關(guān)于強(qiáng)化中央銀行宏觀審慎監(jiān)管職能的思考

邵夢竹

摘要：2008年金融危機(jī)后，各國就構(gòu)建宏觀審慎政策監(jiān)管框架達(dá)成共識，但關(guān)于宏觀審慎政策的監(jiān)管主體尚無定論。中央銀行在經(jīng)歷了金融監(jiān)管職能的分離和回歸后，被越來越多的國家賦予了審慎監(jiān)管的重要職責(zé)。文章從理論層面出發(fā)，重點分析中央銀行履行金融監(jiān)管職能的必要性以及作為宏觀審慎監(jiān)管主體的優(yōu)勢，為各國完善宏觀審慎政策制度框架提供參考意見。

關(guān)鍵詞：中央銀行;宏觀審慎政策;金融監(jiān)管

一、 引言

從漫長的中央銀行職能演變歷史來看，大多數(shù)國家的中央銀行都是在經(jīng)歷了嚴(yán)重的金融動蕩甚至出現(xiàn)金融危機(jī)后才建立起來的，中央銀行憑借其最后貸款人身份被賦予金融監(jiān)管和危機(jī)處理的重要職責(zé)。在20世紀(jì)末中央銀行去監(jiān)管化的浪潮中，學(xué)者們針對是否應(yīng)該分離中央銀行的金融監(jiān)管職能展開了激烈的討論。在當(dāng)時的背景下，中央銀行的金融監(jiān)管職能更多的是指以銀行作為主要監(jiān)管對象的微觀審慎監(jiān)管。但此次金融危機(jī)的經(jīng)歷表明僅僅關(guān)注單個金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性是不夠的，當(dāng)市場上大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)采取趨同的決策時，就會對價格、市場乃至整個金融體系產(chǎn)生顯著影響（Borio，2009;2011）。危機(jī)后，英國重新賦予英格蘭銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的法定職責(zé)并進(jìn)一步明確了英格蘭銀行在宏觀審慎監(jiān)管中的核心地位。英格蘭銀行監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變引起各國的廣泛關(guān)注和討論，也就此拉開了中央銀行監(jiān)管職能全面回歸的序幕。在過去的幾十年里，中央銀行經(jīng)歷了監(jiān)管職能從統(tǒng)一到分離再到回歸的巨大轉(zhuǎn)變，人們更加清晰地認(rèn)識到中央銀行在金融監(jiān)管方面的不可替代性。

后危機(jī)時代，宏觀審慎政策正作為一項新的金融監(jiān)管政策，被越來越多的國家納入宏觀調(diào)控框架內(nèi)，成為政策討論的重要內(nèi)容。與此同時，在中央銀行金融監(jiān)管職能回歸的浪潮下，學(xué)界和各國政府針對中央銀行是否應(yīng)該被賦予宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)展開了積極的探討。本文在這種背景下重點探究中央銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能，這將啟發(fā)我們更好地理解中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定方面的重要作用，同時也將對各國完善宏觀審慎政策制度框架提供參考意見。

二、 早期關(guān)于是否應(yīng)分離中央銀行金融監(jiān)管職能的討論

早期主張分離中央銀行金融監(jiān)管職能的學(xué)者主要從三個角度試圖論證中央銀行分離金融監(jiān)管職能的必要性。第一，中央銀行同時作為貨幣政策當(dāng)局和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，兩種政策會存在沖突從而影響監(jiān)管效果。當(dāng)經(jīng)濟(jì)上行時，中央銀行作為貨幣政策當(dāng)局需要提高利率，防止市場流動性進(jìn)一步擴(kuò)張;而金融監(jiān)管者則需要在發(fā)展勢頭良好時放松監(jiān)管要求，鼓勵行業(yè)的自由發(fā)展和創(chuàng)新。當(dāng)經(jīng)濟(jì)衰退時，中央銀行需要降低利率，釋放流動性以刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇;而金融部門在衰退時期風(fēng)險集中暴露，此時需要加強(qiáng)金融監(jiān)管防范金融失衡，兩種政策在一定程度上會相互抵消，監(jiān)管效果難以達(dá)到預(yù)期（Goodhart & Schoenmaker，1992）。第二，作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的中央銀行出于聲譽(yù)考慮，傾向于實施寬松的貨幣政策或者推遲緊縮的貨幣政策來維護(hù)銀行等金融機(jī)構(gòu)的利益，由此產(chǎn)生通貨膨脹效應(yīng)（Goodfriend & King， 1988）。這種救助機(jī)制也會誘使金融機(jī)構(gòu)（尤其是那些“大而不倒”的金融機(jī)構(gòu)）放松對自身的監(jiān)管而產(chǎn)生道德風(fēng)險。第三，中央銀行身兼數(shù)職將影響其作為貨幣政策當(dāng)局的獨(dú)立性和專業(yè)性。當(dāng)中央銀行的監(jiān)管職責(zé)更加集中時，來自政府的壓力和干預(yù)也會增加，其政策的自主權(quán)將有所降低（Briault，1999）。

但支持中央銀行加強(qiáng)金融監(jiān)管職責(zé)的學(xué)者針對上述內(nèi)容提出了質(zhì)疑并強(qiáng)調(diào)了中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定方面的重要作用?；谥贫润w制悖論理論：Goodhart和Schoenmaker（1995）指出若中央銀行同時負(fù)責(zé)金融監(jiān)管和貨幣政策會產(chǎn)生政策沖突，那么即使將中央銀行的監(jiān)管職能分離給其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也同樣存在政策沖突的矛盾，僅僅是內(nèi)部沖突的外部化。解決政策沖突的關(guān)鍵在于不同政策目標(biāo)的明晰與界定，而不是簡單的機(jī)構(gòu)設(shè)立形式。陳雨露、馬勇（2012）通過實證研究發(fā)現(xiàn)，中央銀行負(fù)責(zé)金融監(jiān)管職能不但沒有產(chǎn)生通貨膨脹效應(yīng)，反而更加有利于經(jīng)濟(jì)增長和金融穩(wěn)定。他們認(rèn)為那些主張分離中央銀行監(jiān)管職能的人并非出于經(jīng)濟(jì)效益的考慮，只是權(quán)力分割的訴求。此外，從各國的實踐來看，機(jī)構(gòu)體制的改變并不足以提高中央銀行以及其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性（鐘偉，2003）?；谧詈筚J款人理論：對于存款人來說，存款保險制度在一定程度上可以代替中央銀行扮演最后貸款人角色，但存款保險制度由于其復(fù)雜的賠償支付程序并不能及時有效的保障存款人的利益。雖然中央銀行行使最后貸款人職責(zé)會引致道德風(fēng)險，但中央銀行憑借其地位和聲望更有利于恢復(fù)存款人的信心?；谛畔?yōu)勢理論：對于中央銀行來說，監(jiān)管職能的分離意味著中央銀行將缺乏獲取金融機(jī)構(gòu)和宏觀經(jīng)濟(jì)信息的有效渠道（盡管不同機(jī)構(gòu)之間建立信息共享機(jī)制，但在信息的時效性方面仍有不足），也將影響中央銀行貨幣政策的制定和最后貸款人職責(zé)的行使，反而不利于維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定（Briault，1999;鐘偉，2003）。

三、 危機(jī)后中央銀行金融監(jiān)管職能的新內(nèi)涵——宏觀審慎監(jiān)管

2008年金融危機(jī)的爆發(fā)似乎也為中央銀行應(yīng)該承擔(dān)金融監(jiān)管職能提供了支持。有學(xué)者認(rèn)為此次危機(jī)發(fā)生的部分原因正是在于過去幾十年里中央銀行監(jiān)管職能的喪失，導(dǎo)致其對金融機(jī)構(gòu)和金融市場信息的掌握并不充分，未能及時發(fā)揮最后貸款人角色，造成全球性金融系統(tǒng)的崩盤。在經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇內(nèi)分析，中央銀行作為貨幣政策當(dāng)局和最后貸款人，可以在短時間內(nèi)向市場注入流動性并能夠在危機(jī)時刻及時救市，應(yīng)該在金融監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行中發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)起維護(hù)金融穩(wěn)定的重要職責(zé)（Alan S. Blinder，2010;BIS，2011）。危機(jī)后，各國政府開始重新審視中央銀行的金融監(jiān)管功能，認(rèn)為中央銀行在危機(jī)的預(yù)防和處置、維護(hù)金融穩(wěn)定方面都具有不可替代性。宏觀審慎政策的提出更加豐富了中央銀行金融監(jiān)管職能的內(nèi)涵。中央銀行在履行監(jiān)管職責(zé)時，不僅需要通過微觀審慎監(jiān)管關(guān)注單個金融機(jī)構(gòu)的安全性，更需要借助宏觀審慎監(jiān)管政策來實現(xiàn)對系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)測與防范。各國對宏觀審慎監(jiān)管政策的實踐經(jīng)驗表明，中央銀行監(jiān)管職能的回歸已經(jīng)成為一種趨勢，越來越多的國家在構(gòu)建宏觀審慎政策的制度框架中賦予中央銀行重要職責(zé)，部分國家甚至將中央銀行視為宏觀審慎監(jiān)管政策的唯一監(jiān)管主體。

無論在信息獲取、職責(zé)分工，還是在政策協(xié)調(diào)以及保持獨(dú)立性方面，宏觀審慎監(jiān)管主體都需要滿足很高的要求，而作為傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的中央銀行能夠以最小的成本最大程度地滿足這些要求。一方面，中央銀行相比其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)更有激勵去實施宏觀審慎政策;另一方面，中央銀行在實施宏觀審慎政策過程中具有明顯優(yōu)勢，也因此在各國實踐宏觀審慎監(jiān)管政策的過程中發(fā)揮著重要作用。Nier等（2011）通過識別當(dāng)前各國的監(jiān)管模式發(fā)現(xiàn)，復(fù)雜、分割的監(jiān)管結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生風(fēng)險識別摩擦，降低宏觀審慎政策的有效性。相比之下，中央銀行具有防范系統(tǒng)性風(fēng)險的激勵、風(fēng)險識別的經(jīng)驗以及與貨幣政策、微觀審慎政策的協(xié)調(diào)能力，應(yīng)該在宏觀審慎監(jiān)管框架中扮演重要角色。財政部雖然在制定政策的過程中發(fā)揮作用，但不能在危機(jī)預(yù)防和危機(jī)處理過程中有效保持自主性，因此并不適合作為審慎政策的監(jiān)管主體。美聯(lián)儲主席格林斯潘認(rèn)為單個監(jiān)管機(jī)構(gòu)很少考慮其政策決定對宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定政策時不可避免地對風(fēng)險承擔(dān)產(chǎn)生一個長期的偏差。而綜合型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往能從大局視角做出更加穩(wěn)健的政策決定。

四、 中央銀行實施宏觀審慎監(jiān)管政策的優(yōu)勢

1. 激勵優(yōu)勢。倡導(dǎo)將中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管主體或者在宏觀審慎監(jiān)管框架中起主導(dǎo)作用的學(xué)者們認(rèn)為中央銀行相比其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)，具有更加強(qiáng)烈的行使宏觀審慎監(jiān)管政策、維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的激勵。Jakob和Sander曾在2006年對28個OECD國家進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示所有OECD國家都認(rèn)為中央銀行具有維護(hù)整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定的職責(zé)。首先，中央銀行作為貨幣政策主體，應(yīng)充分發(fā)揮宏觀審慎政策與貨幣政策之間產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)。一方面貨幣政策維持價格穩(wěn)定的目標(biāo)有利于實現(xiàn)金融系統(tǒng)整體的穩(wěn)定。另一方面宏觀審慎政策的實施也將通過信貸供給規(guī)模等宏觀經(jīng)濟(jì)變量對價格水平和貨幣政策的傳導(dǎo)機(jī)制產(chǎn)生影響。穩(wěn)健的金融系統(tǒng)有助于提高貨幣政策的作用精度，降低貨幣政策傳導(dǎo)過程中造成的金融摩擦（Alan S. Blinder，2010;BIS，2011）。其次，中央銀行作為最后貸款人也需要通過宏觀審慎監(jiān)管來監(jiān)測金融機(jī)構(gòu)和金融市場的運(yùn)行情況，避免向金融市場投入過多流動性造成通貨膨脹，或未能及時注入流動性而加劇金融危機(jī)爆發(fā)（Nier，2009）。最后，宏觀審慎監(jiān)管還可以為中央銀行發(fā)揮支付清算中心職能提供支持。Nier（2009）認(rèn)為信用衍生品場外交易市場的不完善（尤其是缺乏中央對手方）是導(dǎo)致在貝爾斯登及雷曼兄弟等大型系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)倒閉后引起全球連鎖反應(yīng)的原因之一。對于金融機(jī)構(gòu)來說，它們需要監(jiān)管當(dāng)局對支付清算系統(tǒng)進(jìn)行有力監(jiān)控并要求系統(tǒng)使用者共同遵守相關(guān)規(guī)定，但目前這些監(jiān)管作用的實現(xiàn)僅僅依靠中央銀行的道德勸說，難以達(dá)到預(yù)期效果。而宏觀審慎監(jiān)管政策的提出為中央銀行加強(qiáng)對支付清算系統(tǒng)性風(fēng)險的防范以及對系統(tǒng)使用者的監(jiān)督提供了新的監(jiān)管渠道。

2. 信息資源和分析優(yōu)勢。BIS（2011）認(rèn)為，中央銀行在獲取信息方面具有以下三種途徑：若中央銀行本身就是微觀審慎監(jiān)管主體，則可以直接獲得金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息;中央銀行可以通過盡職調(diào)查進(jìn)一步掌握金融機(jī)構(gòu)的詳細(xì)資料;根據(jù)相關(guān)的信息共享條例、合作備忘錄要求等，中央銀行有權(quán)利從其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得信息。當(dāng)中央銀行集多種監(jiān)管職責(zé)于一身時，擁有多元化的信息渠道，作為宏觀審慎監(jiān)管主體具有明顯優(yōu)勢。中央銀行在宏觀金融分析中具有成熟的經(jīng)驗，有利于宏觀審慎政策的制定和監(jiān)管工具的設(shè)計。將宏觀審慎監(jiān)管職能授權(quán)給中央銀行，將進(jìn)一步擴(kuò)大中央銀行的金融監(jiān)管工具箱。宏觀審慎政策既需要微觀機(jī)構(gòu)分析，也需要宏觀經(jīng)濟(jì)分析，同時也依賴于其他監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)。宏觀審慎工具與貨幣政策工具、微觀審慎工具相互補(bǔ)充，有利于中央銀行通過多種監(jiān)管工具和作用渠道對金融系統(tǒng)整體進(jìn)行宏觀調(diào)控。Borio（2009）認(rèn)為貨幣政策當(dāng)局對于宏觀經(jīng)濟(jì)與金融系統(tǒng)之間的關(guān)系具有很深的理解;而宏觀審慎政策主體專注于系統(tǒng)性風(fēng)險管理，兩種政策相輔相成。中央銀行同時作為貨幣政策當(dāng)局、支付清算中心以及最終貸款人（部分中央銀行還是微觀審慎監(jiān)管主體），擁有各個方面的專家，熟悉金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營方式、不同機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性以及宏觀經(jīng)濟(jì)與金融部門的相互作用，有助于分析和識別系統(tǒng)性風(fēng)險（BIS，2011;Nier et al.，2009、2011）。

3. 協(xié)調(diào)優(yōu)勢。宏觀審慎監(jiān)管的有效實施需要與微觀審慎監(jiān)管、貨幣政策等其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策相互協(xié)調(diào)。若將宏觀審慎政策監(jiān)管主體分散設(shè)立（金融穩(wěn)定委員會模式由多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同組成，監(jiān)管職責(zé)仍然是分散于各個監(jiān)管主體），則需要保證多個監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)與合作。即使政策的分析和制定可以由獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政策的執(zhí)行也將不可避免地需要由不同監(jiān)管主體相互配合，但權(quán)責(zé)界定以及協(xié)商機(jī)制往往難以建立。因此，相比將宏觀審慎監(jiān)管授權(quán)給多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生額外的協(xié)調(diào)成本和效率成本，由單個監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)行使審慎監(jiān)管職責(zé)更具可行性（Alan S. Blinder，2010;BIS，2011）。Andrew在英格蘭銀行的一次演講中提到擁有危機(jī)記憶的機(jī)構(gòu)更有可能承擔(dān)維護(hù)金融穩(wěn)定職責(zé)，傳統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在防范和處理金融危機(jī)方面更具專業(yè)性。因此，將中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管主體在目前看來是一個更好的選擇。中央銀行擁有多種監(jiān)管身份，可以有效解決在實施審慎監(jiān)管政策的過程中所面臨的政策協(xié)調(diào)問題，降低政策制定與政策執(zhí)行之間的溝通成本和政策時滯，及時對金融系統(tǒng)采取監(jiān)管措施，這對于危機(jī)處置來說至關(guān)重要（Nier et al.，2011;BIS，2011）。

4. 獨(dú)立性優(yōu)勢。若多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)，這些分散的監(jiān)管主體將放棄一定的獨(dú)立性以確保金融穩(wěn)定總體目標(biāo)的實現(xiàn)。在相關(guān)信息披露要求下，每個監(jiān)管主體需要使用特定的目標(biāo)決策函數(shù)進(jìn)行政策分析，并將決策信息和過程披露給公眾。當(dāng)單個監(jiān)管主體的自身政策決策與宏觀審慎政策目標(biāo)發(fā)生沖突時，將會使公眾更加難以分析和理解監(jiān)管政策，影響監(jiān)管主體的社會公信力（BIS， 2011）。中央銀行擁有多種監(jiān)管身份，可以設(shè)立內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，有效避免不同監(jiān)管主體之間的獨(dú)立性損失。此外，中央銀行作為貨幣政策當(dāng)局在制定政策時免受政治影響方面具有一定的經(jīng)驗，在實施宏觀審慎政策的過程中能夠避免其他政治干擾。

五、 結(jié)論與建議

2008年金融危機(jī)后，宏觀審慎政策被越來越多的國家納入監(jiān)管體制，作為現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的重要補(bǔ)充。關(guān)于如何確定宏觀審慎政策的監(jiān)管主體，目前尚無定論。但伴隨著危機(jī)后中央銀行金融監(jiān)管職能的回歸，無論是從理論層面還是實踐層面來看，中央銀行在實施宏觀審慎政策方面具有明顯的激勵優(yōu)勢、信息資源和分析優(yōu)勢、協(xié)調(diào)成本優(yōu)勢和獨(dú)立性優(yōu)勢，也因此應(yīng)當(dāng)被賦予重要的宏觀審慎監(jiān)管和維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)。2017年全國金融工作會議加強(qiáng)了中國人民銀行審慎監(jiān)管職能，十九大也對“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”提出明確要求，都標(biāo)志著中國人民銀行宏觀審慎監(jiān)管職能的不斷強(qiáng)化。2019年2月，中國人民銀行新設(shè)宏觀審慎管理局，重點構(gòu)建宏觀審慎政策監(jiān)管框架，也是我國中央銀行審慎監(jiān)管職能的進(jìn)一步完善。

將中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管主體具有諸多優(yōu)勢，但仍存在缺陷。各國在設(shè)立審慎監(jiān)管的主體時應(yīng)考慮不同國家的具體國情，例如經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展水平、政治和法律制度背景以及歷史事件等，都會影響審慎監(jiān)管主體的設(shè)立。雖然中央銀行擁有信息資源和分析優(yōu)勢，但宏觀金融經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)錯綜復(fù)雜，要做到準(zhǔn)確、有效的宏觀審慎政策分析仍然還有很長的路要走。此外，中央銀行作為多重監(jiān)管主體，可以充分發(fā)揮政策的協(xié)同優(yōu)勢，但也將不可避免地面臨政策沖突。中央銀行需要建立完善的法律制度，以保證政策的獨(dú)立性和權(quán)責(zé)分明，明確每種政策的監(jiān)管目標(biāo)和決策程序、不同政策目標(biāo)之間的權(quán)衡以及合理的目標(biāo)排序。此外，隨著中央銀行監(jiān)管職能的不斷擴(kuò)大，監(jiān)管權(quán)力過于集中，需要完善中央銀行的信息披露和問責(zé)制度，建立有效的防火墻機(jī)制和紀(jì)律機(jī)制來約束中央銀行的行為。

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