聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利專(zhuān)家機(jī)制研究

何靜宜

摘?要：聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)下屬的土著人民權(quán)利專(zhuān)家機(jī)制，通過(guò)主題研究和年度報(bào)告的形式，在人權(quán)理事會(huì)規(guī)定的工作范圍內(nèi)，向理事會(huì)提出建議供其審議和核可。專(zhuān)家機(jī)制對(duì)世界范圍的土著人民權(quán)利問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和研究，為聯(lián)合國(guó)制定土著人民權(quán)利的國(guó)際政策和法律作出了重要貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國(guó);土著人民;人權(quán);保護(hù)機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.17.085

土著人民權(quán)利保護(hù)是目前國(guó)內(nèi)外法學(xué)界和民族學(xué)界學(xué)者研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)圍繞《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》所展開(kāi)的聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利保護(hù)機(jī)制，特別是土著人民權(quán)利專(zhuān)家機(jī)制（The Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples，EMRIP），為保護(hù)土著人民權(quán)利作出了重要貢獻(xiàn)。本文將簡(jiǎn)述土著人民專(zhuān)家機(jī)制的運(yùn)作方式及至目前的成果并進(jìn)行評(píng)析。

1?土著人民權(quán)利專(zhuān)家機(jī)制的構(gòu)成

土著人民權(quán)利專(zhuān)家機(jī)制是聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)下屬機(jī)制，由聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)第6/36決議于2007年決定設(shè)立。根據(jù)該決議，專(zhuān)家機(jī)制以理事會(huì)要求的方式和形式，向理事會(huì)提供土著人民權(quán)利方面的專(zhuān)題專(zhuān)家，以此幫助人權(quán)理事會(huì)執(zhí)行任務(wù)。

2016年以前，專(zhuān)家機(jī)制由5名獨(dú)立專(zhuān)家組成，成員任期為3年，可連任一期，其甄選應(yīng)根據(jù)理事會(huì)2007年第5/1號(hào)決議附件第39至第53段規(guī)定的程序進(jìn)行。2016年，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)第33/25號(hào)決議對(duì)土著人民專(zhuān)家機(jī)制作出了大量修正。自此，專(zhuān)家機(jī)制改由7名獨(dú)立專(zhuān)家組成，在每個(gè)土著社會(huì)文化區(qū)域中各選出一名。為了保持專(zhuān)家機(jī)制運(yùn)作的連續(xù)性，專(zhuān)家機(jī)制的成員采用交錯(cuò)任期辦法。

2?土著人民權(quán)利專(zhuān)家機(jī)制的運(yùn)作

專(zhuān)家機(jī)制的任務(wù)主要分為兩個(gè)部分：一是對(duì)人權(quán)理事會(huì)確定的主題進(jìn)行研究并提交報(bào)告，并基于研究提供咨詢(xún)意見(jiàn)供人權(quán)理事會(huì)審核;二是每年召開(kāi)一次土著人民專(zhuān)家機(jī)制年度會(huì)議，并將會(huì)議討論的問(wèn)題整合匯編，作為年度報(bào)告提交給人權(quán)理事會(huì)。

2.1?專(zhuān)家機(jī)制主題研究

專(zhuān)家機(jī)制主題研究即在人權(quán)理事會(huì)的指示下對(duì)土著人民權(quán)利的特定主題進(jìn)行研究并報(bào)告。研究報(bào)告的主題以及提交時(shí)間都由人權(quán)理事會(huì)決議決定，如果研究所要求的時(shí)間跨度較大，人權(quán)理事會(huì)可能會(huì)要求在研究中期提交一份進(jìn)度報(bào)告。主題研究一般由專(zhuān)家機(jī)制委托兩名專(zhuān)家機(jī)制成員全面負(fù)責(zé)編寫(xiě)。專(zhuān)題專(zhuān)家對(duì)所要求主題進(jìn)行研究的方式則分為兩種：一是要求各國(guó)、土著人民、國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)（NHRIs）以及其他利益攸關(guān)方對(duì)主題提供研究書(shū)面意見(jiàn);二是與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)合作，通過(guò)專(zhuān)家研討會(huì)的方式開(kāi)展交流。在合作和交流的基礎(chǔ)上，專(zhuān)家機(jī)制會(huì)對(duì)所研究主題提出自己的咨詢(xún)意見(jiàn)，并作為報(bào)告的附件與報(bào)告一同提交。咨詢(xún)意見(jiàn)主要包括一般性建議、對(duì)各國(guó)的建議、對(duì)土著人民的建議、對(duì)國(guó)家組織的建議，有時(shí)還會(huì)對(duì)其他事項(xiàng)提出建議。

研究報(bào)告的初稿將在專(zhuān)家機(jī)制年度會(huì)議期間進(jìn)行討論并最終定稿，由專(zhuān)家機(jī)制年度會(huì)議確定的主席兼報(bào)告員提交給人權(quán)理事會(huì)。在報(bào)告提交給人權(quán)理事會(huì)之后，人去理事會(huì)積極鼓勵(lì)各國(guó)廣為散發(fā)報(bào)告，并建議各國(guó)在擬訂國(guó)家計(jì)劃和戰(zhàn)略時(shí)予以考慮。迄今為止，專(zhuān)家機(jī)制共順利完成了8個(gè)主題的研究報(bào)告。

2.2?專(zhuān)家機(jī)制年度會(huì)議

專(zhuān)家機(jī)制年度會(huì)議是根據(jù)人權(quán)理事會(huì)的要求對(duì)有關(guān)土著人民權(quán)利方面的問(wèn)題進(jìn)行討論并提出建議的專(zhuān)門(mén)會(huì)議。

根據(jù)第6/36號(hào)決議和第33/25號(hào)決議，專(zhuān)家機(jī)制應(yīng)在第一年舉行為期三天的會(huì)議，其后應(yīng)每年舉行一屆為期最多為五天的會(huì)議，屆會(huì)可視需要安排公開(kāi)會(huì)議和非公開(kāi)會(huì)議。各國(guó)政府、聯(lián)合國(guó)機(jī)制、機(jī)關(guān)和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、基金（會(huì)）和計(jì)（規(guī)）劃署、人權(quán)領(lǐng)域的政府間組織、區(qū)域組織和機(jī)制、國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)的國(guó)家機(jī)構(gòu)、研究土著問(wèn)題的學(xué)者和專(zhuān)家以及具有經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)咨商地位的非政府組織可作為觀(guān)察員與會(huì)。2008年10月1日至3日，土著人民專(zhuān)家機(jī)制在瑞士日內(nèi)瓦聯(lián)合國(guó)辦事處舉行了第一屆會(huì)議，至今，專(zhuān)家機(jī)制已舉辦了十次年度會(huì)議。

圍繞利用《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》來(lái)增進(jìn)和保護(hù)土著人民權(quán)利的問(wèn)題是年度會(huì)議一般性討論的議題。除此之外，對(duì)于專(zhuān)家機(jī)制負(fù)責(zé)或參與的各種會(huì)議、研討會(huì)、講習(xí)班等，在年度會(huì)議上也會(huì)進(jìn)行報(bào)告和討論。

在對(duì)各種議題討論之后，專(zhuān)家機(jī)制可在人權(quán)理事會(huì)規(guī)定的工作范圍內(nèi)向理事會(huì)提出建議，供其審議核準(zhǔn)。此外，專(zhuān)家機(jī)制還可以就其專(zhuān)題專(zhuān)家如何才能幫助人權(quán)理事會(huì)履行其任務(wù)以及包括普遍定期審議和特別程序在內(nèi)的各種機(jī)制問(wèn)題提出建議。最后，專(zhuān)家機(jī)制將通過(guò)本屆會(huì)議的會(huì)議報(bào)告并作為專(zhuān)家機(jī)制年度報(bào)告提交給人權(quán)理事會(huì)。

2.3?專(zhuān)家機(jī)制的新任務(wù)

根據(jù)第33/25號(hào)決議，專(zhuān)家機(jī)制的新任務(wù)分為兩個(gè)部分：一個(gè)部分是圍繞《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》的工作;另一部分是專(zhuān)家機(jī)制與國(guó)家接觸（Country engagement）方面的工作。

圍繞《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》中規(guī)定的土著人民權(quán)利，專(zhuān)家機(jī)制應(yīng)向人權(quán)理事會(huì)提供專(zhuān)門(mén)知識(shí)和咨詢(xún)意見(jiàn)，并應(yīng)會(huì)員國(guó)的請(qǐng)求，協(xié)助它們促進(jìn)、保護(hù)和落實(shí)土著人民權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)《宣言》的各項(xiàng)目標(biāo);專(zhuān)家機(jī)制應(yīng)編寫(xiě)關(guān)于實(shí)現(xiàn)《宣言》目標(biāo)過(guò)程中世界范圍內(nèi)土著人民權(quán)利狀況的年度研究報(bào)告，包括挑戰(zhàn)、良好做法和建議，側(cè)重于《宣言》中的一條或多條相互關(guān)聯(lián)的條款，具體條款由專(zhuān)家機(jī)制決定，同時(shí)考慮到從會(huì)員國(guó)和土著人民收到的建議;查明、傳播和推廣努力實(shí)現(xiàn)《宣言》目標(biāo)方面的良好做法和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，包括這一事項(xiàng)向人權(quán)理事會(huì)提交報(bào)告。

在最新提交的年度報(bào)告中，專(zhuān)家機(jī)制確定了國(guó)家接觸的核心原則、目的和模式以及各國(guó)或土著人民邀請(qǐng)和請(qǐng)求專(zhuān)家國(guó)家接觸的方式。核心原則即專(zhuān)家機(jī)制在與國(guó)家接觸時(shí)，將保持效率、能力和廉正品格的最高標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，專(zhuān)家機(jī)制既不尋求也不接受任何政府、個(gè)人、政府組織或非政府組織或壓力集團(tuán)的指示。專(zhuān)家機(jī)制與國(guó)家接觸的目的可包括：分析國(guó)內(nèi)立法和政策，向請(qǐng)求者提供獨(dú)立的咨詢(xún)意見(jiàn)和建議;促進(jìn)請(qǐng)求者和其他利益攸關(guān)方之間的對(duì)話(huà);關(guān)于為執(zhí)行《宣言》而實(shí)施法律和政策的獨(dú)立觀(guān)察和咨詢(xún)意見(jiàn);對(duì)請(qǐng)求者和其他利益攸關(guān)方的能力建設(shè);提高認(rèn)識(shí)。根據(jù)請(qǐng)求的性質(zhì)，國(guó)家接觸的模式可包括：國(guó)別訪(fǎng)問(wèn)、為國(guó)家機(jī)構(gòu)、土著人民組織、國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)和其他利益攸關(guān)方提供培訓(xùn)活動(dòng)、視頻或音頻電話(huà)、在日內(nèi)瓦或其他地點(diǎn)舉行面對(duì)面的會(huì)議、電子郵件交流以及通過(guò)外交渠道的正式交流。

3?土著人民權(quán)利專(zhuān)家機(jī)制評(píng)析

3.1?專(zhuān)家機(jī)制的成就

在主題研究方面，專(zhuān)家機(jī)制已在“土著人民受教育權(quán)問(wèn)題”、“土著人民及參與決策權(quán)問(wèn)題”、“語(yǔ)言和文化在增進(jìn)和保護(hù)土著人民權(quán)利及身份認(rèn)同方面的作用、訴諸司法增進(jìn)和保護(hù)土著人民權(quán)利問(wèn)題”、“如何在減少自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)以及防災(zāi)備災(zāi)措施中增進(jìn)和保護(hù)土著人民的權(quán)利”、“通過(guò)土著人民參與政治和公共生活等方式增進(jìn)和保護(hù)土著人民文化遺產(chǎn)權(quán)”以及“工商活動(dòng)中的良好做法和挑戰(zhàn)，包括歧視問(wèn)題以及土著人民，特別是土著婦女和殘疾人在獲取金融服務(wù)方面的良好做法和挑戰(zhàn)”等主題上在全世界范圍內(nèi)的開(kāi)展了細(xì)致而詳盡的研究。專(zhuān)家機(jī)制下一個(gè)研究的主題為“土著人民的自由、事先和知情同意”。

在年度報(bào)告方面，通過(guò)專(zhuān)家機(jī)制年度會(huì)議，專(zhuān)家機(jī)制與各國(guó)、聯(lián)合國(guó)機(jī)制、機(jī)關(guān)和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、基金（會(huì)）和計(jì)（規(guī)）劃署、人權(quán)領(lǐng)域的政府間組織、區(qū)域組織和機(jī)制、國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)的國(guó)家機(jī)構(gòu)、研究土著問(wèn)題的學(xué)者和專(zhuān)家、具有經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)咨商地位的非政府組織以及人權(quán)理事會(huì)其他土著人民權(quán)利保護(hù)機(jī)制一起，對(duì)每年度世界范圍內(nèi)的土著議題進(jìn)行交流?？梢哉f(shuō)，專(zhuān)家機(jī)制的憑借其專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性，以及該機(jī)制的廣泛交流性，其向人權(quán)理事會(huì)提出的專(zhuān)題性意見(jiàn)在聯(lián)合國(guó)制定土著人民權(quán)利的國(guó)際政策、法律及其運(yùn)行過(guò)程中起到了至關(guān)重要的作用。

在專(zhuān)家機(jī)制新任務(wù)的規(guī)定下，在2017年9月召開(kāi)的人權(quán)理事會(huì)第三十六屆會(huì)議上，專(zhuān)家機(jī)制提交了一份傳統(tǒng)年度報(bào)告和一份題為《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》實(shí)施十年（2007-2017年）良好做法和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》的研究報(bào)告，其中研究報(bào)告旨在強(qiáng)調(diào)過(guò)去10年整個(gè)聯(lián)合國(guó)以及區(qū)域和國(guó)家人權(quán)系統(tǒng)在實(shí)施《宣言》方面的主要法律和政策趨勢(shì)，從而促進(jìn)《宣言》的進(jìn)一步執(zhí)行。

3.2?專(zhuān)家機(jī)制存在的問(wèn)題及其改善途徑

3.2.1?缺乏選擇研究主題的主動(dòng)性

由于專(zhuān)家機(jī)制的主題研究任務(wù)主要由人權(quán)理事會(huì)制定，因此缺乏選擇研究主題的主動(dòng)性。

《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》是目前國(guó)際上最為重要的土著權(quán)利國(guó)際法律文件之一，其中規(guī)定了土著人民應(yīng)當(dāng)享有的各項(xiàng)權(quán)利。然而，專(zhuān)家機(jī)制的研究卻與其缺乏足夠的聯(lián)系。這是由于人權(quán)理事會(huì)所選定的主題研究并不是圍繞《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》展開(kāi)的。截至目前，《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》所規(guī)定的國(guó)家義務(wù)和土著人民所應(yīng)享有的各項(xiàng)權(quán)利，特別是自決權(quán)利、宗教權(quán)利等，專(zhuān)家機(jī)制的研究都尚未涉及。

針對(duì)這一問(wèn)題，2016年第33/25號(hào)決議重新規(guī)定了專(zhuān)家機(jī)制未來(lái)研究主題的方向必須是圍繞《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》而展開(kāi)。但是，專(zhuān)家機(jī)制對(duì)《宣言》所規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利現(xiàn)狀的研究尚需時(shí)日，而隨著時(shí)間不斷變化的土著權(quán)利問(wèn)題仍亟待解決。因此，賦予專(zhuān)家機(jī)制對(duì)主題研究選擇的主動(dòng)權(quán)，讓專(zhuān)家機(jī)制自行選擇最迫切需要解決的土著權(quán)利問(wèn)題研究，才能對(duì)聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利保護(hù)機(jī)制更具現(xiàn)實(shí)意義。

3.2.2?缺乏深入的國(guó)家接觸

為避免人權(quán)理事會(huì)其他機(jī)制工作上的重合，在專(zhuān)家機(jī)制的工作任務(wù)中并沒(méi)有國(guó)別研究的主題。專(zhuān)家機(jī)制的研究?jī)H限于書(shū)面意見(jiàn)和研討會(huì)等方式，對(duì)于土著人民的真實(shí)情況，對(duì)不同國(guó)家、處于不同社會(huì)環(huán)境的土著人民進(jìn)行接觸研究相對(duì)缺乏，因此，其建議對(duì)于土著人民真正渴望的權(quán)利需求缺乏契合性。雖然2016年專(zhuān)家機(jī)制的新任務(wù)中增加了國(guó)家接觸方面的工作，但目前未見(jiàn)成效如何。

如果缺乏對(duì)各國(guó)土著人民權(quán)利問(wèn)題的國(guó)別研究，那么專(zhuān)家機(jī)制就不可能在總結(jié)的基礎(chǔ)上要世界范圍內(nèi)的土著人民現(xiàn)狀進(jìn)行全方位的了解和研究。因此，各國(guó)的國(guó)別研究理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是專(zhuān)家機(jī)制工作的一部分。針對(duì)這一問(wèn)題，專(zhuān)家機(jī)制應(yīng)加強(qiáng)與土著人民人權(quán)和基本自由情況特別報(bào)告員機(jī)制的合作和交流，后者在其任務(wù)中有專(zhuān)門(mén)的國(guó)別研究任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，專(zhuān)家機(jī)制應(yīng)加強(qiáng)自身的國(guó)別研究，以完善主題研究和各年度研究的方式和途徑。

參考文獻(xiàn)

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