我國農村承包地權屬關系變革趨勢之淺議

胡緯杰 蔣上健

摘 要：近年來，農村承包地流轉規(guī)模逐年擴大并呈現(xiàn)出加快發(fā)展的態(tài)勢，各種新型農村承包地流轉模式也如雨后春筍般涌現(xiàn)。面對當前農村承包地權屬關系正在發(fā)生的變化，本文將對相關的學術觀點進行評述，對我國農村承包地權屬關系進一步變革的趨向進行初步探討。

關鍵詞：農村承包地;三權分置;內涵;思考

改革開放30多年來，在堅持集體土地所有制和家庭聯(lián)產承包責任制的前提下，農村承包地的權屬關系又發(fā)生了一系列變化，隨著國家支持農村承包地流轉的一系列政策，農村承包地的實際占有、使用、收益、處分等各項權能也相應發(fā)生變化。

一、當前我國農村承包地權屬關系面臨的困境

1.農村承包地所有權的主體缺位。人民公社時期的農村承包地集體所有制是“三級所有、隊為基礎”。人民公社、生產大隊、生產小隊三級是集體經濟組織的三個層級，代表著農村承包地集體所有制的主體。實施家庭聯(lián)產承包責任制初期，生產隊（村級）是承包地的發(fā)包方，農戶及農民是承包方。農村承包地產權是清晰的，承包關系明確。隨著人民公社制度的廢除，農村集體經濟組織事實上已經是名存實亡，農村承包地集體所有制的主體和農村承包地發(fā)包方變得模糊不清，到底誰來代表“集體”，是鄉(xiāng)？是村？還是村民小組？從法律規(guī)范來說，并沒有準確的界定。

2.農村承包地承包權“長期不變”存在制度缺陷。家庭聯(lián)產承包責任制，是在我國特定條件下產生的，國家順應生產力和生產關系矛盾運動的要求，履行行政管理的職責及時廢除人民公社體制、形成并完善一系列農民家庭承包制度。這些對生產力的發(fā)展起到了積極的巨大的推動作用。但是，把它永久化、固定化，不符合事物的發(fā)展規(guī)律。

3.農村承包地使用權的不穩(wěn)定。當前我國農村承包地使用權分為兩種，一種是農戶通過與發(fā)包方（村集體）簽訂承包合同所取得的農村承包地承包權中自然包含使用權，另外一種是通過農村承包地流轉所取得的農村承包地使用權。承包期限具有不確定性，這也會影響經營行為。追根溯源，農村承包地承包權長期不變必然會帶來這些后果。

二、我國農村承包地權屬變革趨向相關觀點的評析

1.關于農村承包地國有化。農村承包地國有，就是把農村承包地所有權由集體所有轉為國家所有。農民租賃國有農村承包地從而獲得農村承包地使用權。提出這種主張的學者主要是針對當前農村承包地集體所有制存在的許多弊端，如農業(yè)生產效率低、集體已經名存實亡、產權主體不明晰，等等。

2.關于農村承包地私有化。近年來，面對我國農業(yè)出現(xiàn)的新情況、新問題，有不少人主張農村承包地私有化。提出這種主張的人主要基于三種理由：第一，農村承包地私有化有利于保護中國農民的利益;第二，農村承包地私有化能夠提高效率，發(fā)展農業(yè)生產，擴大農村承包地經營規(guī)模，更快地推進中國農業(yè)現(xiàn)代化;第三，農村承包地私有化能夠構建中國產權制度基礎。他們提出的私有化方案有兩種選擇，一種是按照當前的農村承包地承包使用關系進行私有，即再造農村承包地的小農所有制;另一種主張農村承包地由種植大戶進行收購，賦予種植大戶農村承包地所有權和使用權。

從根本上說，土地私有化是不符合經濟和社會發(fā)展規(guī)律的。2014年9月29日，在全面深化改革領導小組第五次會議上，習近平同志否定了在學術界某些專家學者所提出的土地私有化主張，定調農村土地制度改革必須在堅持農村土地集體所有的前提下進行、這既符合馬克思主義基本理論的認識，也符合中國的國情。

3.關于“永包制”

“永包制”提出者主張現(xiàn)行的30年農村承包地承包期限應該一步發(fā)展成為無時限承包，即現(xiàn)有土地承包關系永久不變，達到永久承包的目標。本文認為，對于已經擁有承包權的農民來說，“永包制”事實上把農村承包地的集體所有制變成了準私有制。既然國家愿意給，他們何樂不為！而對于第二輪承包以后沒有獲得承包權的農民來說，永遠只能眼巴巴地看著別人從承包權中獲利。顯然，這是一個極大的不公平。許多農村因此產生的人地矛盾本來已經激化，再搞什么“永包制”，其后果真是不堪設想。

4.關于“承包制的退出”

近年來，一些學者和執(zhí)政者看到了農村發(fā)生的重大變化，不同程度地主張家庭聯(lián)產承包責任制有序退出，設計了農村承包地承包制退出的具體操作辦法和步驟。筆者認為，他們的觀點符合客觀實際，順應了事物發(fā)展的內在要求。不過，在具體分析、論證上還存在不少缺陷，需要進一步深入、完善。

三、我國農村承包地權屬變革的趨向

1.農村承包地權屬關系變革的總目標。我們改革的目標，不應該是僅僅在農村承包地承包關系“長久不變”的前提下做微觀的修改，而是要用創(chuàng)新的模式來平穩(wěn)地取代家庭聯(lián)產承包責任制，使農村承包地承包制自然、有序地退出歷史舞臺。采取穩(wěn)妥的一系列過渡措施后，在第二輪承包到期時，村一級依法收回集體農村承包地的承包權。按照市場規(guī)則，變農村承包地承包為農村承包地租賃，變平均分配為按實力公平競爭，變無償發(fā)包和承包為按公平競爭法則發(fā)租和認租。這樣，億萬農民才能真正安居樂業(yè)。其根本利益不但不會受到傷害，而且還為其開辟了從小康奔向共同富裕的康莊大道。應當看到，當前實施的確權非常重要，不僅可以明晰承包關系和內容，而且是未來收回承包權的不可缺少的基礎性工作。

2.農村承包地權屬關系進一步變革的步驟?？陀^事物的發(fā)展是不以人的意志為轉移的?？陀^現(xiàn)實的變化，往往出現(xiàn)在人們的意識之前。當年承包制的雛形就是率先在安徽等地農村雛形的。如“小崗村”當年是包干到戶的代表，現(xiàn)在又再扮走集體合作之路的“試驗田”角色。當年搞分田到戶的帶頭人之一嚴宏昌感嘆“單干搞生產是搞到頭了”，提出“需重走集體合作之路”。他同時強調“今日集體合作非同昔日”。在承包權退出的步驟上，我們必須實施漸進式的農村土地承包經營權退出方式。我國的城鎮(zhèn)化和農村流動人口市民化是一個長期漸進的過程。農村承包地對農民的社會保障功能的剝離也需要較長時間。因此，農村承包地承包制的退出也應采取漸進式的方式。短期內，重點是在土地流轉框架內，引導流轉土地經營權的流轉。同時，通過鼓勵發(fā)展新型農業(yè)經營主體和適度規(guī)模經營，切實解決好“誰來種地”和“地怎么種”問題，提高有限土地資源的市場配置效率。中長期內，隨著農村轉移人口市民化的推進，可在局部試點試驗積累經驗的基礎上，逐步建立農村轉移人口完全退出土地承包的辦法。變革家庭聯(lián)產承包責任制，使一家一戶的小農生產經營方式逐步退出歷史舞臺，必須是分期分批依法有序有計劃地進行同時，政府對已出臺的政策、法律、法規(guī)要及時清理，包括增刪、調整和完善，根據(jù)變化了的新情況正確制定相關新政策、新法律、新法規(guī)。

3.我國農村承包地權屬關系變革的原則。必須維護農民的合法權益，尊重農民的首創(chuàng)精神，尊重農民的自愿要求，不可以靠行政命令，搞“一刀切”、“一陣風”。唯有這樣，才能取得深化改革、創(chuàng)新的效益最大化。

（1）充分尊重進城農民的意愿和選擇。當前的《土地承包法》僅規(guī)定在全家遷入設區(qū)的市，并且轉為非農戶口的情況下，應當將承包地交回發(fā)包方。

（2）需要明確，在承包合同到期之前，自愿退出承包權的農民，應由國家和集體經濟組織給予適當?shù)慕洕a償。農村承包地承包權的用益物權性質在我國的《物權法》里面已經明確表述為農民的一項重要財產權利，承包地屬農村集體所有，集體經濟組織處于所有權主體的地位。

參考文獻：

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