三明市綠道建設(shè)與管理問題淺析

林靜媛

摘要：重經(jīng)濟輕環(huán)保所導(dǎo)致的各種城市病，使人們更加渴望親近自然，綠道的建成正好滿足市民戶外游憩的需求。闡述綠道定義，分析三明市綠道建設(shè)與管理現(xiàn)狀，探討其存在的主要問題，提出綠道建設(shè)與管理意見，為相關(guān)綠道管理部門提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：綠道;規(guī)劃建設(shè);養(yǎng)護管理

1緒論

1.1綠道建設(shè)背景

“習(xí)近平總書記指出，綠水青山就是金山銀山。建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)系民族未來的千年大計，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要戰(zhàn)略任務(wù)。生態(tài)文明是人類社會進步的重大成果，是實現(xiàn)人與自然和諧共生的必然要求”。隨著經(jīng)濟水平的提高，城市化進程加速，由于重經(jīng)濟輕環(huán)保所導(dǎo)致的各種城市病，使人們親近自然的熱情日益高漲，綠道的建成正好滿足市民戶外游憩的需求。人民群眾的生活方式和生活觀念都發(fā)生了極大的變化，從過去的“解決溫飽求生存”狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“督促環(huán)保求生態(tài)”，綠色優(yōu)美的環(huán)境空間成為人們向往美好生活的新追求。自2010年《珠江三角洲綠道網(wǎng)總體規(guī)劃綱要》出臺后，掀起了綠道建設(shè)的潮流，全國各地市都在緊鑼密鼓地進行綠道規(guī)劃建設(shè)?！陡＝ㄊ【G道網(wǎng)總體規(guī)劃綱要（2012-2020年）》于2012年4月編制同年12月實施，《三明市綠道網(wǎng)總體規(guī)劃》緊跟步伐于2013年編制并實施。

1.2綠道概念及建設(shè)意義

綠道（greenway）是指以自然要素為依托和構(gòu)成基礎(chǔ)，串聯(lián)城鄉(xiāng)游憩、休閑等綠色開敞空間，以游憩、健身為主，兼具市民綠色出行和生物遷徙等功能的廊道。綠道是綠色開敞空間的紐帶，它串聯(lián)起各式各樣的公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等，同時有著保護生態(tài)環(huán)境、提供綠色開敞空間、保護遺產(chǎn)廊道等功能。綠道具有明顯的線性特征，依托城市路網(wǎng)及河網(wǎng)或傍山而建，綠道建設(shè)帶動了沿線基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和景觀生態(tài)的發(fā)展，能夠有效地緩解因城市快速發(fā)展導(dǎo)致的各種“城市病”。綠道建設(shè)不僅能滿足人們不斷提高的休閑游憩健身需求，拓展市民親近自然的空間，而且能促進生態(tài)旅游資源連動開發(fā)，帶動相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，實現(xiàn)城市生態(tài)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

2三明市綠道規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀

三明市各縣（市、區(qū)）均根據(jù)省、市綠道規(guī)劃建設(shè)要求開展綠道建設(shè)，目前已建設(shè)綠道44條，158km。綠道類型分為都市型綠道、郊野型綠道和生態(tài)型綠道。三明綠道主要是都市型綠道（100km），其次為郊野型綠道（58km），按所處環(huán)境分為濱水型綠道和環(huán)山型綠道，其中濱水型綠道依托濱河綠地公園而建，環(huán)山型綠道依托山地公園建設(shè)。三明綠道串起了城市“慢生活”，百姓更是便捷地享受到了民生福利，受到市民廣泛的認可和好評。據(jù)三明市林業(yè)局不完全統(tǒng)計，到三明市區(qū)后山城市綠道運動健身、休閑娛樂、旅游觀光的市民，每天都在1萬人左右，周末和節(jié)假日最多高達3萬人以上。

2.1管理標(biāo)準(zhǔn)

綠道構(gòu)成包含熳行系統(tǒng)、綠廊系統(tǒng)、服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)、標(biāo)識系統(tǒng)和交通銜接系統(tǒng)等。三明市現(xiàn)有的綠道大都按照城市公園的標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)護，以福建省工程建設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)《城市園林綠地養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（2012年9月）中公園綠地二級養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行常態(tài)化管理。

2.2管理方式

綠道作為一種公益性基礎(chǔ)設(shè)施，日常管理和維護大多由政府負責(zé)，遵循政府主導(dǎo)、社會參與、屬地管理、部門配合的原則，承擔(dān)綠道的日常管理和維護。梅列區(qū)、龍溪縣、泰寧縣、大田縣由屬地政府部門管理，并實行綠道社會化服務(wù)模式，通過社會招標(biāo)，交由社會企業(yè)管養(yǎng)綠道;其余區(qū)縣由園林綠化管理部門管理。

2.3經(jīng)費籌措

各縣（市、區(qū)）均為財政撥款。其中梅列區(qū)、三元區(qū)按主道長度每年10萬元Ikm標(biāo)準(zhǔn)由市財政予以補助，不足部分由區(qū)財政負責(zé)解決。

3三明市綠道規(guī)劃建設(shè)中存在的問題

三明市綠道建設(shè)改善了綠道沿線的生態(tài)環(huán)境，提高了三明市民的生活質(zhì)量，具有可觀的經(jīng)濟效益，較大生態(tài)效益和社會效益，但在建設(shè)和日常管養(yǎng)過程中也存在以下問題。

3.1規(guī)劃建設(shè)方面

3.1.1綠道網(wǎng)規(guī)劃不足之處。據(jù)本次調(diào)研來看，綠道建設(shè)與《三明市綠道網(wǎng)總體規(guī)劃》建設(shè)要求有差距，多為區(qū)域局部路網(wǎng)，尚未形成連續(xù)貫通的綠道網(wǎng)絡(luò)，配套設(shè)施不足，慢行系統(tǒng)還有待完善。三明現(xiàn)有綠道中還沒有能夠提供動物遷徙的生物通道，文化表達流于形式，沒有很好地融合當(dāng)?shù)靥厣幕c景觀空間，綠道網(wǎng)的生態(tài)性及文化性有待提高。

3.1.2交通接駁系統(tǒng)有待提高。綠道和路網(wǎng)的銜接過程中安全性及便民性有待提高。借道時人車混行，行人的安全性得不到有效保障;公共交通接駁不流暢，市區(qū)雖有綠道公交，僅是每30分鐘一班的頻次，線路和時間運行不夠人性化，有的還不是直達，還要再走上十幾分鐘的路程，便民性有待提高。部分路段的綠道鋪裝與城市人行道無差異，辨別程度低，綠道出行引導(dǎo)標(biāo)識少，對市民的綠道出行造成不便。

3.1.3服務(wù)設(shè)施不完善。綠道服務(wù)設(shè)施不完善，只有少量的座椅、垃圾桶、公廁、景觀亭等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，缺少綜合性高的能夠帶來良好的綠道體驗及提升綠道品質(zhì)的科普教育設(shè)施、游憩與健身設(shè)施。市區(qū)的后山綠道無自行車租賃點，部分綠道自行車租賃點不足，造成到達目的地沒地方停車還要繞道騎行的窘境;驛站停車場未考慮到摩托車的停放問題，導(dǎo)致摩托車就直接停放在了綠道上，影響游人通行。

3.1.4植物種類不夠豐富。部分綠道植物種類單一，毫無層次感與設(shè)計感，缺乏喬灌草搭配的復(fù)層結(jié)構(gòu)，植被覆蓋率不高，夏季游人在綠道上行走時易曬傷，舒適度下降，無法帶來愉悅的身心體驗。另外在三明地區(qū)大部分植物季相變化不明顯，四季常綠，鄉(xiāng)土植物利用率不高;大部分綠道植物未能很好規(guī)?；盎ɑ驶痹O(shè)計，采取零星點綴或孤行種植方式不能給游客帶來耳目一新之感，達不到視覺震撼的效果。

3.2養(yǎng)護管理方面

3.2.1城市綠道管護立法缺失。隨著城市建設(shè)的飛速發(fā)展，綠道建設(shè)作為其重要組成部分卻沒有得到同步發(fā)展，究其原因是綠道規(guī)劃立法缺失。美國綠道有較為完善的立法保障，在規(guī)劃、建設(shè)和管理方面都制定了專門的綠道管理法規(guī)，如馬薩諸塞州通過建立流域保護制度、千禧道議案等法律的實施有效促進了綠道體系的規(guī)范化、規(guī)模化和快速化發(fā)展，對綠道發(fā)展起到了十分重要的作用。當(dāng)前我國綠道規(guī)劃建設(shè)的主要上位法是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市綠化條例》，而綠道規(guī)劃建設(shè)的地位尚未在城市規(guī)劃和城市綠化中明確，進而使綠道建設(shè)的發(fā)展并未跟上城市建設(shè)的發(fā)展。三明市2016年出臺了《三明城市綠道管理辦法（暫行）》，該辦法僅適用于市區(qū)后山城市綠道的管理和養(yǎng)護，覆蓋面不廣、適用應(yīng)不強，且無法以法律的形式進行頒布，造成具體管理過程中無據(jù)可依，執(zhí)行力弱。

3.2.2綠道歸屬主體不明確、權(quán)責(zé)不清。在綠道剛建成時，綠道的屬地管理原則較好地保持了轄區(qū)內(nèi)路面清潔衛(wèi)生等養(yǎng)護工作。但是，綠道的管理牽扯到多個部門，隨著綠道投入使用時間越來越長后，主要暴露出2個問題：一是職能交叉，令出多門，部門間互相踢皮球;二是權(quán)責(zé)不清，管理存在盲區(qū)。綠道的管養(yǎng)涉及到多個部門，由于三明大部分縣（市）沒有出臺綠道管理辦法或具體的實施策略，存在權(quán)責(zé)不清，部門之間互相推諉的現(xiàn)象，因利益驅(qū)動，有好處的活搶著干，累活讓著干，遇到問題遲遲得不到解決，存在管理盲區(qū)。

3.2.3財政投入不足。線性、帶狀的公共生活空間，因此日常園林綠化管養(yǎng)難度大（如沿途綠化管養(yǎng)、綠地毀壞、樹木盜竊等），路橋、照明等基礎(chǔ)設(shè)施維護成本高（如路燈、護攔、坐椅、亭廊、公廁、垃圾桶、標(biāo)識等）。現(xiàn)有的綠道建設(shè)資金均來源為政府撥款，資金來源單一，社會資金未參與其中;財政撥款中一般以招投標(biāo)的形式購買社會服務(wù)，“建設(shè)項目”驗收后期產(chǎn)生設(shè)施損毀，很難及時維修或“理賠”。

3.2.4部分路段存在安全隱患。部分郊野型綠道、生態(tài)型綠道多為騎游道，所處地形環(huán)境復(fù)雜，存在安全隱患且易造成安全事故，如監(jiān)控、報警系統(tǒng)、夜間路燈照明、綠道防護攔、安全巡邏隊等不完善，缺少醫(yī)療急救點、志愿者服務(wù)區(qū)等。另外，綠道上商鋪是否合法經(jīng)營，飲食是否衛(wèi)生安全等都需關(guān)注，需要多部門如公安局、工商局、食藥監(jiān)局、安監(jiān)局和體育局等聯(lián)動管理，才能共同保障綠道的安全運行。

4三明市綠道建設(shè)與管理的建議與對策

4.1提升綠道網(wǎng)規(guī)劃的生態(tài)性和文化性

三明市區(qū)的綠道規(guī)劃應(yīng)綜合《三明市主城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃》《三明市主城區(qū)景觀風(fēng)貌規(guī)劃》《三明市“生態(tài)修復(fù)、城市修補”總體規(guī)劃》等實現(xiàn)綠道的“多規(guī)合一”，其余縣（市）綠道規(guī)劃應(yīng)盡可能地綜合本地相關(guān)規(guī)劃，以此為依據(jù)，充分發(fā)掘歷史文化資源和地域景觀，串聯(lián)碎片化的生態(tài)斑塊和生態(tài)廊道，保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，開辟生物通道為野生動物提供庇護所和遷徙廊道，形成以生態(tài)為基底的富有本土文化特色的綠道網(wǎng)絡(luò)。例如市區(qū)的后山綠道地理位置較高，視野開闊，可將三明市工業(yè)文化融入到綠道景觀配置中，通過GIS可視分析，選址建設(shè)工業(yè)文化宣傳景點，將讓更多市民留住工業(yè)記憶、留住鄉(xiāng)愁，提升綠道在城市工業(yè)文化旅游服務(wù)功能。

4.2完善慢行系統(tǒng)和服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)

三明綠道的慢行系統(tǒng)構(gòu)建還不夠完善，現(xiàn)有綠道在規(guī)劃建設(shè)時都向自行車道傾斜，綠道功能目前只停留于滿足游人散步和騎行的需要。一是豐富綠道的文體服務(wù)功能，可增設(shè)兒童游樂設(shè)施、自行車租賃點、健身設(shè)施、售賣點、科普教育展示設(shè)施等為市民帶來多樣化的文體活動;為提升綠道的藝術(shù)性，可增設(shè)與城市文化、場地肌理相呼應(yīng)的園林小品（如雕塑、園椅、宣傳欄等）。二是提高綠道的安全性，綠道應(yīng)盡可能地減少借道，降低人車混行的風(fēng)險，優(yōu)化鋪磚與人行道區(qū)分開來提高辨識度，綠道管理部門應(yīng)當(dāng)與公安、交通、消防、醫(yī)療等部門組織安全預(yù)案和應(yīng)急演練，提高應(yīng)對危機能力。三是提高綠道的便民性，完善綠道標(biāo)識系統(tǒng)，更好地引導(dǎo)游客出行，優(yōu)化公共接通接駁能力，加大出駛頻率，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)智慧停車，增加綠道的可達性、參與性和便捷性。

4.3立法保障綠道建設(shè)和管理

我國綠道發(fā)展起步較晚，借鑒美國等發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，綠道建設(shè)要發(fā)展，立法必須要先行。三明市城市化發(fā)展迅速，商業(yè)用地不斷擴張，城市綠地被不斷侵蝕，為了三明綠道的健康穩(wěn)步發(fā)展，避免城市建設(shè)的盲目性和功利性，唯有建立一套完善的立法保障體系才是解決問題的關(guān)鍵所在，才能逐步將綠道規(guī)劃建設(shè)和養(yǎng)護管理的構(gòu)想付諸實施。

4.4植物景觀優(yōu)化配置提升

種植設(shè)計是運用不同種類及不同品種的園林植物，按科學(xué)性及藝術(shù)性的原則，布置安排各種種植類型的過程、方法。三明綠道的種植設(shè)計應(yīng)掌握植物的生物學(xué)特性及生態(tài)習(xí)性，運用植物的形態(tài)、色彩、體量、氣味、質(zhì)感等特質(zhì)，結(jié)合現(xiàn)場環(huán)境，調(diào)動藝術(shù)審美，創(chuàng)立具有三明特色的綠道景觀，著重從以下4個方面進行改善：①生態(tài)性，考慮場地的太陽輻射、水分、土壤等環(huán)境要素科學(xué)選擇植物品種，將土壤承載力低的土地用于綠化，將土壤承載力較高的土地用作綠道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡量減少人為干擾和破壞，保護好綠道植物的原生性;②鄉(xiāng)土性，綠道沿線的鄉(xiāng)土植物應(yīng)充分利用起來，順應(yīng)自然，因地制宜，體現(xiàn)三明本土特色的綠道植被;③層次性，注重垂直面的層次變化，形成喬灌草搭配的復(fù)層結(jié)構(gòu)，形成具有層次感的綠道景觀;④花化彩化，三明綠道植物品種豐富，四季常青，但季相變化不明顯，規(guī)模不大，造景效果欠佳，充分利用色葉植物、花灌木和開花喬木，選用不同花色花期的植物進行搭配，形成季相變化、色彩斑斕的綠道景觀。

4.5明確主管部門，厘清部門權(quán)責(zé)

綠道的管理與養(yǎng)護涉及到多個部門，三明綠道除了市級層面有出臺綠道管理辦法明確綠道主管部門和職能部門的職責(zé)分工，其余縣（市）尚未出臺。各縣（市）應(yīng)明確綠道管理主管部門，負責(zé)綠道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，制定綠道管理辦法或技術(shù)規(guī)范，厘清部門權(quán)責(zé)，消除管理盲區(qū)。即公安、財政、自然資源、交通運輸、林業(yè)、文化旅游、城市管理等部門在主管部門的統(tǒng)籌管理和監(jiān)督下，按照各自職責(zé)做好綠道的規(guī)劃、建設(shè)、運營和維護工作，做到權(quán)責(zé)對等，落實到崗，責(zé)任到人。

4.6構(gòu)建多元化融資渠道

通過綠道調(diào)研，三明多個縣（市）提到綠道建設(shè)管理經(jīng)費不足的問題，而現(xiàn)有的綠道建設(shè)資金均來源為政府撥款，資金來源單一，財政壓力大。建議借鑒美國經(jīng)驗，以“地方財政為主，社會資金為輔”的多元化融資渠道，緩解政府壓力，創(chuàng)新綠道運營管理模式，給綠道建設(shè)管理注入新的活力。合理配置財政資金、引入社會資本，構(gòu)建多元融資渠道，促進旅游開發(fā)服務(wù)與綠道市民共享良性互動。①保證財政投入，足額、按時撥付資金給綠道基層管理單位;②建立綠道專項基金，吸引企業(yè)和政府合作，引入社會資金;③允許在綠道內(nèi)進行園藝項目且須與綠道景觀相協(xié)調(diào)，引導(dǎo)消費者參與;④鼓勵企業(yè)和消費者捐贈資金，捐贈的資金將用于綠道和配套設(shè)施的建設(shè)與維護。