“大、洋、怪、重”何其多？清理整治有多難？

南方周末記者 張笛揚(yáng)

這是一次遲到的整治，按照部署，兩年前這項工作已該結(jié)束。

民政部表示個別地方存在政策標(biāo)準(zhǔn)把握不夠準(zhǔn)確、組織實施不夠穩(wěn)妥等情況，要求各地準(zhǔn)確把握政策，防止隨意擴(kuò)大清理整治范圍。

民政部是地名工作主管部門，但在實際工作中，規(guī)劃、公安、交通、住建、國土、水利等十余個部門在地名的命名、更名中都有發(fā)言權(quán)。且各地地名主管部門也尚未統(tǒng)一，在天津、深圳等地，地名的審核管理權(quán)就由規(guī)劃部門行使。

南方周末記者 張笛揚(yáng)

南方周末特約撰稿 李玉樓

最近一次自上而下的地名整治行動中，位于西安新城區(qū)東新街258號的皇城大廈，名稱失而復(fù)得，可謂有驚無險。

2019年5月，因名稱帶有“封建色彩”，皇城大廈被列入新城區(qū)的不規(guī)范地名整治清單中。不過西安市民政局在審核時，又放寬了標(biāo)準(zhǔn)，“皇城”二字得以保留。

西安市民政局區(qū)劃地名勘界處處長李福安向南方周末記者解釋，市民政局后來縮減整治范圍，一方面是考慮到要秉持“可改可不改的不予更改”原則，另一方面則基于西安是十三朝古都的歷史文化特點，對有一定依據(jù)的“皇城”“古都”等地名表示認(rèn)可。最終，西安市民政局將須整治的名單從151個縮減到98個。

山東省地名研究所副研究員陳效忠對造成地名混亂局面的原因進(jìn)行過分析，他向南方周末記者介紹，到目前為止，地名管理還沒有形成一套嚴(yán)格的命名、更名審批制度，地名管理部門也缺乏監(jiān)管手段，對各類地名命名源頭無法干預(yù)，往往只能被動認(rèn)可既成事實。

近兩個月來，海南、浙江、陜西、福建等地相繼發(fā)布了清理整治不規(guī)范地名清單，多個建筑物、居民小區(qū)被要求更名，也由此引發(fā)了不少爭議。

遲到兩年，一波三折

整治的依據(jù)是民政部、公安部等六部委在2018年12月聯(lián)合印發(fā)的一份文件，名為《關(guān)于進(jìn)一步清理整治不規(guī)范地名的通知》，通知要求各地對“大、洋、怪、重”等不規(guī)范地名進(jìn)行處理，“大、洋、怪、重”分別指地名夸大、使用外文、使用生僻字詞和重名的現(xiàn)象。

這實際是一次遲到的整治，按照部署，兩年前這項工作已該結(jié)束。

2014年，國務(wù)院啟動了第二次全國地名普查工作。2016年2月,普查領(lǐng)導(dǎo)小組就專門印發(fā)文件，要求清理整治地名中存在的不規(guī)范現(xiàn)象，“大、洋、怪、重”的提法就是那時提出的。根據(jù)時間表，清理工作原則上應(yīng)于2017年3月底前完成。

但大多數(shù)地方都落實不到位。西北一省會城市地名管理部門負(fù)責(zé)人向南方周末記者介紹，直到2018年底六部委的文件出臺后，各地才加快推進(jìn)整治工作，目前，民政部要求的整改完成時間已被推遲到2019年底。

即便如此，此次整治也是一波三折。六部委文件要求，各地應(yīng)在2019年3月底前完成摸底排查，并確定擬清理整治的清單，但3月快結(jié)束時，竟無一省份公布整理清單。

西南某省民政廳工作人員何威（化名）告訴南方周末記者，整治工作遲遲難以推進(jìn)的原因主要在于不好掌握“度”：“什么要改？什么不改？沒有清晰的界限”。

面對各地都“按兵不動”的膠著狀態(tài)，2019年4月2日，民政部區(qū)劃地名司“為指導(dǎo)各地搞好清理整治活動”，專門召集了各省地名管理處室負(fù)責(zé)人及業(yè)務(wù)骨干，在云南昆明舉辦了清理整治不規(guī)范地名示范培訓(xùn)班。

何威參加了培訓(xùn)，據(jù)其介紹，培訓(xùn)期間主要強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格按照文件要求推進(jìn)整治工作，同時針對更名可能引發(fā)的輿情進(jìn)行了培訓(xùn)，特別強(qiáng)調(diào)了“更名前公示是規(guī)定動作，公示后可根據(jù)社會意見進(jìn)行調(diào)整”。

2019年5月之后，各地才陸續(xù)公布整治清單，并向社會公示。而何威所在的省份至今仍未公布整治清單。

樓盤是“重災(zāi)區(qū)”

2019年5月16日，廣東省民政廳公布了第一批不規(guī)范地名清單，以房地產(chǎn)樓盤居多，其中廣州市公布的23個不規(guī)范地名中，有21個為樓盤小區(qū)，云浮市被要求整改的地名是5個，其中有4個是小區(qū)名稱。

廣州市民政局有關(guān)負(fù)責(zé)人向南方周末記者表示，廣州此次上榜的23個不規(guī)范地名，絕大多數(shù)已有經(jīng)法定程序許可的標(biāo)準(zhǔn)地名，但這些小區(qū)的開發(fā)商沒有按規(guī)定使用和推廣標(biāo)準(zhǔn)地名，而使用了涉嫌“大、洋、怪”的不規(guī)范名稱。如標(biāo)準(zhǔn)地名為“時代天朗花園”的小區(qū)，在宣傳時被命名為“時代花生”，“南湖山莊”變成了“新天半山”。這些小區(qū)都被要求改回標(biāo)準(zhǔn)名。

不僅是廣州，目前已公布整治清單的多個省市，整治重點均在小區(qū)樓盤的名稱上。何威向南方周末記者介紹，在4月份的培訓(xùn)班上，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也表示，恢復(fù)小區(qū)樓盤的備案名是此次整治不規(guī)范地名行動中最明確的一項任務(wù)。

廣州一房地產(chǎn)公司負(fù)責(zé)品牌宣傳工作的劉猛（化名）向南方周末記者介紹，“一處樓盤、兩個名字”是房地產(chǎn)行業(yè)的普遍現(xiàn)象。

劉猛介紹，小區(qū)命名要經(jīng)過多級地名辦的審核批準(zhǔn)，通過后才能拿到小區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)名，但地名管理部門的審核較為嚴(yán)格，樓盤拿下的標(biāo)準(zhǔn)名往往比較“普通”，開發(fā)商便會再給樓盤取一個更“洋氣”的宣傳名，以利于銷售。待樓盤落成后，門牌和標(biāo)識也大多會沿用宣傳名，而不是使用經(jīng)核準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)名。

?下轉(zhuǎn)第8版

在此次整治行動中備受輿論關(guān)注的溫州“曼哈屯”小區(qū)就屬此類情況。該小區(qū)物業(yè)工作人員告訴南方周末記者，“曼哈屯”是小區(qū)開發(fā)商在2008年建設(shè)時備案的標(biāo)準(zhǔn)名，但在銷售時開發(fā)商以“曼哈頓”的名稱對外宣傳，并將其沿用到小區(qū)門牌上。

2010年，“曼哈頓”就被要求整改，由于業(yè)主反對，一直沒有整改到位。2014年，經(jīng)當(dāng)?shù)氐孛芾聿块T再次催促整改，物業(yè)才將公章和物業(yè)公司名稱改為曼哈屯，但小區(qū)門牌依然使用了“曼哈頓”。

直到2019年6月，溫州市鹿城區(qū)地名辦再次找到小區(qū)物業(yè)，要求小區(qū)所有標(biāo)識均更改為曼哈屯，物業(yè)才進(jìn)行了更改。

尺度不一

雖然“一處樓盤、兩個名字”是整治的主要對象，但并非所有未使用標(biāo)準(zhǔn)名的樓盤都被要求整改，劉猛所在公司旗下的多個樓盤在廣州被視為不規(guī)范地名，但在其他省份有相似宣傳的樓盤大多并未被要求整改，“這要看地方地名管理部門的尺度”。

從各地公布的整治清單來看，尺度確實不一。同屬廣東，汕頭公示的需要整治的不規(guī)范地名最多，是178個，最少的云浮市僅有5個。

西安市民政局將各區(qū)縣上報的不規(guī)范地名從151個縮減到98個，則說明不同層級的地名管理部門在確認(rèn)不規(guī)范地名時，尺度也不一樣。除“皇城大廈”保住了名字，銘爵大廈、西安環(huán)球貿(mào)易中心、西安皇家藝術(shù)博物館等建筑物和林隱天下、御花園等小區(qū)的名稱也失而復(fù)得。

何威則告訴南方周末記者，確認(rèn)不規(guī)范地名存在相當(dāng)?shù)哪：臻g，地方監(jiān)管部門亦有相當(dāng)大的裁量權(quán)，“中央精神是盡可能降低更名影響，但由于過去長期沒有集中整治，積壓了很多問題，僅要求恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)名的樓盤就牽涉眾多，何況有些地名已約定俗成”。

西部某地民政局一位官員在近期整治過程中發(fā)現(xiàn)，甚至有不少早期已經(jīng)過地名管理部門審核的標(biāo)準(zhǔn)名也存在“大、洋、怪”的現(xiàn)象，在近期的整治中被認(rèn)定為不規(guī)范地名。

2019年6月，海南省民政廳公示不規(guī)范地名整治清單，15家位于該省的維也納酒店，因“使用外國地名”，被列為“崇洋媚外”型。

“維也納”是一家全國連鎖的酒店品牌，截至2018年底，已在各地開了1180家酒店，但僅在海南被確定為不規(guī)范地名。

維也納酒店隨后提出異議，稱“維也納酒店”是在國家工商總局商標(biāo)局注冊的商標(biāo)，為合法經(jīng)營使用的品牌名。海南省民政廳副廳長石清理隨后表示，“商家使用這個商標(biāo)沒有問題，但是不能把地圖上相對應(yīng)的地理位置寫成維也納，這是需要清理整治的內(nèi)容?！?/p>

2019年6月21日，民政部對此次整治行動作出回應(yīng)，表示個別地方存在政策標(biāo)準(zhǔn)把握不夠準(zhǔn)確、組織實施不夠穩(wěn)妥等情況，要求各地準(zhǔn)確把握政策，防止隨意擴(kuò)大清理整治范圍。

隨后宣布要整治不規(guī)范地名的深圳，口徑已有所調(diào)整。6月22日，深圳市發(fā)布《關(guān)于整治不規(guī)范地名的說明》，該市相關(guān)部門向南方周末記者介紹，此次整治的重點將集中在預(yù)售樓盤的不規(guī)范地名使用和道路名稱不規(guī)范等問題上，使用時間較長、社會和群眾認(rèn)可度較高的地名原則上不納入整治范圍。

另一種“改名熱”

實際上，“可改可不改的不予更改”也是六部委文件的精神，該文件要求整治“大、洋、怪、重”地名的同時提出“防止亂改老地名，確保地名總體穩(wěn)定”。

早在2016年，國務(wù)院第二次全國地名普查領(lǐng)導(dǎo)小組在作出整治不規(guī)范地名的要求時，時任民政部主要領(lǐng)導(dǎo)就表示，一些地方對地名文化的理解不夠正確，甚至輕易亂改地名，導(dǎo)致許多具有深厚文化內(nèi)涵的地名快速消失，最近30年國內(nèi)就有六萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和四十多萬個鄉(xiāng)村的名稱被廢棄。“對于群眾已經(jīng)習(xí)慣的，一些可改可不改的地名，就不要改?！?/p>

華中科技大學(xué)歷史研究所副所長夏增民長期研究地名文化，在他看來，地名既有作為地理標(biāo)識的實用價值，也具有記錄一個地方歷史和自然特征的文化價值，而地名的變遷反映了所在地民眾心態(tài)觀念的變化。

“一個地名不管好壞，只要不違背公序良俗和主流價值觀，都是可以保留的，因為已經(jīng)約定俗成了?！痹诖舜蔚孛涡袆又?，夏增民還發(fā)現(xiàn)不少地方存在另一種“改名熱”，一些行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)因為自身的喜好或政績需要而亂改地名，對歷史文化造成了破壞。

2018年5月，安徽宣城市公布了一則道路更名方案，擬對進(jìn)入宣城的幾條主干道統(tǒng)一更名，分別改為“宣筆大道”“墨香大道”“宣紙大道”和“宣硯大道”，以彰顯“中國文房四寶城”的地方文化。

此舉遭到了宣城市民的反對，他們認(rèn)為新路名缺乏歷史內(nèi)涵、道路名稱過于直白。反對聲中，更名方案作罷。

更早之前的2012年，在時任山西靈石縣縣委書記楊洪主導(dǎo)下，靈石境內(nèi)的“石膏山”被更名為“仕高山”，寓意“凡到仕高山者，無官者可以入仕，居位者可以升遷”。但楊洪并未因此步步高升，在石膏山更名僅一個月后，他就因腐敗落馬，石膏山改回原名。

夏增民介紹，自1949年以來，中國已有過多次地名改名潮。在新中國成立之初，為尊重少數(shù)民族和漢字簡化的需要，更改了不少地名，“文革”時期，出現(xiàn)了不少帶有“革命特征”的地名，改革開放之后，“文革”期間的地名亂象被糾正了，但“大、洋、怪”的地名卻越來越多。

在夏增民看來，“大、洋、怪”地名的出現(xiàn)也是大眾心態(tài)變遷的體現(xiàn)，反映了大眾向往現(xiàn)代化、向國外看齊的心理。他認(rèn)為，隨著文化自信的增強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即使行政力量不干預(yù)，未來這種地名也會越來越少。

“多頭管理”

“這一輪規(guī)范地名工作其實是在還舊賬。”西北一省會城市地名管理部門負(fù)責(zé)人向南方周末記者表示。

這位官員介紹，1996年，民政部推出了《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)建筑物名稱管理的通知》，明確要求凡新建的居民住宅區(qū)、商住大樓等建筑物，開發(fā)建設(shè)單位要向地名委員會辦理建筑物名稱登記審核手續(xù)。但到了2004年，國務(wù)院為簡政放權(quán)，廢止了建筑物名稱審核這一行政審批項目，此后地名管理部門在審批建筑物名稱時一直缺乏可操作的標(biāo)準(zhǔn)。

上述官員稱，以往建設(shè)單位是在建設(shè)完成之后再來地名主管部門申請門牌號，由于沒有上位法支撐，地名主管部門難以對建筑物名稱實施監(jiān)管，“只要土地、建設(shè)手續(xù)齊全，我們就發(fā)放門牌號”。

何威在工作中也有相似的煩惱，他表示，實際工作中，工程項目往往是由發(fā)改、住建部門先行審批，到了地名審核環(huán)節(jié)，只要名稱沒有同名、重音，地名主管部門基本上都會批準(zhǔn)。“我們往往只是做一些流程上的事務(wù)性操作，權(quán)限并不大。”

此外，地名管理部門對不規(guī)范地名的監(jiān)管機(jī)制也并不健全。1996年民政部出臺了“地名管理條例實施細(xì)則”，規(guī)定各級地名管理部門對擅自命名、更名或使用不規(guī)范地名的單位和個人，應(yīng)發(fā)送違章使用地名通知書，限期糾正；對逾期不改或情節(jié)嚴(yán)重、造成不良后果者，應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定對其進(jìn)行處罰。

2010年，民政部對上述文件進(jìn)行了修改，將處罰的內(nèi)容刪除，改為“由地名主管部門按照國家有關(guān)規(guī)定處理”，地名管理部門一下就少了一個抓手。

廣州市民政局區(qū)劃地名處的負(fù)責(zé)人向南方周末記者表示，廣東省、廣州市的兩級部門都曾發(fā)布地名管理條例，對地名使用作出規(guī)定，對于使用不規(guī)范地名的責(zé)任單位，地名管理部門的監(jiān)管手段僅為“依法依規(guī)督促其整改”。

“除了監(jiān)管乏力,‘多頭管理、政出多門，也給地名規(guī)范化、制度化管理帶來了困難?！标愋е艺f，民政部雖是國務(wù)院明確的地名工作主管部門，但在實際工作中，規(guī)劃、公安、交通、住建、國土、水利等十余個部門在地名的命名、更名中都有發(fā)言權(quán)。

例如，高速公路和國、省干線都由交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)管理，這些建筑物的命名、更名工作會向地名主管部門知會，但不用經(jīng)過地名主管部門審批。此外，目前各地的地名主管部門也尚未統(tǒng)一，在天津、深圳等地，地名的審核管理權(quán)由規(guī)劃部門行使。

陳效忠建議須強(qiáng)化依法管理，住宅小區(qū)、高層建筑等須依法辦理建筑物名稱備案制度。國家和地方的有關(guān)地名管理的法律法規(guī)，可作為建筑物名稱備案的法律依據(jù)。但據(jù)他觀察，不少地方的地名法規(guī)可操作性較差，缺少詳細(xì)的實施細(xì)則或方案。

總結(jié)了各地實踐之后，何威稱，有地方性法規(guī)的，就比較容易推進(jìn)，但很多地方來不及推動地方立法，只能下達(dá)“工作方案”，“這種操作就比較粗糙，標(biāo)準(zhǔn)不清晰，可執(zhí)行性不足?！?/p>