“大西安”戰(zhàn)略規(guī)劃下農(nóng)業(yè)人口市民化的路徑思考

王藝

摘要：立足于英國農(nóng)業(yè)人口市民化的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合“大西安”戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)展的實(shí)際情況展開研究，并提出其“市民化”的本土路徑，即以“秦嶺北麓”為樣板，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè);完善社會保障制度;保障農(nóng)民市民化的權(quán)益;適應(yīng)“硬科技”的城市定位，加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)力度。以期通過對英國農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移經(jīng)驗(yàn)借鑒，加快西安農(nóng)業(yè)人口市民化的發(fā)展進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：“大西安”戰(zhàn)略規(guī)劃;農(nóng)業(yè)人口;市民化;借鑒

中圖分類號：F299.21;F323.6? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）10-0191-03

Abstract： Based on the experience of the citizenization of the agricultural population in Britain and the actual situation of "Greater Xi'an"， this paper studied and put forward the local path of "citizenization"： taking "the northern foot of Qinling Mountains" as a model， vigorously developing modern agriculture， improving the social security system， safeguarding the rights and interests of farmers'citizenization， adapting to the urban orientation of "hard science and technology"， and strengthening the vocational training of farmers.In order to accelerateD the development of the citizenization of the agricultural population in Xi'an through the experience of the transfer of the agricultural population in Britain.

Key words： Greater Xi'an; citizenization of agricultural population; transfer of agricultural population in Britain; reference

西安是中國西北地區(qū)惟一入選國家“八大中心城市”的城市之一，在關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃實(shí)施的大背景下，西安市正面臨著千載難逢的發(fā)展好機(jī)遇。根據(jù)《大西安總體規(guī)劃空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》：10年時(shí)間里，西安要建為面積1萬km2、人口1 280萬以上的國際化大都市及西部地區(qū)最具競爭力的城市，完成城市建設(shè)投資1 731.7億元，其城鎮(zhèn)化水平將提高到73.4%。如此廣闊的未來發(fā)展空間，必將為西安獲得國家重大項(xiàng)目、承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、參與國際分工合作創(chuàng)造有利條件。

學(xué)界普遍認(rèn)為，評價(jià)一座城市的城市化水平之首要指標(biāo)便是城市人口比重（城市人口實(shí)際包括非農(nóng)業(yè)人口、居住城區(qū)的農(nóng)業(yè)人口和流動(dòng)人口）。《社會體制藍(lán)皮書：中國社會體制改革報(bào)告》顯示，2016年西安市戶籍人口城鎮(zhèn)化率在全國排名第三，緊隨珠海、南京之后。根據(jù)2016年西安市統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)，西安市仍然有230.62萬農(nóng)業(yè)人力資源，城鎮(zhèn)化水平仍有較大的提升空間。從2017年3月1日起，只要在西安市有合法固定住所的西咸新區(qū)戶籍人口，戶口都可遷移至西安。這不僅是“大西安”建設(shè)邁進(jìn)實(shí)質(zhì)性的一步，也彰顯了西安市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的有序推進(jìn)。

1? 農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的理論基礎(chǔ)

馬克思主義城鄉(xiāng)發(fā)展理論是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的理論基礎(chǔ)，恩格斯在《法德農(nóng)民問題》中談到：“小農(nóng)必然會遭遇滅亡的命運(yùn)，但無產(chǎn)階級無論如何不要以自己的干預(yù)去加速滅亡，在掌握政權(quán)后不能以暴力剝奪小農(nóng)，而是要竭力設(shè)法使他們的命運(yùn)較為過得去一些”[1]，這為中國在城鎮(zhèn)化過程中如何妥善處理農(nóng)民問題給予了理論幫助。用唯物史觀觀察農(nóng)民工市民化的社會變遷，就是堅(jiān)持用生產(chǎn)力的觀點(diǎn)來看待農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，觀察到其中蘊(yùn)含著的不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律性。這種規(guī)律性表現(xiàn)為工業(yè)化是城市化遷移的客觀物質(zhì)力量，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的程度受制于生產(chǎn)力發(fā)展水平所規(guī)定的經(jīng)濟(jì)承載能力。馬克思市民化思想不僅為世界上農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移問題提供了理論支撐，也為中國在城鎮(zhèn)化背景下妥善處理農(nóng)民問題和工農(nóng)聯(lián)盟的穩(wěn)定指明了方向。

2? 英國農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移經(jīng)驗(yàn)

自20世紀(jì)60年代以后，英國開始大力發(fā)展農(nóng)工綜合體，使農(nóng)村富余勞動(dòng)力除了進(jìn)入城市、工業(yè)部門外，有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移到了農(nóng)工綜合體的前導(dǎo)和后續(xù)部門。除了英國政府的政策引導(dǎo)之外，以信息技術(shù)變革為核心的第三次工業(yè)革命推動(dòng)了工業(yè)的深化發(fā)展，從而大大增強(qiáng)了工業(yè)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力[2]。

2.1? 發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

第二三產(chǎn)業(yè)是英國農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的根本支撐點(diǎn)，也是英國城鎮(zhèn)化的根基。在三次工業(yè)革命等諸多內(nèi)外因素的助推下，英國成功借助工業(yè)化完成了城鎮(zhèn)化建設(shè)。于是，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化同步發(fā)展過程中，英國二三產(chǎn)業(yè)為轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)業(yè)人口提供了大量就業(yè)機(jī)會。其中，在工業(yè)化早期，以工業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)為英國農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移作出了重大貢獻(xiàn)[3]，如毛紡織業(yè)和重工業(yè)部門，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位。而后，隨著工業(yè)在英國國民經(jīng)濟(jì)中比重的下降，同時(shí)伴隨著以“勞動(dòng)密集”為核心特征的服務(wù)業(yè)的興起與發(fā)展，工業(yè)對農(nóng)業(yè)人口的吸納趨于飽和，服務(wù)產(chǎn)業(yè)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力越來越強(qiáng)。截至20世紀(jì)80年代，服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力比重上升到60%。

2.2? 制定一系列法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移

農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移在英國經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過程[4]。工業(yè)革命以前，工業(yè)并不發(fā)達(dá)，無法容納較多農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，無奈之下采取限制措施，防止大量農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市以免造成隱患。因限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的目標(biāo)，諸多限制性法律開始出現(xiàn)，如英國制定了莊園勞役制度和《定居法》以限制農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)，進(jìn)而通過《濟(jì)貧法》對城市貧困人口予以救助。在英國工業(yè)革命之后，面對著城市對人力資源“井噴式”的需求，政府隨即采取措施推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，取消了之前諸多限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的法律與制度政策。此時(shí)，英國政府出臺的《貧民遷移法》《貧民遷移法（修正案）》相繼面世，隨后1856年強(qiáng)勢推出的《聯(lián)盟負(fù)擔(dān)法》標(biāo)志著以制度方式限制農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)的障礙得以徹底消除，并且實(shí)現(xiàn)了大幅增加農(nóng)村人口遷入城市的預(yù)期目標(biāo)。隨著農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)的法律障礙逐漸消除，一系列的后續(xù)法案進(jìn)一步保障了農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，一方面通過《濟(jì)貧院檢驗(yàn)法》與《吉爾伯特法》為新進(jìn)入城市農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行有力的救濟(jì)與補(bǔ)貼，解決了農(nóng)業(yè)人口短期的生存問題;另一方面，英國政府又頒布了旨在改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生存居住環(huán)境的《租金上漲和抵押貸款法》和《公共衛(wèi)生法》，從微觀環(huán)節(jié)對新進(jìn)入城市的農(nóng)民生活的穩(wěn)定予以保障。

2.3? 大力開展職業(yè)教育，為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移提供智力支持與保障

農(nóng)業(yè)人口單純的空間轉(zhuǎn)移并不能從根本上促進(jìn)英國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，因此英國早在19世紀(jì)30年代就開始通過法律手段干預(yù)教育，強(qiáng)制父母送子女入學(xué)[5]。1870年頒布的《初等教育法》明確規(guī)定，5～12歲的兒童必須接受義務(wù)教育。在推廣農(nóng)民基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)上，英國通過一系列行之有效的措施積極開展農(nóng)民職業(yè)教育和培訓(xùn)。英國首先于1964年通過《產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)法》肯定了農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)的法律地位，隨后于1981—1995年發(fā)表和頒布了5項(xiàng)與農(nóng)業(yè)職業(yè)教育有關(guān)的白皮書和政策法規(guī)，為農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的健康發(fā)展提供了有力保障。

3? “大西安”農(nóng)業(yè)人口市民化的本土化路徑思考

客觀來看，當(dāng)代“新經(jīng)濟(jì)”背景下，“大西安”的發(fā)展與英國工業(yè)革命時(shí)代的發(fā)展有著極大不同，特別是時(shí)代背景、工業(yè)化基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)等方面差異明顯。然而，二者各自發(fā)展之初，在需要推進(jìn)“農(nóng)業(yè)人口”進(jìn)入并參與推動(dòng)城市的發(fā)展方面具有思路的一致性。在“大西安”快速發(fā)展的今天，尤其有必要借鑒與吸收英國工業(yè)革命的經(jīng)驗(yàn)，避免走“彎路”或“老路”，走出一條適合西安農(nóng)業(yè)人口融入并推動(dòng)城市建設(shè)的特色道路。

根據(jù)西安市的發(fā)展規(guī)劃，“大西安”依托西安市已有的航天科研與應(yīng)用優(yōu)勢定位于“硬科技”之城，形成西安城東北方向閻良“飛機(jī)城”與南郊“航天城”遙相呼應(yīng)，并以此發(fā)展城市建設(shè)，這就需要大量的農(nóng)業(yè)人口就地城鎮(zhèn)化。西安市各大高校的新校區(qū)分別在臨潼區(qū)（東）、長安區(qū)郭杜鎮(zhèn)（南）、鄠邑區(qū)（西）、未央?yún)^(qū)草灘街道（北），規(guī)劃地“四散開花”，通過教育與文化帶動(dòng)西安市遠(yuǎn)郊城市化、農(nóng)民市民化。同時(shí)，秦嶺北麓連片的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，直接帶動(dòng)著西安農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移。以上城市發(fā)展規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)格局是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的重大機(jī)遇，也是政府應(yīng)對農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移治理能力的挑戰(zhàn)。因此，西安市迫切需要探索一條適合自身實(shí)際情況的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移道路。

3.1? 以“秦嶺北麓”為樣板，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

英國工業(yè)革命時(shí)代的實(shí)踐證明，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中，在現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)設(shè)備設(shè)施支持下，科學(xué)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)理念與技術(shù)方法不僅極大地帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，更有效地將更多農(nóng)業(yè)人口解放出來，投入其他形式的農(nóng)業(yè)活動(dòng)，使其有了轉(zhuǎn)移到城市其他產(chǎn)業(yè)的可能，成為一個(gè)國家現(xiàn)代化建設(shè)的勞動(dòng)力儲備力量。在“大西安”的發(fā)展中，秦嶺北麓環(huán)山路沿線地帶建設(shè)西安都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)已經(jīng)成為各界的共識，并已經(jīng)在實(shí)施中。秦嶺北麓地區(qū)屬長安區(qū)，與西安市主城區(qū)相距僅28 km，區(qū)位優(yōu)勢顯著。這里以“樊川”為核心，農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)良好，一直是西安市農(nóng)產(chǎn)品的主要供給區(qū)。2015年以來，長安區(qū)國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建立，依托翠華山、五臺古鎮(zhèn)等自然人文景觀帶動(dòng)了秦嶺北麓觀光休閑農(nóng)業(yè)逐步興起。長安區(qū)下轄的太乙街道、五臺街道、王寺街道、子午街道等轄區(qū)村落農(nóng)民已經(jīng)居民化，就地實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。就目前的實(shí)施情況來看，農(nóng)業(yè)人口市民化效果良好，可以為后續(xù)進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)人口城市化轉(zhuǎn)移范圍提供借鑒。因此，西安市要積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序進(jìn)入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中;另一方面，要借鑒英國“農(nóng)工綜合體”項(xiàng)目建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合西安市實(shí)際情況，在其他郊區(qū)因地制宜地開發(fā)建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化項(xiàng)目。

3.2? 完善社會保障制度，保障農(nóng)民市民化的權(quán)益

根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已經(jīng)成為國家重大戰(zhàn)略任務(wù)，國家正努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。與此同時(shí)，西安市也正在逐步完善社會保障制度，不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障覆蓋面。借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，目前西安市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)和住房保障體系已經(jīng)被納入所在城鎮(zhèn)財(cái)政支持的社會保障覆蓋范圍，政策落實(shí)有資金保障基礎(chǔ)，以保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益。根據(jù)西安市民政部門的規(guī)定，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶籍人員所享受的“低保”標(biāo)準(zhǔn)為每人每月300元，每年3 600元。根據(jù)相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以被納入城市最低生活保障范圍。目前西安市的這些舉措，很大程度上為農(nóng)民市民化解除了后顧之憂，為“大西安”的建設(shè)解決了后備人力資源的保障問題。

3.3? 適應(yīng)“硬科技”的城市定位，加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)力度

英國工業(yè)革命的實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)城市化的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移的前提條件是人才建設(shè)，即發(fā)展職業(yè)教育。英國工業(yè)革命時(shí)代，基于工業(yè)對農(nóng)業(yè)人口的素質(zhì)和技能要求，由于經(jīng)費(fèi)投入到位，大批專業(yè)化、素質(zhì)較高的農(nóng)業(yè)人才被培養(yǎng)出來。這無疑得益于英國完善的農(nóng)村職業(yè)教育與技能培訓(xùn)體系。這一做法保證了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠適應(yīng)工業(yè)和服務(wù)業(yè)的需要，并使其迅速融入其中，英國早期城鎮(zhèn)化的內(nèi)生力量由此形成。西安市在對農(nóng)村教育和農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)方面投入了大量的人力、物力，尤其是組織層面上成立了西安市鄉(xiāng)村振興研究院，從戰(zhàn)略層面規(guī)劃和指導(dǎo)全市的農(nóng)民培訓(xùn)工作。但相比于中國其他發(fā)達(dá)地區(qū)，西安市的農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展還較為落后，主要集中在對農(nóng)業(yè)技術(shù)和服務(wù)業(yè)的技能培訓(xùn)[6]?；凇按笪靼病钡摹坝部萍肌背鞘卸ㄎ?，對于西安市城市建設(shè)過程中人才必備技能的培訓(xùn)，政府還沒有形成有針對性的培訓(xùn)活動(dòng)體系。因此，目前的很多培訓(xùn)并未滿足城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移專業(yè)化尤其是實(shí)質(zhì)化的內(nèi)在需求[7]。西安市高等教育比較發(fā)達(dá)，培訓(xùn)師資儲備充足，亟需要做到根據(jù)城市定位為農(nóng)民提供系統(tǒng)化、常態(tài)化、持續(xù)化的培訓(xùn)。

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