鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)制下的農村宅基地改革

【摘要】農村宅基地制度改革需要建立產業(yè)發(fā)展、空間重構、農民收入、治理功能完善等影響鄉(xiāng)村振興各個面向的對接機制，擬定開源、節(jié)流、協(xié)調的基本思路，開創(chuàng)依靠法律、依靠市場、依靠制度、依靠管控的規(guī)劃實施路徑。

【關鍵詞】鄉(xiāng)村振興;農村宅基地;改革

農村宅基地制度改革是制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成敗的關鍵因素之一，新時代探討其規(guī)劃實施與改革路徑具有重要現(xiàn)實意義。

1、文獻綜述

圍繞農村宅基地改革這一研究對象，學術界探討主要集中于宅基地的產權屬性、制度研究與改革路徑三個方面。

1.1 宅基地的產權屬性

科斯（R.H. Coase）以降的產權經濟學派認為，明晰的產權制度有利于降低市場交易成本， 實現(xiàn)財富配置的帕累托最優(yōu);產權不清則會造成利益主體間的行為“利益博弈”，從而導致資源耗散（Coase，1960），這一“制度—產權”假設構成了農村宅基地改革研究的基礎性前提。新制度經濟學進一步闡發(fā)了“制度—產權”假設，認為產權不是人與物、人與自然的關系，而是引起的人與人之間相互認可的利益分配關系， 每個社會都必須借助競爭規(guī)則或社會規(guī)范來解決人與人之間的資源配置問題（Alchiian，1977）。完整的產權包括所有權、使用權、用益權和讓渡權，但我國社會主義公有制將宅基地所有權和使用權兩權分離，權能殘缺導致產權的激勵和約束功能難以發(fā)揮（曹泮天，2013）。制度社會學研究走得更遠，認為產權是基于生存原則、社區(qū)成員平等原則、土地邊界模糊原則，由共同受益者參與形成的，是一個社會建構過程（曹正漢，2008）。社會學視角下的產權關系并非像經濟學者們所以為的那樣，是劃分明確且一經形成便相對穩(wěn)定的關系結構，相反，它是個體行為者與其所處的社會環(huán)境不斷互動的過程。正因如此，社會學視角下的財產權利關系結構表現(xiàn)為一個動態(tài)的均衡過程（申靜、王漢生，2005）。

1.2 宅基地制度研究

制度研究從兩個對立的層面分析了宅基地流轉問題，可細分為路徑依賴學派與實踐權力學派。路徑依賴學派，在“國家—社會”視角下，通過對我國農村宅基地制度的編年體梳理，發(fā)現(xiàn)不同時期宅基地流轉制度表現(xiàn)出適應、調試、改革的階段性特征（詳見下文），總體上滿足了國家不同時期的經濟發(fā)展與社會治理需求。實踐權力學派認為，宅基地產權的社會建構屬性在地方管理實踐中，帶來了一系列難題。由于不存在包含確定性原則和限定性合法性聲稱的法律系統(tǒng)，事實上是多種土地規(guī)則并存以“備”選擇，這些規(guī)則包含有不同乃至對立的原則，各自有著合法性聲稱來源，在實踐中通過力量競爭被選擇使用，這個選擇過程使法律事件政治化，它不是根據確定的法律規(guī)則辨認正當利益，而是根據利益競爭對規(guī)則做出取舍，并且“允許”利益政治進入法律過程，導致土地使用規(guī)則隨著利益、力量的變動而不確定（張靜，2003）;這一點在宅基地土地征收的“追索”過程中表現(xiàn)更為明顯（折曉葉，2018）。

1.3 宅基地制度改革

對宅基地產權屬性及制度改革的探討，可化約為宅基地改革的三個方向，其一是產權經濟學主張的完全自由化方向，如實施股份制改革;其二是市場與社會相互適應的漸進式改革方向，如重慶的“地票改革”，在市域范圍內一定程度地自由交易;其三是保守地反對改革，在原有法律框架下將宅基地固著于村莊之內，其導致的直接后果就是宅基地閑置與浪費并存、“隱形交易”大量出現(xiàn)、土地糾紛叢生等亂象，最終將走向制度創(chuàng)新。第一條路徑與第三條路徑，與我國社會主義市場經濟體制的總體發(fā)展要求不符，學術界和政府管理部門更多探討第二路徑的改良版，即因地制宜的漸進式改革路徑。例如，在珠三角、長三角、京津冀等城市群發(fā)育較為成熟的農村區(qū)域，農民、政府開始對宅基地使用提出了更高層次的目標和追求， 在使用、流轉和有償退出等方面探索宅基地使用制度的變革。

這些研究在以下兩個方面還存在較大創(chuàng)新空間：尚未具體將制度創(chuàng)新成果上升到制度制定層面，在實施機制、風險防范與化解方面未達成共識;更多采用由村莊到城市的單向度流轉路徑設計，總體滯后于鄉(xiāng)村振興實踐，未能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源的有效盤活。

2、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與宅基地權屬制度改革的有效銜接

2.1 鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展用地銜接模式

產業(yè)興旺是當前和今后一個時期鄉(xiāng)村振興的經濟基礎性質的重點，產業(yè)落地需要空間，在耕地紅線不可碰、建設用地總量嚴格控制的背景下，可行的辦法之一是盤活大量農村低效利用、閑置浪費的集體經營性建設用地，尤其是宅基地。這是因為，與集體經營性建設用地相比，空心村產生的宅基地規(guī)模巨大、閑置浪費嚴重，有足夠的整治利用空間。（黃帥，劉加林，張冬雨，劉良玉，2018）農村整治出來的閑散用地，應通過化零為整，集中使用，優(yōu)先用于農村產業(yè)發(fā)展，夯實農民富裕產業(yè)基礎。

2.2? 鄉(xiāng)村空間重構銜接模式

鄉(xiāng)村振興，離不開居住環(huán)境的改善，改變農村居住環(huán)境，實現(xiàn)農村生態(tài)宜居的目標，既需要對村莊科學規(guī)劃，更需要宅基地取得、退出、流轉及違法建設違規(guī)流轉處理等系列宅基地制度改革跟進，通過拆違、退出、整治、重建以及道路等基礎設施建設，從根本上改善農村的居住環(huán)境。在宅基地有效整理前提下，科學騰退閑散空間，實現(xiàn)集中居住，例如建設農村新型社區(qū)（史曉浩、雷剛，2016），提高各類設施利用效率。此外，改善農村居住環(huán)境，應在在滿足農戶正常居住用地需求前提下展開，優(yōu)先保障村內需求，封死違建出口。

2.3 農民財產性收入增加銜接模式

土地作為重要的生產要素，是財富極為重要來源，牽連農民收入、集體經濟收入、政府財政收入等多個層面，作為建設用地的宅基地尤其如此。建立在土地征收基礎上的土地財政，支持了城市政府快速發(fā)展的資金需求，同樣的資源利用效率將帶來農村新一輪復興。未來農村快速發(fā)展、農民財產的快速提升，需要盡快盤活利用寶貴的宅基地資源，通過宅基地抵押、宅基地經營、宅基地租賃等手段，促進宅基地資源與農民財產性收入緊密掛鉤。

2.4? 鄉(xiāng)村善治的銜接模式

建立在治理有效基礎上的鄉(xiāng)村善治是鄉(xiāng)村振興的重要基礎保障。1978年開始家庭聯(lián)產承包責任制改革、1998年開始的農業(yè)稅費免除改革等，基本的取向是強化農戶及農民的主體意識，弱化村集體的地位和能力。新時代的農村，尤其是落后貧困地區(qū)的農村，集體土地所有權沒有帶來收入，村集體經濟實力羸弱不堪，有些甚至為負債維持。宅基地制度改革可以在盤活宅基地資源的同時，壯大集體經濟組織的實力，為鄉(xiāng)村治理改善奠定基礎。（許經勇，2017）

3、宅基地改革的總體思路

從農村宅基地改革試點成效來看，深化改革仍需要貫徹開源、節(jié)流、協(xié)調的基本思路，實現(xiàn)有出處、有去處、有效率的“三有”式可持續(xù)發(fā)展。

3.1 開源：實現(xiàn)資源價值有出處

宅基地改革需保護農民宅基地合法權益，以保護農民合法宅基地和房屋財產為前提，依法保障宅基地和房屋的農民用益物權，在保護農民的宅基地集體所有權、宅基地農戶資格權、農戶宅基地使用權基礎上，依靠市場化手段，盤活宅基地及其坐落房屋的產業(yè)價值，開發(fā)宅基地閑散資源，依法兌現(xiàn)農村宅基地的資源稀缺性市場價值，確定農民應得收益份額、集體應得收益以及經營者的勞動報酬。

3.2 節(jié)流：實現(xiàn)空間節(jié)約集聚

落實最嚴格的土地保護制度，以節(jié)約集約利用土地資源為目標，杜絕農村宅基地取得、使用中的不規(guī)范、不經濟、不公平問題。例如，部分農戶隨意超標占用，造成土地資源嚴重浪費;部分棄用宅基地，村集體回收存在難題;部分長期閑置宅基地，無人管護。利用新一輪村莊建設規(guī)劃，科學規(guī)劃布局居住區(qū)，嚴格執(zhí)行宅基地批準程序，規(guī)范農戶自行亂占宅基地行為，依法有序改正歷史原因造成的多占、亂占宅基地問題。

3.3 協(xié)調：發(fā)揮涉農改革合力

宅基地改革需要以村集體土地界限為邊界，打包建立宅基地制度與承包地制度協(xié)調配套發(fā)展的村規(guī)民約。承包地和宅基地依據不同產權屬性分別實施了內涵不同的三權分置，實質是協(xié)調“兩塊地”制度向一致化方向發(fā)展。承包地三權分置是在穩(wěn)定所有權和承包權基礎上，流轉經營權，從而與農業(yè)轉移人口市民化、鄉(xiāng)風文明提升行動、農村就業(yè)人口非農化等政策形成合力，擴大新六產用地規(guī)模及傳統(tǒng)農業(yè)適度經營規(guī)模，在一定條件下允許和規(guī)范城市居民進入農業(yè)領域，提升農村非農產業(yè)發(fā)展水平和價值效率，幫助農民致富。協(xié)同推進承包地改革和宅基地改革，以宅基地改革試驗性小規(guī)模規(guī)范引導宅基地使用權和房屋使用權的適度流轉，盤活閑置資源，用來發(fā)展采摘、旅游、體驗、農副產品加工等農村新業(yè)態(tài)。允許本集體經濟組織之外的人口，特別是城市人才進入農業(yè)領域、鄉(xiāng)村區(qū)域，為農業(yè)接二連三發(fā)展提供更多可操作性空間，實現(xiàn)農業(yè)“1×2×3”的倍數發(fā)展。在各項涉農政策調試完畢，試驗取得成功后，逐步推廣可行性做法，并上升為法律。

4、宅基地改革的實現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村振興規(guī)制下，農村宅基地改革應探索依靠市場、依靠法律、依靠制度、依靠管控的宅基地再利用的規(guī)劃實現(xiàn)路徑。

4.1 市場化手段推動宅基地“三權分置”改革落地

一定程度上打破城鄉(xiāng)分割，引入市場公平競爭理念，科學界定“三權”并賦予明確法律責任，放活宅基地資源，讓農村宅基地作為一種稀缺資源兌現(xiàn)它的市場價值，達到振興鄉(xiāng)村、幸福農民的目的。按照2018年中央一號文件要求，“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。那么在社會主義市場經濟充分發(fā)展的今天，促進農村宅基地同資源同功能同價格，將是推動“三權分置”落地的實操性手段。

4.2 法制化手段推動宅基地有償退出機制建立

目前，農民的宅基地有償退出機制還存在諸多障礙。一是法律和制度障礙。由于當前禁止農村宅基地使用權入市有償流轉，同時對農村宅基地實行嚴格的集體成員內部流轉管理，試點地區(qū)農村宅基地退出難以實現(xiàn)大的突破。宅基地使用權有償流轉缺少法律支撐，市場機制難以引入，村集體范圍內的宅基地流轉機制難以在更高層級、更大范圍內實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。此外，宅基地改革試點在試點地區(qū)封閉運行，導致規(guī)模受限、操作困難、資金鏈條薄弱，補償資金來源不穩(wěn)，宅基地退出過程中農戶與政府“雙贏”居民難以出現(xiàn)。改革需研究建立啟動引導機制，進一步完善農村土地儲備制度，保障宅基地退出指標科學可用，構建合理的農村宅基地退出監(jiān)管機制，保障改革合法有序向前推進。

4.3 創(chuàng)新政策推進宅基地融資功能紅利釋放

現(xiàn)階段“兩權”受制于抵押物處置交易費用較高、抵押物經濟價值有限等因素影響，缺乏市場性激勵機制，難以持續(xù)。金融機構為管控風險和提高經營權價值所做出的抵押貸款條件限制，一定程度上提高了農民抵押貸款的準入門檻，對農戶和普通經營者吸引力優(yōu)先。因此，學習借鑒重慶“地票”制度經驗，提高農村宅基地“兩權”安全水平，規(guī)范并推廣農村土地流轉市場和制式抵押貸款合同，增加創(chuàng)新性制度協(xié)同配套力度，進一步提高“兩權”抵押政策實用水平。

4.4 管控宅基地流轉鏈條清理制度性障礙

我國現(xiàn)階段，宅基地流轉所存在的一系列制度障礙，是造成農村宅基地流傳障礙的根本原因。例如《土地管理法》強調，宅基地使用權的權利主體是本集體經濟組織內部成員，宅基地的居住屬性不像城市居住用地具備市場屬性。農民房屋和宅基地所有權分屬個人和集體所有，這與“地隨房走”的基本用益物權原則不符，宅地不分實質上是剝奪了農民房屋自由處置權。農村宅基地流轉缺乏合法交易平臺、規(guī)范流轉程序與法定評估價格標準，導致農村宅基地按潛規(guī)則的民間流轉十分頻繁。因此要在法律和政策允許的基礎上，盡快制定宅基地流轉制度，放寬主體限制，完善有償退出機制。

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