日本公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度及對(duì)我國(guó)借鑒意義簡(jiǎn)析

樓淼苗

摘 要：自2017年公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度相關(guān)指導(dǎo)性文件出臺(tái)以來(lái)，中國(guó)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度上一直不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并推陳出新。通過(guò)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策發(fā)展與我國(guó)相似的日本的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度的分析，發(fā)現(xiàn)日本競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估模式主要是先由政策制定機(jī)關(guān)自行評(píng)估再由公正交易委員會(huì)對(duì)評(píng)估狀況進(jìn)行審核，該模式具有高效但易敷衍的特點(diǎn)。鑒于我國(guó)實(shí)際，可采取在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、執(zhí)行權(quán)力，引入司法監(jiān)督等措施，以完善我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

關(guān)鍵詞：公平競(jìng)爭(zhēng)審查;日本競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估;啟示意義

中圖分類號(hào)：D912.294 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）16-0198-02

一、引言

競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估即公平競(jìng)爭(zhēng)審查是指，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)通過(guò)分析、評(píng)價(jià)現(xiàn)行及即將出臺(tái)的政策已經(jīng)或可能將會(huì)產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)影響，提出評(píng)估意見(jiàn)，以使政策既不妨礙達(dá)成該政策及法律提出的目標(biāo)，又將對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害降低至最小的制度。自澳大利亞引入競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度以清理妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的存量政策后，其他歐美國(guó)家及亞洲地區(qū)的日本、韓國(guó)也相繼引入。已建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的國(guó)家與地區(qū)，主要從指導(dǎo)性文件的制定出臺(tái)與該制度規(guī)范的內(nèi)容、程序與后果等方面進(jìn)行規(guī)制。

在《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）出臺(tái)后，國(guó)家發(fā)改委等五部門在2017年10月23日聯(lián)合印發(fā)了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）。2018年1月9日，發(fā)改委在價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局下設(shè)立公平競(jìng)爭(zhēng)審查處，將政策落于實(shí)踐，以此統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)承辦公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。

雖然初衷上有正當(dāng)目的，但我國(guó)政府在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)施的管制，在實(shí)踐中的確影響了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的正常發(fā)揮。中共十八屆三中全會(huì)提出，“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府作用。”四中全會(huì)提出，“當(dāng)下經(jīng)濟(jì)制度要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，就要?jiǎng)?chuàng)新宏觀調(diào)控的思路和方式?！彪S著《意見(jiàn)》的出臺(tái)，更見(jiàn)我國(guó)在一直持續(xù)爭(zhēng)議的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策之間，確立了前者的優(yōu)先地位。

作為“政府管制”與“市場(chǎng)機(jī)制”之間的平衡點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)政策無(wú)疑是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、清減政府不合理干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)行為即行政壟斷的有效舉措。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為國(guó)家基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)政策貫徹落實(shí)的途徑，在《意見(jiàn)》印發(fā)后，國(guó)務(wù)院各部門均已建立審查機(jī)制，對(duì)新出臺(tái)的政策措施進(jìn)行審查;各省積極印發(fā)實(shí)施方案，市縣政府在省政府指導(dǎo)下著手落實(shí)，取得了階段性的成效。

但在實(shí)施過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題。一些政府部門由于觀念陳舊、能力不足，未能及時(shí)有效地認(rèn)識(shí)到競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要性。例如2018年國(guó)家發(fā)改委公布的深圳藥品GPO采購(gòu)案中，地方政府部門在出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)偏重考慮行業(yè)管理的需求，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考慮不夠，導(dǎo)致在其遴選要求實(shí)質(zhì)上排除了除全藥網(wǎng)之外所有參與遴選的藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)可能性，難以真正推動(dòng)深圳GPO建設(shè)，反而帶來(lái)負(fù)面影響。

基于前述問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門研究制定了《實(shí)施細(xì)則》，以此推進(jìn)各界對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的理解;進(jìn)一步明確審查機(jī)制和程序、強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，有效地解決審查不力不能等問(wèn)題;總結(jié)在實(shí)踐中形成的有效經(jīng)驗(yàn)做法，細(xì)化在各個(gè)方面進(jìn)行的有益探索，推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度這項(xiàng)新的制度本身在實(shí)踐中不斷完善。而本文則將對(duì)在競(jìng)爭(zhēng)政策發(fā)展上與我國(guó)相似的日本競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度進(jìn)行介紹，從中總結(jié)出對(duì)我國(guó)完善發(fā)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有益的經(jīng)驗(yàn)。

二、日本競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度

日本的資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有政府主導(dǎo)的特點(diǎn)，從二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)興開(kāi)始，行政壟斷便涉及日本各行各業(yè)。自英美等國(guó)出現(xiàn)小政府、民營(yíng)化及減少政府干預(yù)思潮以來(lái)，日本政府也開(kāi)始改革，提出“原則上自由化，規(guī)制作為例外”的緩和改革原則。20世紀(jì)70年代的《許可、批準(zhǔn)等整頓的合理化建議》取消或簡(jiǎn)化了1 000多項(xiàng)審批，20世紀(jì)80年代的《放寬限制的推進(jìn)綱要》中再次廢除大批管制事宜。

日本在2010年4月正式確立起競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，目前形成了政策制定機(jī)關(guān)自我審查，再由日本公正交易委員會(huì)（JFTC）對(duì)審查結(jié)果進(jìn)行評(píng)估的模式。JFTC在新增或修改存量規(guī)制時(shí)，認(rèn)為應(yīng)探討多種對(duì)策，盡可能采用競(jìng)爭(zhēng)限制效果最小化的政策。此外，日本在2013年對(duì)《獨(dú)占禁止法》修改中，廢止了實(shí)行八年的公正交易委員會(huì)審判制度，規(guī)定對(duì)JFTC的行政處分不服的，可向東京裁判所起訴，并可逐級(jí)上訴至最高裁判所，開(kāi)始將司法力量引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

在具體執(zhí)行中，日本總務(wù)省基于OECD的《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)》，與JFTC共同制定了競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估核對(duì)清單，并由JFTC制作和發(fā)放相關(guān)說(shuō)明手冊(cè)，開(kāi)辦說(shuō)明會(huì)。該核對(duì)清單主要分為規(guī)制所影響的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，以及規(guī)制本身所產(chǎn)生的影響兩個(gè)部分。本文的重點(diǎn)主要在第二部分，該部分主要通過(guò)三個(gè)方面評(píng)估，即規(guī)制是否直接或間接地限制經(jīng)營(yíng)者數(shù)量，是否限制經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，是否減少經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)。

林仲豪曾提出“路徑依賴性”概念，認(rèn)為日本行政壟斷規(guī)制由日本特定的歷史和自然條件決定，由此考慮到我國(guó)也因長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、高度集中管理而產(chǎn)生政府不合理地過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，中日兩國(guó)在行政壟斷規(guī)制上均對(duì)政府政策具有依賴性，日本多年來(lái)的緩和推進(jìn)改革對(duì)我國(guó)的政策制定頗具啟示意義。

三、對(duì)我國(guó)的啟示意義

我國(guó)此前受到產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先論影響，并不重視競(jìng)爭(zhēng)政策，而我國(guó)的企業(yè)建設(shè)與國(guó)企改革也深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，在當(dāng)前轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，更需要結(jié)合他國(guó)已有的類似經(jīng)驗(yàn)來(lái)平衡競(jìng)爭(zhēng)政策機(jī)制。日本的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估模式可概括為先由政策制定部門按照核對(duì)清單自行評(píng)估，再由JFTC對(duì)評(píng)估狀況進(jìn)行審核。這樣的做法有利于在政策制定初期就能對(duì)可能出現(xiàn)的影響競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題進(jìn)行考慮，但也會(huì)存在政策制定者對(duì)核對(duì)清單敷衍了事的弊端。

我國(guó)現(xiàn)階段不論是存量還是增量政策，數(shù)量和種類都極其龐雜，但競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的資源、精力與經(jīng)驗(yàn)有限。因此，日本的先自我評(píng)估再機(jī)構(gòu)審核的制度設(shè)計(jì)對(duì)我國(guó)有相當(dāng)?shù)慕梃b意義，可以避免政策出臺(tái)需要進(jìn)行兩次甚至多次審查導(dǎo)致政府行政效率下降的問(wèn)題。但為了避免出現(xiàn)前文所述政策制定機(jī)關(guān)敷衍了事的弊端，國(guó)家可通過(guò)出臺(tái)相關(guān)文件賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)更強(qiáng)的監(jiān)督職能來(lái)增強(qiáng)其執(zhí)行力，也可借鑒日本引入司法監(jiān)督的做法，讓法院成為公平競(jìng)爭(zhēng)的最后一道防線。

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