我國縣級城管建設(shè)的困境與出路研究

王新

摘 要： 近年來，隨著中國城市化進程的不斷加快，城市管理、建設(shè)的問題在這特殊的社會轉(zhuǎn)型期中愈加凸顯，習近平總書記于2017年、2018年先后兩次在上海對城市管理做出了重點強調(diào)，為城市建設(shè)、管理樹立了新的目標和方向。據(jù)此，以縣市級城管建設(shè)切入點，結(jié)合實際，重點分析在縣市級城管建設(shè)中面臨的困難，為今后城管建設(shè)發(fā)展提出建議。

關(guān)鍵詞： 城管建設(shè);縣級市;城市化

中圖分類號： F2????? 文獻標識碼： A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.012

1 縣級城市管理發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀

1.1 城市管理發(fā)展歷史

早在上世紀，全國范圍內(nèi)的改革開放，使經(jīng)濟得到了飛速發(fā)展，隨之而來的城市化進程急速加快，大批外來人口進入城市務(wù)工，使得一段時間內(nèi)，城市人口系數(shù)極大膨脹，城市管理難度也直線上升，諸多城市問題不斷涌現(xiàn)，城市建設(shè)監(jiān)察隊應(yīng)運而生。這是城管的前生。從上世紀90年代中期的《中華人民共和國行政處罰法》到進入21世紀的《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，又為城管建設(shè)的底層執(zhí)法層面逐漸搭建起的法律依據(jù)。自此，城市管理一線機構(gòu)在全國各地相繼成立。

作為社會管理的底層設(shè)計，城市管理最先萌芽在政治、經(jīng)濟、文化及人口最為發(fā)達的一線城市，接著再向二三線城市輻射開，最終延伸到縣市級?？h級的城市管理，作為承接著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)型的主要門戶，是國家城市管理的最基本單元。諸多的社會矛盾伴隨著人口的增加一起涌進縣級市，從交通、環(huán)境、物價等方面給城市管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

1.2 城市管理發(fā)展現(xiàn)狀

伴隨著城市化的進程，諸如執(zhí)法過程中的社會矛盾、污染城市環(huán)境、違法違章搭建等許多困難和問題產(chǎn)生在城市的管理過程中。更為嚴重的是，由于媒體傳播的大眾化，有關(guān)城市管理的負面新聞不斷的被曝光，群眾與城市管理過程中產(chǎn)生的沖突成為社會關(guān)注的敏感問題。加上城市管理隊伍同時也處在初級階段，仍需不斷的提高和完善，在管理過程中出現(xiàn)了很多業(yè)務(wù)知識不足，人員素質(zhì)較低，以公徇私、不作為、不敢作為等常有發(fā)生。在網(wǎng)絡(luò)傳播下，逐漸在大眾心中形成了暴力執(zhí)法、隊伍素質(zhì)底下等片面形象。

2 縣級城市管理的主要問題及原因

2.1 城市管理建設(shè)現(xiàn)存問題

在現(xiàn)代化城市的建設(shè)過程中，以工業(yè)、服務(wù)業(yè)為主的城市經(jīng)濟與農(nóng)產(chǎn)品糧食生產(chǎn)為主的農(nóng)村經(jīng)濟，這一城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特點與推動城市現(xiàn)代化進程碰撞所產(chǎn)生的矛盾，在縣級城市管理的過程中顯得尤為突出。這也就導(dǎo)致了在城市管理建設(shè)中所無法回避的諸多問題。

2.1.1 體制不健全，組織結(jié)構(gòu)不完善

對于中國絕大多數(shù)城市來說，政府主要的考核標準在于招商引資，大力發(fā)展城市的經(jīng)濟，而對于發(fā)展之后的城市管理，關(guān)注力度不足。特別在縣級城市中，城管的權(quán)利和責任邊界比較模糊，雖然2017年成立了城市管理行政執(zhí)法局，并下設(shè)各級機構(gòu)，但由于新成立，且權(quán)力與其他機構(gòu)交叉。使得在城市管理工作中，權(quán)力界定不準確，缺乏統(tǒng)一的部署安排。

2.1.2 執(zhí)法無所依，法律框架不足夠

依法治國一直以來是我的基本方針，對于城市管理，雖然《行政處罰法》中有條款可作為部分依據(jù)，但關(guān)于城市管理，在法律條例中，沒有明確規(guī)定執(zhí)法人員的法律地位、執(zhí)法、監(jiān)管職責、執(zhí)法主體，同時與其他執(zhí)法部門的如何開展合作，也描述的不清楚、不具體。這樣導(dǎo)致執(zhí)法過程中無法可依、無章可循。

2.1.3 執(zhí)法高成本，執(zhí)法難度較大

縣市級城市管理中，由于城市街道規(guī)劃缺乏，亂占地擺攤的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。執(zhí)法者和商販之間的關(guān)系演變?yōu)橐环N相互博弈，你進我退，你退我進。城管出動，商販收攤;城管收隊，商販擺攤。如此往復(fù)，大大消耗著時間成本和人力成本，即使商販被扣留攤貨，也因罰金高于攤貨而另起爐灶，加大了執(zhí)法的難度，在此過程中產(chǎn)生的行政成本更是巨大。

2.1.4 理念制度陳舊更不上新的市場規(guī)律

長久以來，政府的工作重心都集中在公共服務(wù)事業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，而忽略了城市的“售后服務(wù)”上。對城市管理不重視，典型的拿來主義。從一線二線城市，甚至國外搬來管理模式，生搬硬套的解決縣級城市管理中產(chǎn)生的問題，而忽略了自身的特點。在兼顧城市建設(shè)的同時，更需要注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，這是縣級城市管理所區(qū)別于其他的核心之處。

2.1.5 民眾小市民心態(tài)普遍，城市規(guī)范難以執(zhí)行

城市管理的行政主體雖然是城管，但單方面的約束力有限，要徹底做到好的城市管理，需要執(zhí)法者和群眾的共同配合，一起塑造起良好的社會公德、民眾認知。但現(xiàn)階段縣級城市居民小市民心態(tài)較為普遍，既希望政府塑造一個良好的社會環(huán)境，又不想自己付出。只有提高縣域居民的城市認知，動員大家一起參與進來，才能一起做好城市管理。

2.2 城市管理建設(shè)困境的原因分析

2.2.1 體制是阻礙城市管理建設(shè)的關(guān)鍵

一直以來，縣城由于文化、理念的落后性，在城市管理的背后都折射出計劃經(jīng)濟時代的影子，市場機制被鎖在籠子里，無法發(fā)揮調(diào)解作用。具體表現(xiàn)在，城市管理過程中信息的傳達存在單向性，往往只執(zhí)行政府的決定，而較少反饋市場的情況，一方面在與管理對象上缺乏溝通與反饋;另一方面自身缺少獨立性、主動性。同時，城管人員選拔上受教育程度不一，事業(yè)編和臨時工混制，激勵培訓不完善，人員流失快;執(zhí)法過程中信息溝通不暢，其他部門缺乏配合等，都加大了城市管理的困難。

2.2.2 經(jīng)濟是阻礙城市管理建設(shè)的根本

一是縣級城市經(jīng)濟水平較低，支柱性產(chǎn)業(yè)少，普遍來講政府的財政收入偏低，在城市建設(shè)和規(guī)劃方面投入的資金較少，導(dǎo)致街道的基礎(chǔ)設(shè)置配套較差，整個城市的環(huán)境處理比較落后。二是經(jīng)濟的不發(fā)達導(dǎo)致為縣級人民提供的就業(yè)機會較少，下崗工人相對較多，為謀求生路，形成了大大小小的商販。三是城管的財政保障跟不上，縣政府很難根據(jù)實際情況配備城管足夠的經(jīng)費、車輛、人員等，嚴重影響了執(zhí)法的效率。

2.2.3 觀念是阻礙城市管理建設(shè)的基礎(chǔ)

隨著社會的飛速發(fā)展，日益革新的技術(shù)、模式不斷的為未來建設(shè)提供更好的方向，而縣城以其較為落后的地理位置，地緣環(huán)境，很難吸引具備先進思想模式的人才。在城市化建設(shè)中，很多還是滯后時代的做法：重基礎(chǔ)建設(shè)，輕上層管理;重經(jīng)濟發(fā)展，輕人文環(huán)境;重眼前成果，輕未來后果等等。這些城市管理的觀念導(dǎo)致縣城的城市化進程很難有合理規(guī)劃，缺乏科學性和實踐性。

3 縣級城市管理的改革建議

3.1 完善城市管理機構(gòu)體制是核心

加快城市管理在行政體制的構(gòu)建，從縣級城管開始，做到權(quán)力下放，使之具備獨立的行政執(zhí)法權(quán);改革混編現(xiàn)狀，合理控制編制總數(shù)，嚴格人員編制、肅清人員身份;交叉性權(quán)力劃分，城市管理所分管的內(nèi)容與公安、土地、環(huán)保、工商等各局都有不同程度的重合，可以采用“大綜合執(zhí)法”的模式，簡政放權(quán)，將各個職能部門的權(quán)利適當劃分到城管部門，下沉到縣市一線，由城管大隊開展各項執(zhí)法活動。但同時也要注意避免權(quán)力的過度集中，且由于業(yè)務(wù)范圍的不斷加大，城市管理的機構(gòu)必將越來越復(fù)雜，這就需要不斷的優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，有考核性的、針對性的收放權(quán)力，這樣不但明確了權(quán)利的行使主體，也能更規(guī)范的行使行政職權(quán)。

3.2 健全城市管理法律法規(guī)是前提

自城管設(shè)立以來，在國家公開的文件中，尚未真正針對城市管理方面制定執(zhí)法法規(guī)，城管執(zhí)法所能參考的只有行政處罰法、行政強制法以及其他地方性法規(guī)。這類法規(guī)本身可能就存在諸多難以解釋的矛盾，使得城管執(zhí)法無法可依的局面仍然存在。因此有必要不斷上報建議國家城市管理總局主導(dǎo)制定城市管理專項法律法規(guī)，明確城市管理的執(zhí)法依據(jù)、權(quán)利和責任，使其在法律上合法。同時在制定相關(guān)法律的同時：一是應(yīng)該注意和其他部門職能的沖突，做到法律依據(jù)不重復(fù);二是應(yīng)該充分考慮執(zhí)法過程中需要其他部門協(xié)助的方面，做到有法可依，界限明確，從法律層面保障部門合作協(xié)調(diào)的政策進行。

3.3 轉(zhuǎn)變城市管理參與觀念是重點

首先是要轉(zhuǎn)變管理干部觀念，作為城市管理的決策者，首要做的是更新觀念，摒棄以往城市管理中存在的舊模式、舊思想，擺正部門的重要性，做好縣政府和部門基層的橋梁，上傳下達，保持信息的通暢性，既能及時反饋市場信息，又能有效溝通平行部門協(xié)助。其次是執(zhí)法人員的觀念要轉(zhuǎn)變，要堅守信念、嚴記執(zhí)法為民，梳理工作職責，實行領(lǐng)導(dǎo)責任制，加強日常巡邏、監(jiān)督管理，努力轉(zhuǎn)變?nèi)罕娦闹械牟涣汲枪苄蜗蟆５谌强h市居民的觀念要轉(zhuǎn)變，城市管理不單是政府的事情，更是需要群眾共同配合完成。這就需要加大宣傳工作，在縣區(qū)營造輿論氛圍，充分利用宣傳資料、傳單，采用上門的方式，對城市管理相關(guān)的規(guī)章政策進行宣傳普及，切實增強縣區(qū)居民的文明意識。使得大家都能積極的參與到城市管理的工作中去。

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