公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)實踐與改進(jìn)建議
——以廈門市公務(wù)員聘任制為例

□陸 斌,何志鵬

(廈門大學(xué)嘉庚學(xué)院,福建 漳州 363105)

1 廈門市公務(wù)員聘任制實施的概況分析

1.1 公務(wù)員聘任制的概念

公務(wù)員聘任制,是指聘任機(jī)關(guān)用簽訂合同的形式,面向社會或海內(nèi)外公開招聘國家公職人員。聘任機(jī)關(guān)單位按照聘任制公務(wù)員平等自愿、協(xié)商一致的原則,簽訂聘任合同用以明確行政機(jī)關(guān)和擬聘人員雙方的權(quán)利和各項義務(wù),在合同中明確規(guī)定了擬聘人員需要依法履行的職責(zé),他們的工資福利由國家財政統(tǒng)一發(fā)放。聘任制公務(wù)員的特點(diǎn):實行合同制的管理辦法、采取平等協(xié)商的原則、工作任期明確規(guī)定在合同中,比較普遍的是聘任制書記員等。聘任制公務(wù)員雖然有區(qū)別于普通公務(wù)員,采取的是合同制的管理形式,但是在合同的期限內(nèi),也屬于編制內(nèi)公務(wù)員,享受著和普通公務(wù)員一樣的待遇。

1.2 廈門市公務(wù)員聘任制實施歷程

廈門市作為福建省第二個實行公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)城市,是在內(nèi)外因的共同作用下推進(jìn):其內(nèi)因是國家公務(wù)員主管部門、福建省公務(wù)員局、省政府等省級以上主管部門的直接批準(zhǔn);而外因則是廈門市自身發(fā)展的需要,以及廈門市政府各項政策等多方面共同推動了公務(wù)員聘任制在廈門市進(jìn)行試點(diǎn)。

自2012年確定為試點(diǎn)城市以來,廈門市共實行了兩次采用聘任制的形式聘用公務(wù)員。第一次于2012年底,廈門市面向海內(nèi)外共招聘6名公務(wù)員,其招聘崗位分別是廈門市市政園林局軌道交通建設(shè)高級職員1名、廈門市建設(shè)與管理局村鎮(zhèn)建設(shè)高級職員1名、廈門市港口管理局港航管理高級職員1名、廈門市人民政府外事辦公室高級翻譯1名、廈門市公安局智能交通系統(tǒng)高級職員1名、廈門市公安局交通控制高級職員1名，經(jīng)選拔招聘,共5人獲得崗位;第二次于2015年,面向海內(nèi)外共招聘8名公務(wù)員,其招聘崗位分別是中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)廈門片區(qū)管理委員會高級主管4名(航運(yùn)物流、國際貿(mào)易、金融創(chuàng)新、法律)、廈門市規(guī)劃委高級職員2名、廈門市交通運(yùn)輸局高級職員1名、廈門市人民政府地方志辦公室高級職員1名,共8人獲得崗位。為滿足廈門市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,廈門市主要招聘職位為城市軌道交通、村鎮(zhèn)建設(shè)、港口航運(yùn)、對外交流、城市智能交通等領(lǐng)域。

1.3 廈門市公務(wù)員聘任制試點(diǎn)的做法

1.3.1 結(jié)合自身特點(diǎn),靈活運(yùn)用規(guī)章制度

廈門市對聘任制公務(wù)員的管理主要是根據(jù)2005年國家頒布的《公務(wù)員法》和中共中央組織部、人社部在2011年印發(fā)的《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》進(jìn)行聘任制公務(wù)員管理的。在人社部頒布的試點(diǎn)辦法中,明確規(guī)定了對聘任制公務(wù)員聘任的職位、聘任合同以及聘任后的日常與紀(jì)律管理監(jiān)督相關(guān)條例。廈門市根據(jù)條例規(guī)定結(jié)合自身試點(diǎn)情況進(jìn)行管理。

首先,在職位招聘上。2012年與2015年廈門市兩次招聘均是面向海內(nèi)外進(jìn)行公開招聘,但是兩次選聘又存在一些差別。如在2012年的招聘方式中,廈門市對擬招聘的部分職位所報名的人數(shù)達(dá)不到3:1的要求,經(jīng)過用人單位的批準(zhǔn),允許直接從符合該職位條件的擬聘人員中采取直接選聘的方式進(jìn)行;而2015年的招聘方式中,廈門市實際招聘人數(shù)達(dá)到崗位擬招聘人數(shù),并且滿足3:1的招聘比例原則,這一次并未提到符合該崗位招聘條件的人員能夠被直接選聘。在考試方面,2012年進(jìn)行的首次招聘不考公共科目,只考填報崗位相關(guān)的理論、自身的專業(yè)知識以及運(yùn)用專業(yè)知識解決工作中遇到的實際問題能力和文字撰寫的表達(dá)能力等。這一年的筆試和面試的內(nèi)容緊扣著報考聘任職位的專業(yè)特點(diǎn),采用“一職一卷”的考察方式,考試內(nèi)容主要考察考生的經(jīng)驗和運(yùn)用自身知識解決實際問題的能力;而2015年的考試總成績?yōu)?00%,其中面試成績占比70%,而筆試成績只占30%,也就是說在2015年進(jìn)行的聘任制公務(wù)員招聘中,面試成績比筆試成績更為重要。

其次,在聘任合同的管理上。2012年和2015年的兩次公開聘任公務(wù)員,均是采用《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》中列出的管理辦法,即通過機(jī)關(guān)單位用簽訂合同的形式與受聘人員確定聘任關(guān)系。以“單位提出、個人確認(rèn)”的方式,在合同中明確聘期內(nèi)的崗位、工作目標(biāo)、工作待遇以及權(quán)利義務(wù)等。聘任合同中規(guī)定工作期限為1-5年,首次簽訂聘任合同的,有為期1-6個月的試用期,具體簽約試用期、聘任期根據(jù)考核表現(xiàn)而定,合同期滿后,表現(xiàn)良好經(jīng)批準(zhǔn)可續(xù)聘。

最后,在薪資管理上。2012年被選聘的公務(wù)員,按照《公務(wù)員法》中國家規(guī)定的聘任制公務(wù)員薪資福利標(biāo)準(zhǔn),實行協(xié)議工資制發(fā)放工資。工資待遇將會根據(jù)自身所聘任的職位、學(xué)歷、職稱、資歷等綜合因素進(jìn)行考量,然后參考相關(guān)職位聘任制公務(wù)員人員的工資水平和本市普通公務(wù)員的工資水平,最后與聘任人員協(xié)商一致后簽訂合同,進(jìn)行薪資發(fā)放。除此之外,還會按照公務(wù)員法的管理規(guī)定,對聘任制公務(wù)員進(jìn)行繳納社會保險和住房公積金。2015年聘任的公務(wù)員在薪資管理上跟2012年的方式一樣,但有所不同的是,平均月工資改為最高不超過30 000元,在試用期內(nèi),所發(fā)放的工資按協(xié)議工資的80%計發(fā);在聘用期內(nèi),除了按照100%發(fā)放協(xié)議工資,還從次年的1月起,每月的工資在合同工資的基礎(chǔ)上增長5%,同時還對年度考核稱職及以上的聘任人員發(fā)放年終獎,再按照合同中簽訂的年協(xié)議工資總額的10%發(fā)放考核獎,考核優(yōu)秀的再加發(fā)2%獎金。

1.3.2 公務(wù)員聘任職位要求較高,凸顯專業(yè)與技能性

廈門市對公務(wù)員的聘任按照《公務(wù)員法》的規(guī)定,對專業(yè)性較強(qiáng)和輔助性較強(qiáng)的職位進(jìn)行招聘。目前廈門市面向海內(nèi)外共招聘了14人,職位范圍涉及交通、航運(yùn)、金融、法律、國際貿(mào)易等領(lǐng)域,從公務(wù)員聘任制招聘職位條件(表1)中可以看出,廈門市公務(wù)員管理局招聘的職位主要偏向于專業(yè)性較強(qiáng)的類別,職位類型中招聘了10名職員和4名主管。在報考條件上,除了基礎(chǔ)的年齡、學(xué)歷、專業(yè)要求等報考條件外,廈門市更注重應(yīng)聘者在相關(guān)職業(yè)領(lǐng)域的工作經(jīng)驗、職稱證書、技能以及綜合能力。尤其是工作經(jīng)驗,應(yīng)聘者所報考的職位中,均要求有2-5年相關(guān)領(lǐng)域工作經(jīng)驗。對于不滿足該職位報考條件的,廈門市公務(wù)員局不予招聘。如2012年招聘的廈門市港口管理局港航管理職員一職,因無人符合報考資格條件,取消該職位,修改為其他4個部門(廈門市政園林局、廈門市建設(shè)與管理局、廈門市人民政府外事辦公室、廈門市公安局)招聘5個職位,其中市公安局招聘人數(shù)為2人,共計招聘人數(shù)仍為6人。

2 廈門市公務(wù)員聘任制取得的成效分析

2.1 打破傳統(tǒng)觀念,提升競爭性

聘任制公務(wù)員與普通公務(wù)員不同,前者會因為聘任合同的到期而終止關(guān)系;而后者則是終身制的,不受聘任合同的期限影響。從廈門市實行的公務(wù)員聘任制來看,由于聘任制公務(wù)員要受到合同的影響,還是打破了普通公務(wù)員通用、終身任職的觀念;雖然聘任的形式招聘公務(wù)員報考條件更嚴(yán)格,有著合同期限的約束,但是待遇上也比傳統(tǒng)公務(wù)員更高,這也增加了公務(wù)員招聘的公平性。自2012年首次試點(diǎn)招聘到2015年二次招聘,經(jīng)過這幾年時間的積累和沉淀,用引入優(yōu)秀職員激發(fā)了原有員工的工作活力,提高了公務(wù)員隊伍的競爭性,同時也提升了政府的工作質(zhì)量和效率。

表1 廈門市公務(wù)員聘任制報考條件

資料來源:福建省人力資源和社會保障廳

2.2 引進(jìn)海內(nèi)外人才,推動廈門城市建設(shè)

廈門市兩次進(jìn)行的公務(wù)員聘任都偏向?qū)I(yè)性較強(qiáng)的職位,例如城市智能交通、軌道交通等。面向海內(nèi)外招聘專業(yè)技術(shù)人才的方式相比較于向社會公開招聘的方式,其人才的獲取面更廣,更有利于招攬社會需要的專業(yè)人才。兩次所聘任的公務(wù)員自簽訂合同起就正式上崗,投入到廈門市的建設(shè)中來,如2012年所聘任的廈門市市政園林局軌道交通建設(shè)高級職員,從2012年起至今一直在建設(shè)廈門市地鐵。公務(wù)員聘任制的實施在彌補(bǔ)了廈門市聘任單位專業(yè)人才不足的同時,也推動廈門市城市建設(shè)。

2.3 提高人才使用效率,完善服務(wù)型政府

聘任制公務(wù)員充分引入了市場機(jī)制,實行簽訂合同對人員進(jìn)行管理。廈門市以簽訂合同的形式,明確了聘任人員的工作崗位、工作目標(biāo)、權(quán)利義務(wù)、薪酬待遇、聘任時間以及績效考核等,運(yùn)用合同機(jī)制的“能進(jìn)能退”對人才進(jìn)行管理,提高了廈門市人才的使用效率。此外,實行聘任制公務(wù)員的招聘形式,有利于廈門市吸收相關(guān)職業(yè)的專業(yè)人才,大大提高廈門市政府的工作質(zhì)量和服務(wù)效率,更好地為廈門市和廈門人民群眾服務(wù),逐步完善了建設(shè)服務(wù)型政府。

3 完善公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)實踐的改進(jìn)建議

3.1 制定相關(guān)配套性文件,完善法律法規(guī)體系

廈門市實施公務(wù)員聘任制均是按照國家頒布的《公務(wù)員法》規(guī)定和人社部頒布的《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》對聘任制公務(wù)員進(jìn)行管理。但是在對聘任制公務(wù)員招聘、簽訂合同管理以及日常管理監(jiān)督等方面,缺少相關(guān)的配套性文件與地方性法規(guī)。因此,為了更好推行公務(wù)員聘任制,廈門市可以結(jié)合本地區(qū)公務(wù)員聘任制的情況,參考其他各省實施的相關(guān)配套性文件,建立一個完善法規(guī)體系保障聘任制公務(wù)員的權(quán)利。特別是公務(wù)員聘任制的合同管理、薪資管理、績效管理等不同于傳統(tǒng)公務(wù)員管理形式,可以在國家頒布的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范下,再出臺一些地方文件與地方性法規(guī),以進(jìn)一步推動公務(wù)員聘任制更好的施行。例如,深圳市自2010年全面試行公務(wù)員聘任制起,就陸續(xù)頒布了《深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員管理辦法(試行)》《深圳市聘任制公務(wù)員聘任合同管理辦法(試行)》等相關(guān)地方性法律法規(guī)用以保障聘任制公務(wù)員的權(quán)益。[1]公務(wù)員聘任制在實施后需要不斷完善招聘、合同管理、績效考核等方面的問題,尤其是試點(diǎn)城市首次接觸這一新招聘形式,因此,想要推動公務(wù)員聘任制的繼續(xù)實行,就要維護(hù)好聘任制公務(wù)員的權(quán)益。廈門市需要深刻貫徹執(zhí)行好文件中的新規(guī)定,不斷完善廈門市公務(wù)員聘任制管理內(nèi)容。同樣,地方相關(guān)配套性文件在頒布之后也需要不斷地修訂,通過對管理辦法中出現(xiàn)的漏洞和問題及時修改訂正,既能保障好聘任制公務(wù)員合法權(quán)益又能進(jìn)一步推動聘任制公務(wù)員的發(fā)展。

3.2 強(qiáng)化招聘程序,規(guī)范職位分類

根據(jù)《公務(wù)員法》的第十六章第九十五條規(guī)定,聘任制公務(wù)員的聘任,主要針對專業(yè)性較強(qiáng)和輔助性較強(qiáng)的職位。廈門市按照此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聘任制公務(wù)員的招聘,但是在招聘信息中并未對兩種職位進(jìn)行相關(guān)解釋和區(qū)分,公務(wù)員局和報考人員只能憑借著經(jīng)驗對提供職位進(jìn)行自我意識分類。一方面,對于專業(yè)型和輔助型職位的分類不清,可能會導(dǎo)致在今后的招聘工作中,無法體現(xiàn)專業(yè)性較強(qiáng)和輔助性較強(qiáng)職位的區(qū)別,對報考人員填報崗位會產(chǎn)生影響。同時,盡管有著報考條件的限制,報考人在不清楚職位分類的情況下進(jìn)行報考很容易在入職后的崗位上滿足不了該職位的工作要求。另一方面,專業(yè)性較強(qiáng)的職位相比較于輔助性較強(qiáng)的職位薪資更高,職位分類不清不僅會給廈門市財政造成影響,也容易引起普通公務(wù)員的不滿。為此,一方面,廈門市需要不斷改善聘任制公務(wù)員的招聘程序。無論是對專業(yè)型人才或是輔助型人才的聘任,都應(yīng)該堅持公開、公平、公正的招聘原則進(jìn)行招聘,滿足單位條件經(jīng)批準(zhǔn)的直接選聘,廈門市公務(wù)員局應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督,必須杜絕不良的行為發(fā)生。對于專業(yè)型人才的聘任,由于特別看重聘任人員的工作經(jīng)驗和管理經(jīng)驗以及技術(shù)水平,可以針對專業(yè)型人才的聘任設(shè)置一個最低報考條件標(biāo)準(zhǔn),再根據(jù)聘任職位的需要提升報考條件。在廈門市聘任制公務(wù)員報考條件中部分職位無相關(guān)領(lǐng)域工作經(jīng)驗或是職稱等要求,容易造成報考人誤認(rèn)為該職位不是專業(yè)型人才職位,相對較容易錄取。除此之外,還可以引入社會群眾參與機(jī)制,利用無利害關(guān)系的社會群眾對聘任制公務(wù)員的招聘進(jìn)行監(jiān)督,以保障公務(wù)員聘任制的更加公開和透明。另一方面,廈門市需要規(guī)范公務(wù)員聘任制的職位類別。在發(fā)布招聘信息前,應(yīng)該區(qū)分出擬聘任的專業(yè)型人才和輔助型人才職位,幫助報考人清楚的選擇職位,以免后續(xù)招聘過程中出現(xiàn)職位不清晰的現(xiàn)象,而導(dǎo)致錄取人員完不成該崗位職位。[2]

3.3 科學(xué)合理制定聘任制公務(wù)員考核制度和薪資計算標(biāo)準(zhǔn)

考核制度的設(shè)立與實施,是為了通過考核發(fā)現(xiàn)聘任制公務(wù)員存在的問題,從而解決問題,最終達(dá)到激勵的積極目的。[3]然而,在《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》中對于考核制度的規(guī)定不夠全面具體,且廈門市聘任的公務(wù)員大多是專業(yè)性較強(qiáng)人員,考核制度的不全面,無法檢驗出任職人員對于聘任合同中工作任務(wù)的完成狀況,也無法真實的檢驗出該崗位聘任人員的工作能力;同時,在薪資計算上,聘任的公務(wù)員職位不同薪資也不同,廈門市對聘任的公務(wù)員均是按照國家規(guī)定,簽訂合同實行協(xié)議工資制,并沒有一個詳細(xì)的計算標(biāo)準(zhǔn)。因此,需要科學(xué)合理地制定一套考核制度和薪資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。上海市作為國家批準(zhǔn)首先實施公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)地區(qū)之一,從2007年首次公開招聘至今,特別注重對聘任制公務(wù)員的績效考核管理。上海市對聘任制公務(wù)員的績效考核專門設(shè)立了相關(guān)規(guī)定,主要考核能力素質(zhì)、思想品德、工作業(yè)績方面,其中重點(diǎn)考核聘任制公務(wù)員簽訂的合同中工作目標(biāo)、任務(wù)完成度和工作的貢獻(xiàn)度,此外還設(shè)置有周期、年度和聘期三種考核,再將考核的結(jié)果作為績效工資發(fā)放和聘期滿后是否續(xù)聘的依據(jù)。[4]廈門市可以借鑒上海市在績效考核方面好的做法,將考核的結(jié)果用于績效工資發(fā)放和續(xù)聘依據(jù),再結(jié)合本市聘任制公務(wù)員的情況制定出一套專門的考核制度?？梢岳^續(xù)沿用考核普通公務(wù)員的德、能、勤、績、廉五項基本考核內(nèi)容,關(guān)鍵要重點(diǎn)考核聘任制公務(wù)員完成簽訂合同中規(guī)定的工作任務(wù)進(jìn)度,針對不同職位的考核要突出該職位的特點(diǎn),考核過程中可邀請相關(guān)單位主管參與考核結(jié)果評估,考核結(jié)果與薪資計算掛鉤,除固定工資外,獎勵金參考績效考核結(jié)果發(fā)放,考核結(jié)果等級高低決定獎勵金多少。

3.4 完善人事仲裁制度

《公務(wù)員法》的第十六章第一百條中規(guī)定,人事爭議仲裁委員會可以由地方設(shè)立。人事爭議仲裁委員會在處理爭議時,需要秉持合法、公正、及時處理的原則,根據(jù)法律法規(guī)公平公正的維護(hù)爭議方的權(quán)益。為解決勞動人事爭議調(diào)解,廈門市在1996年1月成立了廈門市仲裁委員會。其設(shè)立的仲裁委員會管理范圍包括解決公民、法人和其他組織,包括了企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)單位等問題;且廈門市仲裁委員會的管理范圍涉及廣,但是沒有相關(guān)條例是針對聘任制公務(wù)員的。當(dāng)聘任制公務(wù)員申請人事爭議仲裁時,主要還是依照《公務(wù)員法》中的條例處理。因此,必須建立一套完善的人事仲裁制度以保障聘任制公務(wù)員的權(quán)利。首先,在廈門市公務(wù)員局建立一個聘任制公務(wù)員的人事仲裁部門,該部門的工作人員需要清楚的了解聘任制公務(wù)員的相關(guān)信息,例如合同簽約工作時間、工作要求、績效考核標(biāo)準(zhǔn)等,特別是與普通公務(wù)員要區(qū)別對待。其次,根據(jù)《公務(wù)員法》中對聘任制公務(wù)員的人事仲裁管理,結(jié)合廈門市聘任制公務(wù)員的狀況,制定一套專門用于解決聘任制公務(wù)員的人事仲裁管理規(guī)定。最后,人事仲裁部門的人需要盡可能的幫助聘任制公務(wù)員解決人事工作中遇到的問題,運(yùn)用人事仲裁條例保障他們有法可依,保障聘任制公務(wù)員的權(quán)利。[5]

3.5 保障職工合同到期去向

由于聘任制公務(wù)員采取的合同制進(jìn)行管理,合同期限為1-5年,沒有長期聘任的機(jī)制,職業(yè)晉升通道狹小,致使聘任后人員對合同到期后的未來去向存在顧慮,不能安心工作,存在一種“臨時工心態(tài)”。同時,廈門市對于聘任制公務(wù)員的合同到期后未來去向問題缺乏相關(guān)制度保障,聘任合同到期前后職工的緊張感會持續(xù)上升,對待工作的認(rèn)真度、積極性會隨之下降。為此,廈門市可以考慮建立保障職工合同到期去向的相關(guān)制度或方法,如可以根據(jù)員工在聘期的表現(xiàn),寫好相關(guān)推薦信,幫助其順利找到新工作;若該員工無意向公司,可進(jìn)行相關(guān)企業(yè)單位的推薦。