進(jìn)江蘇鄉(xiāng)村建設(shè)。

二、近四年江蘇省公共預(yù)算支出分析

通過江蘇省統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)，整理2015年到2018年江蘇省預(yù)算執(zhí)行情況以及2019年預(yù)算草案中一般公共預(yù)算支出相關(guān)數(shù)據(jù)得下表：

從整張表中可以看出，歷年來教育支出在一般公共預(yù)算支出占比最大，如果不考慮教育支出，2018年占比較大的依次是城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)占比14%、社會與保障就業(yè)占比11%、一般公共服務(wù)占比9%、農(nóng)林水事務(wù)占比8%，其中，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出從2016年起每年都約有100億元的增長量，2019年的預(yù)算數(shù)比2018年的執(zhí)行數(shù)增加了119.31億元，是所有項目中增加量最大的，由此分析近四年江蘇省公共預(yù)算支出執(zhí)行的有以下三個重點：

一是重點關(guān)注“三農(nóng)問題”，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。據(jù)初步統(tǒng)計，2019年第一季度江蘇省各地用于保障“三農(nóng)”投入的地方財政預(yù)算累計達(dá)159億元，并且在“三農(nóng)”問題上的公共預(yù)算支出在不斷增加。全省在機(jī)構(gòu)改革中進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村振興組織牽頭部門與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，出臺考核政策，使得鄉(xiāng)村振興有效落實。二是重視保護(hù)自然環(huán)境、修復(fù)生態(tài)問題。農(nóng)林水事務(wù)的大部分支出用于了耕地地力保護(hù)、森林培育、水利工程建設(shè)等自然資源的保護(hù)與修復(fù)。三是致力于改善民生問題。2018年全省75%以上的一般公共預(yù)算支出用于保障民生，省級財政民生支出高達(dá)約80%，密切關(guān)注人民群眾日益增長的美好生活需要，對教育、養(yǎng)老、就業(yè)等人民重點關(guān)注的方面加大投入，使社會保障體系更加完善。

三、2018年江蘇省鄉(xiāng)村建設(shè)整體成效

（一）農(nóng)業(yè)增效

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成果頗豐，2018年江蘇省生產(chǎn)糧食總量達(dá)到3660.3萬噸，同比增長1.4%;平均每畝生產(chǎn)糧食445.6公斤，同比增長2.3%，增長了10.1公斤。農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高帶動農(nóng)業(yè)效率的提高，高效設(shè)施農(nóng)業(yè)面積占比達(dá)19.6%，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占比達(dá)61%，農(nóng)業(yè)綜合機(jī)械化水平達(dá)84%，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率提高到68%[1]。

（二）農(nóng)民增利

這里的“利”主要有兩部分：農(nóng)民私有的（即農(nóng)民收入）和公有的（即鄉(xiāng)村公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施）。

首先，2018年江蘇省農(nóng)村居民人均可支配收入20845元，同比增長8.8%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入47200元，同比增長8.2%[2]。農(nóng)村居民相較于城鎮(zhèn)居民來說，人均可支配的收入增長較快，城鄉(xiāng)居民收入比從去年的2.277：1縮小到了2.264：1，在全國中算是收入差距較小的省份。

其次，通過積極實施“四好農(nóng)村路”等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)行動，截至2018年7月，全省行政村雙車道農(nóng)村公路覆蓋率達(dá)到75%。據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查統(tǒng)計的結(jié)果，2016年江蘇省平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有6.6個學(xué)校、18.3個醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、1.8個社會福利院等單位。截止到目前，各鄉(xiāng)村綜合文化服務(wù)中心、農(nóng)村道路里程數(shù)、鎮(zhèn)村公交開通率、區(qū)域供水率、光纖覆蓋率等得到全面提升。

（三）農(nóng)村增美

由于美麗鄉(xiāng)村和特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，使得江蘇省鄉(xiāng)村建設(shè)在不失江蘇特色的基礎(chǔ)上取得了長足進(jìn)步。在2016年末江蘇省就已經(jīng)達(dá)到人均公園綠地面積6.68平方米，居全國第2位。另外，農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動的落實，使得鄉(xiāng)村“臟亂差”的現(xiàn)象大有改觀，城鄉(xiāng)人居環(huán)境持續(xù)改善。2018年全省建立了3000個省級環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點和327個省級耕地質(zhì)量監(jiān)測點，體現(xiàn)不同自然條件、土壤類型、種植制度、污染區(qū)域的綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)基本覆蓋了全省。

四、案例分析：南京市鄉(xiāng)村建設(shè)

南京作為江蘇省省會城市，2018年執(zhí)行了全省一般公共預(yù)算支出總體的13.2%，占比最大，因此選取南京市為深入研究對象，接下來將對南京在鄉(xiāng)村建設(shè)上的執(zhí)行進(jìn)度的調(diào)研結(jié)果進(jìn)行說明，再總結(jié)了一些較突出問題引以為鑒。

（一）鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)度

從2013年5月南京市鄉(xiāng)村建設(shè)實施規(guī)劃的初步制定到2017年底，已基本建成五大示范區(qū)、村級項目494個（完成總投資27.83億元），布點村覆蓋率為24%;各級財政累計投入專項資金18.76億元，其中：省級0.76億元、市級6.38億元、區(qū)級5.71億元、鎮(zhèn)街5.91億元[3]。

2017年8月，江寧區(qū)東山街道王家村、高淳區(qū)東壩鎮(zhèn)小茅山腳村、壟上村、湖熟街道錢家渡村等6個村成為第一批省級試點;2018年4月，第二批的省級試點鄉(xiāng)村公布：江寧區(qū)的東龍村、溧水區(qū)白馬鎮(zhèn)的李巷村和位于高淳區(qū)東壩鎮(zhèn)的大仁凹村3個村;2019年1月，又新增8個村為第三批省級試點，包括浦口區(qū)的星甸街道后圩、江寧區(qū)的湯山街道石地與祿口街道銅山端、高淳區(qū)漆橋鎮(zhèn)胡家壩等。其中，針對第一、二批9個省級試點村計劃，總共投入13.07億元、開展了261個建設(shè)發(fā)展項目，其中207項已經(jīng)完成，26項正在實施，完成投資11.85億元，各類項目推進(jìn)順利[4]。

2018年，南京市大力推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，重點打造了6個田園綜合體、6個省級特色田園鄉(xiāng)村，市級80個美麗鄉(xiāng)村示范村、100個宜居村建設(shè)也已全部完成。截止2019年2月，在江蘇省省級特色試點鄉(xiāng)村中，南京市入選了17個。

（二）存在問題

1.資金使用不規(guī)范。仍然存在以權(quán)謀私現(xiàn)象，部分單位利用過期項目甚至虛擬項目冒領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)專項資金，或者將專項資金用于其他私人用途、壓縮建設(shè)所需資金實際用度。

2.工程建設(shè)不到位。由于項目工期較短、地點零散等原因，有220個項目存在未通過公開招標(biāo)方式選擇施工單位、27個項目存在中標(biāo)單位違規(guī)轉(zhuǎn)包分包等問題。另外，由于項目缺乏監(jiān)管，項目完成進(jìn)度拖沓，項目材料質(zhì)量參差不齊，會導(dǎo)致資金浪費、引發(fā)安全隱患。

3.后期發(fā)展不景氣。例如，高淳區(qū)東壩鎮(zhèn)壟上村作為第一批省級試點，在2017年完成初步改造之后，短期內(nèi)吸引了大批旅游觀光團(tuán)，“中國最美茶園”與“時光隧道”的聯(lián)合打造在早春時節(jié)很受歡迎，但是熱度一過，時間一長，木質(zhì)走廊多有損壞，大片茶園缺少打理，茶葉地暗藏垃圾，與“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)初衷不符，缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展的政策規(guī)劃與動力。

五、總結(jié)與建議

（一）規(guī)范資金使用

首先，確保廣大人民群眾的知情權(quán)，上級撥放資金公示，下級使用資金公示，尤其是落實到村莊時，由于一些村莊互聯(lián)網(wǎng)意識不強(qiáng)，應(yīng)采取線下紙質(zhì)公示，確保資金使用和流動的透明性。其次，在使用過程中，應(yīng)該成立專門監(jiān)督、實地考察小組，確認(rèn)工程實施必要性、真實性，記錄工程開展進(jìn)度，減少冒領(lǐng)資金、公款私存、虛報夸大工程費用等現(xiàn)象。最后，建立群眾舉報反饋機(jī)制，加大對濫用資金的官員的懲罰力度。

（二）單點精細(xì)化、全局統(tǒng)籌化建設(shè)

對于單個村莊，應(yīng)借鑒城市精細(xì)化管理理念，將鄉(xiāng)村細(xì)分區(qū)域、由面到線、由線到點，實施精細(xì)化管理。土地的管理不當(dāng)會導(dǎo)致私占未開發(fā)土地、土地所屬權(quán)存在糾紛等問題，除了土地需要精細(xì)化的管理，環(huán)境治理、建設(shè)方案均需精細(xì)化，因地制宜的方案可減少“村村一個樣”的同質(zhì)化現(xiàn)象。

對于一片區(qū)域，可以聯(lián)合力量打造特色，發(fā)揮村莊集聚效應(yīng)。集聚效應(yīng)不明顯主要是由于村莊與村莊之間缺乏交流與共享，應(yīng)該求同存異、資源整合、優(yōu)勢互補(bǔ)。

（三）提高鄉(xiāng)村居民參與度

鄉(xiāng)村居民可以是“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的監(jiān)督者、建設(shè)者、傳播者。監(jiān)督方面，選取農(nóng)村居民監(jiān)督工程進(jìn)展，以免村官以公謀私、建設(shè)單位故意拖長工時，造成資金浪費;建設(shè)方面，可以廣泛聽取、收集當(dāng)?shù)鼐用窠ㄗh，以推出符合當(dāng)?shù)靥厣?、滿足村民需求的建設(shè)方案;傳播方面，鼓勵居民利用當(dāng)?shù)靥厣灾鲃?chuàng)業(yè)，發(fā)展民宿、農(nóng)家樂等，推廣家鄉(xiāng)特產(chǎn)，提高特色田園知名度，帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）建立長期規(guī)劃、健全長效管護(hù)

讓農(nóng)民成為一份體面的職業(yè)，農(nóng)村成為一個令人向往的地方，這應(yīng)該是鄉(xiāng)村建設(shè)的出發(fā)點，也是最高目標(biāo)。各地區(qū)政府應(yīng)強(qiáng)化建管并重，建立長期規(guī)劃，一項工程的結(jié)束應(yīng)該是真正建設(shè)的開始，如何讓資源有效利用、源源不斷的創(chuàng)造活力是當(dāng)?shù)卣?lián)合廣大群眾需要思考的問題。另外，應(yīng)健全長效管護(hù)機(jī)制，這要求長效的資金保障、評價考核機(jī)制，以此建立長期的環(huán)境治理、公共服務(wù)設(shè)施維護(hù)等。

[注釋+參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：潘洪志]