北京市順義區(qū)騰退空間再利用相關問題研究

■ 張 萌/任喜洋

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

0 引言

北京市騰退空間主要涉及四大領域：一般性制造業(yè)特別是高消耗產業(yè)，區(qū)域性物流基地，區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產業(yè)，部分教育、醫(yī)療、培訓機構等社會公共服務機構。

當前，北京市正處于從聚集資源求增長轉向疏解功能謀發(fā)展，從追求大而全轉向聚焦高精尖，從向擴張要增長轉向向減量要質量的深刻轉型階段。堅定不移地抓住疏解非首都功能這個牛鼻子，推進首都減量發(fā)展、城市瘦身健體、發(fā)展提質增效，不僅是貫徹落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮北京“一核”作用，建設世界級城市群的必然要求，也是貫徹落實首都城市戰(zhàn)略定位，聚焦優(yōu)化提升，破解首都發(fā)展長期積累的深層次矛盾和問題的必然選擇。

1 順義區(qū)騰退土地利用現(xiàn)狀

2018年以來，隨著“疏整促專項行動”的持續(xù)深入，順義區(qū)疏解騰退土地面積超過1300萬平方米，其中近六成處于待利用狀態(tài)，充分合理利用好這些土地，使之發(fā)揮最大的效用，既是鞏固疏解成效的重要內容，更是推動順義區(qū)高質量發(fā)展的有力支撐。

1.1 騰退情況

截至2018年12月底，順義區(qū)“疏解整治促提升專項行動”涉及19個鎮(zhèn)、6個街道及3個功能區(qū)，累計疏解騰退土地面積1353.95萬平方米（1354公頃）。

從疏解類型看：疏解一般性制造業(yè)和“散亂污”企業(yè)治理騰退土地565.43萬平方米，規(guī)模最大，占總量的41.76%；治理違法建設騰退土地455.31萬平方米，占總量的33.63%；棚戶區(qū)改造騰退土地251.81萬平方米，占總量的18.60%。此外，出租大院、城鄉(xiāng)結合部整治改造和疏解提升市場三項專項整治活動共騰退土地81.40萬平方米，占總量的6.01%（圖1）。

從騰退土地利用類型看：工礦倉儲用地面積最多，共計498.98萬平方米;其次是耕地面積311.70萬平方米，商服用地219.66萬平方米（圖2）。

從騰退土地區(qū)域看：河東9個鎮(zhèn)、街及功能區(qū)共計騰退490.52萬平方米，占總面積的36.23%。河西16個鎮(zhèn)、街及功能區(qū)共騰退863.43萬平方米，占總面積的63.77%。

從鎮(zhèn)、街、功能區(qū)看：中心鎮(zhèn)仁和鎮(zhèn)騰退面積最多，合計144.30萬平方米，占總量的10.67%；河東重點鎮(zhèn)楊鎮(zhèn)騰退土地142.19萬平方米，居第二位；旺泉街道最少，為206.57平方米（圖3）。

圖1 順義區(qū)按疏解整治類型劃分騰退面積

圖2 順義區(qū)按土地類型劃分騰退面積

圖3 順義區(qū)各鎮(zhèn)、街、功能區(qū)騰退空間現(xiàn)狀

從騰退規(guī)模看：大于10萬平方米的地塊共18處，合計495.57萬平方米；5萬～10萬平方米的地塊共34宗，合計237.06萬平方米；100～500平方米的地塊最多，共232宗，合計292.79萬平方米;小于100平方米的地塊116宗（表1）。

1.2 騰退后待利用土地情況

根據(jù)現(xiàn)階段工作完成情況，統(tǒng)計出騰退后已利用土地占“疏解整治促提升專項行動”騰退面積的44.05%，共計596.43萬平方米；其余均為待利用土地，占比55.95%，共計757.52萬平方米。除去棚戶區(qū)改造，騰退后待利用土地為505.72平方米。

從土地權屬看：國有土地170.32萬平方米，占總量的33.67%；集體建設用地335.40萬平方米，占騰退待利用土地總量的66.33%。

表1 按騰退面積規(guī)模分布

從面積規(guī)模看：待利用地塊規(guī)模在1000～3000平方米間的最多，共有187宗；大于10萬平方米的地塊僅有6宗；大多數(shù)地塊分散、零碎，且存在大量邊角地塊，利用難度較大（表2）。

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從土地利用類型看：工礦倉儲用地面積最大，共計368.4萬平方米，占全部待利用土地的73%；其次是住宅用地73.73萬平方米，占總量的15%；再次是商服用地51.38萬平方米，占總量的10%；耕地11.82萬平方米，占總量的2%。

2 順義區(qū)騰退空間再利用實踐中存在的主要問題

表2 順義區(qū)待利用土地規(guī)模分布情況

2.1 騰退空間數(shù)據(jù)資料不統(tǒng)一，底數(shù)不準

疏解整治促提升專項行動涉及一般性制造業(yè)、散亂污企業(yè)等共十個大類，各類型的責任主體不同、管轄范圍也不同，由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)來源及統(tǒng)計口徑，各職能部門上報的基礎數(shù)據(jù)存在面積偏差、宗地登記重復、所有權或利用情況與實際不符等問題。騰退土地底數(shù)不準，對再利用規(guī)劃、管理等工作造成一定影響。

2.2 土地權屬關系復雜，協(xié)調難度較大

順義區(qū)騰退土地按用地性質分為國有土地、集體建設用地，利益主體包括產權方、運營方、承租方、集體經(jīng)濟組織等，產權主體包括國企、部隊、市級單位、民營企業(yè)等，由于產權主體利益關系錯綜復雜，騰退空間再利用推動難度大。特別是集體建設用地，所有權、使用權、承包經(jīng)營權大多分離，多次流轉現(xiàn)象較普遍，且絕大多數(shù)土地尚處在承包合同期限內，導致回收管理難度大，再利用面臨困境。

2.3 騰退空間政策不健全，統(tǒng)籌引導不夠

當前全北京市尚未出臺騰退空間再利用的規(guī)范政策，各區(qū)在實際工作中通常是依據(jù)北京市總體規(guī)劃、關于保護利用老舊廠房拓展文化空間指導意見等予以適當引導，由于缺乏分行業(yè)分領域騰退土地利用的建設標準，導致大多數(shù)騰退出的工業(yè)用地在轉型升級，用于發(fā)展高精尖產業(yè)、留白增綠等方面時缺乏政策支撐，難以改變土地性質，被迫停留在轉型意向上，無法真正推動。

2.4 規(guī)劃“缺位”“打架”，項目手續(xù)辦理難

目前，順義區(qū)新的分區(qū)空間規(guī)劃尚未正式出臺，各鎮(zhèn)街未來發(fā)展定位尚未明確，受限于產業(yè)目錄不太明晰，一定程度上制約了企業(yè)轉型升級步伐，降低了土地資源利用效率。此外，部分企業(yè)現(xiàn)有土地性質與規(guī)劃性質不一致，導致利用現(xiàn)有土地實施轉型升級困難重重，項目建設之前的手續(xù)辦理、建成之后的開發(fā)利用均面臨政策瓶頸。部分地塊土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設規(guī)劃不統(tǒng)一，一些企業(yè)在淘汰落后產能、拆除老舊廠房、引入商業(yè)及研發(fā)辦公類項目過程中，所在地塊性質已由控制性詳規(guī)調整為多功能或商業(yè)用地，但在土地利用總體規(guī)劃中土地性質卻仍為工業(yè)工地。土地性質與規(guī)劃性質調整不同步、不統(tǒng)一，導致很多優(yōu)質項目難以落地。

2.5 再利用資金來源較少，融資普遍困難

騰退空間再利用需要大量資金投入，但順義區(qū)現(xiàn)有資金來源較為單一，主要依靠政府資金支持，資金不足在一定程度上限制了騰退土地再利用。首先，拆違后地上物重建、基礎設施完善、工人勞務費用及后續(xù)維護費用等數(shù)額較大。其次，企業(yè)轉型升級過程中，面臨著較大的風險，種種原因導致引進產業(yè)相符、資金實力強等各方面條件均符合的企業(yè)比較困難。即便找到匹配企業(yè)，企業(yè)改造升級，開拓新行業(yè)、研發(fā)新技術也需要大量資金。此外，順義區(qū)大多數(shù)集體建設用地位于鎮(zhèn)域、村落周邊或村莊內，分布零散，不利于集中開發(fā)，資金難以平衡，社會資金進入意愿不強。

2.6 涉及部門較多，影響統(tǒng)籌推進

順義區(qū)疏解整治促提升專項行動涉及十余個職能部門，雖然由區(qū)發(fā)改委總牽頭，但各部門工作內容存在重疊交叉，統(tǒng)計標準不一，涉及的規(guī)劃、土地、財稅等政策及重大問題缺乏統(tǒng)籌調度，影響了騰退土地再利用工作推進，特別是一些長期未能解決的頑固性問題未能部署整改，導致部分已騰退地塊一直處于閑置狀態(tài)。同時，對“疏整促”工作進度、質量及相關政策反饋等，缺少職責明確、賞罰分明的監(jiān)督考核機制，不能及時有效地對區(qū)政府相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及土地使用權利人進行監(jiān)督考核。

3 國內騰退空間再利用典型做法及其啟示

3.1上海市騰退工業(yè)用地成功轉型

2011年底，上海市全市建設用地面積為2961平方公里，其中城市建設用地面積近2408平方公里。城市建設用地由居住用地、公共管理與公共服務用地、商服用地、工業(yè)用地等組成。上海市工業(yè)用地總量占城市建設用地面積的31.6%，約761平方公里，其中郊區(qū)工業(yè)用地占郊區(qū)城市建設用地總面積的36.4%，約670平方公里。上海市工業(yè)用地相比國外同等城市工業(yè)用地占比高出一倍，存在工業(yè)用地比例過高的問題。為了控制工業(yè)用地增長，新一輪上?？傄?guī)修編提出“建設用地零增長，工業(yè)用地減量化”。在政策層面，從寬松走向收緊。從1990年后期開始，上海市逐步將工業(yè)用地性質進行更改，使其向零污染的居住用地、商服用地等轉變。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，上海市政府鼓勵出臺多種限制性的政策，對劃撥等方式取得的土地利用方式進行限制，嚴控新增建筑，將以協(xié)議出讓的經(jīng)營性用地認定為無效，這些政策的出臺大大壓抑了市場的需求。隨著時間的推移，上海市的文化創(chuàng)意產業(yè)逐步興起，部分企業(yè)主有意向將存量工業(yè)用地上建筑物改造，讓舊廠房煥然一新，成為能夠承擔商服用途的新地點。這種方式將現(xiàn)有資源充分利用，很快得到政府的認可，“非正式更新”應運而生，各種政策也隨之為存量工業(yè)用地的轉型提供便利。但這種“非正式”的模式，需要更好地權衡效果與風險，在實際操作中不涉及相關管理部門。2013年上海市制訂《關于增設研發(fā)總部類用地相關工作的試點意見》，2016年制訂《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》，對現(xiàn)有存量工業(yè)工地進行轉型盤活。

上海市國有工業(yè)用地轉型成功有以下幾方面原因：一是因地制宜編制地區(qū)土地利用規(guī)劃。明確區(qū)域土地性質，明確土地用途，根據(jù)地區(qū)發(fā)展特點編制土地利用規(guī)劃，結合區(qū)域重點發(fā)展項目，制定產業(yè)禁限目錄。加強對區(qū)域土地的管理，及時了解區(qū)域土地發(fā)展動向，實時監(jiān)測土地建設情況，保證土地的有效利用。二是建立企業(yè)準入標準。在項目落地前，對項目進行充分考評，審核項目的前期規(guī)劃設計、中期進展，嚴控后期的違規(guī)行為。在前期審核過程中，要充分考慮該項目落地的合理性及其后期的可持續(xù)發(fā)展性，并依據(jù)工業(yè)用地的投入產出比、容積率、綠化率等多項指標對項目進行可行性分析。三是建立健全土地信息資源共享機制。由統(tǒng)一部門將所負責區(qū)域內土地信息匯總，并對不同來源的土地信息進行核查，保證數(shù)據(jù)的準確性。將匯總的信息整理、落圖，讓土地信息在共享系統(tǒng)中實時顯示，包括地塊的坐標、面積、權屬、土地性質等相關信息。四是實行工業(yè)用地全生命周期管理。土地受讓人在取得土地后應繳納一定數(shù)額的保證金，保證其項目進展合規(guī)且不違背原有土地用途。土地受讓人取得土地后應在半年內利用該地塊進行建設；對于分期建設項目，最長期限可放寬至一年，如有違約，將責令其進行整改。五是加強土地的后續(xù)監(jiān)管。土地出讓后，由專門的監(jiān)管部門對土地的后續(xù)利用合規(guī)性進行巡查，定期檢查其建設情況，年終應對其產出效益進行核算，保證相應指標達到預期。六是探索工業(yè)用地彈性出讓年限。由于經(jīng)濟發(fā)展速度的加快，一些產業(yè)已無法滿足人民日益增長的美好生活需要，需要對原有產業(yè)進行轉型升級。上海市探索彈性出讓年限，降低土地出讓金，使土地利用更加高效。七是建立集約用地激勵機制。對建成后驗收合格的企業(yè)給予相應優(yōu)惠政策，對重大項目落地企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，鼓勵符合區(qū)域發(fā)展定位的企業(yè)落地。

3.2 北京市大興區(qū)騰退集體建設用地再利用

針對集體建設用地再利用難的問題，北京市大興區(qū)積極推進集體建設用地入市改革試點，圍繞“五個探索”（主體、途徑、調節(jié)金、供地方式、權能完善），建立了“同權同價、流轉順暢、收益共享”的入市制度，形成了“政府引導、農民主體、聯(lián)營聯(lián)建、收益共享”的工作格局，有力促進了區(qū)域農民自主城鎮(zhèn)化、低成本城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合城鎮(zhèn)化。一是抓住經(jīng)濟社會發(fā)展的契機，推動城鄉(xiāng)結合部改造，加快社會經(jīng)濟轉型。二是探索農村集體經(jīng)濟入股模式，引入外來資本，探索集體經(jīng)濟發(fā)展新路線，建設新農村。三是鼓勵金融融資機構參與農村經(jīng)濟發(fā)展，將農村集體經(jīng)營性建設用地抵押貸款，推動農村產業(yè)發(fā)展。四是治理農村養(yǎng)殖小區(qū)出租大院，騰退后統(tǒng)一管理、統(tǒng)一利用，促進產業(yè)升級，推動產業(yè)發(fā)展。五是平衡各方利益，保證村民、集體、投資者、聯(lián)營公司、政府各方之間的利益，降低拆違成本，有效利用有限的資源，盡可能地創(chuàng)造更多的價值。

大興區(qū)集體建設用地得到再利用有以下幾方面經(jīng)驗可資借鑒：一是堅持規(guī)劃先行。綜合考慮已騰退的集體建設用地及實施中的典型問題，在減量化的基礎上，因地制宜編制鎮(zhèn)村規(guī)劃，通過區(qū)、鎮(zhèn)、村三級規(guī)劃全覆蓋，打造規(guī)劃實施組織載體。二是實行鎮(zhèn)級統(tǒng)籌。由鎮(zhèn)政府對集體建設用地進行統(tǒng)籌，按照構建“高精尖”產業(yè)要求，集中重新配置建設用地指標，促進土地集約利用，保證集體利益，推動高質量發(fā)展。同時加強集體經(jīng)營性建設用地產業(yè)規(guī)劃、功能承接及扶持政策研究。三是規(guī)范村集體建設用地登記備案制度。由鎮(zhèn)政府對村集體各土地使用權人進行核實備案，村集體基礎設施用地由村委會出具證明材料統(tǒng)一登記。四是創(chuàng)新集體建設用地融資方式。以集體建設用地未來收益為擔保進行抵押，獲取銀行貸款，緩解資金壓力，保證項目落地。五是探索新的開發(fā)經(jīng)營模式。鎮(zhèn)級層面成立土地聯(lián)營公司，將傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織進行公司化改造，實現(xiàn)“土地變資產、農民變股東”。

4 順義區(qū)推進騰退空間再利用的幾點思考

上海市國有工業(yè)用地成功轉型是國內最具有代表性的更新方式，其模式規(guī)范，政府也出臺了一系列的政策文件順應產業(yè)發(fā)展導向。上海的國有工業(yè)用地在轉型中不斷探索新的發(fā)展模式，創(chuàng)新了體制機制，規(guī)范了審批程序，對符合條件的項目不斷優(yōu)化審批流程，保證項目落地。北京市大興區(qū)試點打開了集體經(jīng)營性建設用地整治、建設和運營的金融參與通道，實現(xiàn)了金融資本全程參與，有效破解了因權能不完善而引發(fā)的“不能抵押、貸款較低”問題，同時也讓集體經(jīng)營性建設用地的資產價值和市場屬性得到充分體現(xiàn)，極大地激發(fā)了農村土地市場活力。順義區(qū)在騰退空間再利用的過程中，應吸取上海市及大興區(qū)的經(jīng)驗，探索符合本區(qū)實際的工作方案。

4.1 統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調推進

(1)成立區(qū)級層面騰退空間再利用工作小組。由區(qū)發(fā)改委、經(jīng)信委、規(guī)土委、商委、國資委等相關職能部門組成。工作小組統(tǒng)籌指導全區(qū)騰退土地再利用工作，通過制定系統(tǒng)的管理制度和運行機制，推進高精尖項目落地，確保規(guī)劃、土地、財稅政策的落實，保障騰退土地再利用工作順利進行。

(2)完善工作機制，指導土地再利用。定期由工作小組召集各部門召開聯(lián)席會議，針對近期工作中出現(xiàn)的重點、難點問題進行研究分析，對重大項目落地進展及時跟蹤匯報，對進展緩慢的項目實時記錄監(jiān)督，對遇到瓶頸的項目給予建議支持。工作小組還需定期向區(qū)委區(qū)政府匯報騰退土地利用情況進展，及時總結聯(lián)席會議中討論的重大事項，報區(qū)委區(qū)政府研究決定。

(3)厘清工作內容，明確崗位職責。明確工作小組組成單位的職責，做到每一項工作均有負責部門，統(tǒng)籌推進騰退土地后續(xù)利用工作的開展。具體分工如表3所示。

4.2 建立信息共享平臺，統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)信息

(1)全面摸清空間底數(shù)，完善疏解騰退地塊臺賬。負責基礎數(shù)據(jù)收集的單位應充分利用信息化手段進行數(shù)據(jù)收集，保證每一宗地的坐標、實際情況在底圖中清晰體現(xiàn)，圖中須反映宗地的四至范圍、產權歸屬及周邊規(guī)劃建設情況等信息，并在地籍圖、遙感影像圖、規(guī)劃圖均有體現(xiàn)。

表3 騰退空間推進責任清單

(2)規(guī)范土地臺賬格式與統(tǒng)計方法。數(shù)據(jù)收集統(tǒng)計時應使用統(tǒng)一的度量單位，增強各數(shù)據(jù)收集單位搜集到數(shù)據(jù)的可用性。各組數(shù)據(jù)重復部分應能互相印證，避免出現(xiàn)同一位置數(shù)據(jù)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。統(tǒng)計數(shù)據(jù)應能充分反應該宗地的基本情況，且能對其流轉方向進行標注。

(3)建立土地信息共享平臺。該平臺能夠及時掌握騰退土地利用現(xiàn)狀，反映土地當前的狀態(tài)以及其騰退前的利用狀況經(jīng)營模式。對信息共享平臺實時更新，由相關職能部門將數(shù)據(jù)更新錄入，保證平臺內容的時效性。同時，該平臺應具備動態(tài)監(jiān)測宗地的功能，土地定期的評估情況也會錄入到該平臺，供相關部門查閱保存。

4.3 科學合理地制定規(guī)劃，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用

(1)超前編制單元規(guī)劃，推動產業(yè)轉型升級。在新時代背景下，以街區(qū)為單元編制控制性規(guī)劃，倒推區(qū)級規(guī)劃更多考慮鎮(zhèn)域層面需求，切實解決亟待解決的歷史遺留問題。問題導向和目標導向相結合，因地制宜，對不同類型、不同地區(qū)分類進行控制引導。要在強化底線要求、剛性要求的基礎上，適度超前，實現(xiàn)彈性控制。通過規(guī)劃引領，倒逼產業(yè)轉型、公共服務設施均等化。

(2)探索編制騰退空間規(guī)劃。對騰退空間開展摸底調查，全面了解騰退土地面積、四至范圍、產權歸屬及周邊區(qū)域規(guī)劃建設情況等信息。

(3)更新分區(qū)發(fā)展規(guī)劃。按照區(qū)域發(fā)展方向和不同區(qū)塊經(jīng)濟社會發(fā)展特點，更新分區(qū)發(fā)展規(guī)劃，明確街鎮(zhèn)未來發(fā)展定位，指導閑置土地開發(fā)利用。

(4)制定臨時許可政策。協(xié)調土地利用總體規(guī)劃與其他各項規(guī)劃，逐一篩選受規(guī)劃影響的轉型企業(yè)，制定臨時許可政策，準予其辦理環(huán)保、工商、消防等行業(yè)相關手續(xù)，促進大量轉型升級后的閑置樓宇資源再利用。

4.4 構建動態(tài)監(jiān)測考核機制，明確工作落實情況

(1)設立區(qū)域騰退用地動態(tài)監(jiān)測評價指標體系。跟蹤監(jiān)測騰退空間再利用情況，定期進行數(shù)據(jù)分析研判。根據(jù)評價結果，對投入產出效益低的項目進行幫扶，保證區(qū)內用地安排合理，不斷完善騰退空間管理利用政策。

(2)制定系統(tǒng)、綜合的騰退土地再利用考核管理體系。有效控制建設用地總量，促進土地合理利用，抑制低效用地。考核管理指標應綜合考慮各屬地政府實力，包含約束性指標、靜態(tài)指標、動態(tài)指標、環(huán)境影響指標及預期性指標。成立專門的監(jiān)督小組，對屬地政府工作進行考核，定期組織騰退空間利用情況檢查，并對檢查情況及時通報。建立獎懲機制，對未按照要求落實責任，造成騰退空間管理不到位的，按規(guī)定追究其責任。

(3)落實共同工作機制。完善相關評價指標體系，增加實際管轄范圍評價任務；嚴格審核把關基礎數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)真實準確；強化評價成果應用，發(fā)揮評價考核機制導向作用。