以憲法形式確立憲法宣誓制度的法律地位

【摘 要】 本文著眼于分析我國政治宣誓制度和西方憲法宣誓制度的有益經(jīng)驗(yàn)，基于建立與完善我國憲法宣誓制度的實(shí)踐需求，著眼于我國憲法修訂情況，闡述了通過憲法條文、憲法性法律、憲法解釋等方式確立新時(shí)代中國特色憲法宣誓制度的觀點(diǎn)與方法，以求為有效推進(jìn)憲法宣誓制度發(fā)揮一定的理論參考作用。

【關(guān)鍵詞】 憲法 宣誓 修憲

引 言

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出，要堅(jiān)持以憲法為核心，加強(qiáng)依法執(zhí)政，并首次提出要建立憲法宣誓制度，以此提高國家工作人員的依憲履職、依法執(zhí)政、勤政為民、廉潔奉公的意識(shí)，從而全面提高國家工作人員依法執(zhí)政能力，為實(shí)現(xiàn)依法治國打造一支過硬的領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍。因此，加強(qiáng)憲法宣誓理論問題研究，對(duì)于完善新時(shí)代中國特色憲法宣誓制度具有一定的理論參考作用。

一、我國政治宣誓實(shí)踐的歷史概況

憲法宣誓是政治宣誓實(shí)踐活動(dòng)的重要組成，是有鮮明政治意味和法治價(jià)值的宣誓行為。要加快構(gòu)建中國特色憲法宣誓制度，有必要對(duì)我國政治宣誓實(shí)踐的歷史脈絡(luò)進(jìn)行梳理，從而有效把握憲法宣誓的深刻政治意義和法治價(jià)值，并為當(dāng)前憲法宣誓實(shí)踐提供必要的歷史啟示。

在我國古代，宣誓制度在政治、軍事活動(dòng)中處于重要位置。從奴隸制王朝起，但凡大項(xiàng)政治、軍事活動(dòng)，奴隸君主、封建帝王就要對(duì)天啟誓、祭拜祖宗或昭示天下，以君王身份在天地、神明、祖宗、萬民面前立下誓言，以求獲得政治治理上的昌明盛世和軍事征伐上的勝利戰(zhàn)果。圍繞君王宣誓活動(dòng)，我國歷朝歷代的祭祀制度和宗廟禮法，都對(duì)政治宣誓活動(dòng)制定出了一系列步驟清晰、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛的具體規(guī)范，用于指導(dǎo)本朝政治宣誓實(shí)踐。雖然我國古代的政治宣誓實(shí)踐，基本表現(xiàn)為君王為求取政治成功、獲取心理安慰而做出的迷信活動(dòng)，并不是法律意義的宣誓實(shí)踐;但就建立完備的宗廟禮法制度、以君王身份來彰顯宣誓的重要地位這兩點(diǎn)而言，對(duì)當(dāng)前我國建立健全憲法宣誓制度具有一定的歷史啟示作用。

從法學(xué)角度來看，我國歷史上直到中華民國成立時(shí)，才出現(xiàn)具有法律意義的政治宣誓活動(dòng)。近代資本主義列強(qiáng)對(duì)我國的強(qiáng)行入侵，在給我國造成巨大傷害的同時(shí)，卻使西方民主憲政的法律觀念沖破了我國傳統(tǒng)封建禮法觀念，也讓一批近代先進(jìn)志士接納了西方憲法宣誓的理念與做法。孫中山在1912年1月1日就任中華民國臨時(shí)大總統(tǒng)時(shí)，便進(jìn)行了就職誓詞，開啟了近代領(lǐng)導(dǎo)人就職宣誓的先河。有鑒于此，南京國民政府于1930年5月27日頒布了《宣誓條例》，并于1946年12月25日在《中華民國憲法》中規(guī)定了總統(tǒng)宣誓的誓詞，使憲法宣誓制度首次出現(xiàn)于中國政治史中。

建國后，新中國雖然沒有建立起憲法宣誓制度，但是存在具有法律意義的各種形式的政治宣誓實(shí)踐，特別是改革開放以來，就職宣誓制度逐漸成為國家工作人員就職時(shí)必須完成的一項(xiàng)重要儀式。中華人民共和國領(lǐng)導(dǎo)人首次就職宣誓，是由1983年6月的全國人大六屆一次會(huì)議中當(dāng)選國家主席和人大委員長的李先念與彭真同志所作的宣誓實(shí)踐。《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門基本法》也對(duì)行政特區(qū)公職人員就職宣誓作出法律規(guī)定。國家人事部于2002年8月6日組織了500余位新入職的中國國家機(jī)關(guān)公務(wù)員的宣誓儀式。上述各類宣誓活動(dòng)雖有別于嚴(yán)格意義上的憲法宣誓行為，卻能為建立憲法宣誓制度發(fā)揮重要借鑒作用。

習(xí)近平主席在2013年3月就職時(shí)曾表示：“我深知，擔(dān)任國家主席這一崇高職務(wù)，使命光榮，責(zé)任重大。我將忠實(shí)履行憲法賦予的職責(zé)，忠于祖國，忠于人民，恪盡職守，夙夜在公，為民服務(wù)，為國盡力，自覺接受人民監(jiān)督，決不辜負(fù)各位代表和全國各族人民的信任和重托?！睆牧?xí)主席的講話可見，我黨中央領(lǐng)導(dǎo)層已對(duì)國家領(lǐng)導(dǎo)人憲法宣誓制度作出了較為系統(tǒng)深入的思考。而十八大四中全會(huì)的《決定》中關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員憲法宣誓的規(guī)定，則預(yù)示著新時(shí)代中國特色憲法宣誓實(shí)踐的制度化、常態(tài)化、全員化。

二、域外國家憲法宣誓制度的發(fā)展過程

憲法宣誓制度起源于西方民主法治的發(fā)展過程之中，對(duì)西方憲法宣誓制度的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，有利于把握憲法宣誓制度的功能價(jià)值和實(shí)踐作用，對(duì)加快構(gòu)建中國特色憲法宣誓制度具有一定的參考借鑒作用。

西方早期的宣誓制度有別于我國古代君王宣誓，起源于宗教信仰中的宣誓活動(dòng)，具有濃厚的宗教色彩，但也體現(xiàn)出一定的法治化、規(guī)范化特點(diǎn)。古希臘時(shí)期，宣誓活動(dòng)便較為普遍：既有年滿18周歲的青年的成人守法宣誓，也有審判程序中的審判員、陪審員宣誓，還有執(zhí)政官員就職宣誓等宣誓行為與規(guī)定。并且，相關(guān)宣誓行為的內(nèi)容較為規(guī)范，要素鹽分明確，既強(qiáng)調(diào)宣誓的真實(shí)性與莊嚴(yán)性，更強(qiáng)調(diào)其神圣性，并將宣誓與信仰相給合，要求宣誓者相信及接受違反誓言后將遭到神旨懲處。然而，當(dāng)西方進(jìn)入中世紀(jì)以后，由于教會(huì)權(quán)力和宗教法律對(duì)社會(huì)的控制，使得宣誓實(shí)踐更多地表現(xiàn)為宗教生活中的誓言或禱告活動(dòng)。這雖然使宣誓實(shí)踐偏離了民主法治的軌道，但也讓宣誓實(shí)踐成為西方人日常生活中的一項(xiàng)常態(tài)化行為。

西方資本主義思想啟蒙運(yùn)動(dòng)后，宣誓實(shí)踐重新走向法治軌道。隨著近代西方資本主義的快速發(fā)展，資產(chǎn)階級(jí)民主憲政思想為人們廣泛接受，使人們對(duì)宣誓的認(rèn)識(shí)從信仰道德的層面跳脫出來，上升到遵守憲法與法律規(guī)范的層面。由此觀之，英國國王約翰于1215年簽署的《大憲章》及其宣誓行為，可看作西方最早的憲法宣誓實(shí)踐。而美國1787年版《美利堅(jiān)合眾國憲法》也是在借鑒《大憲章》之上，首次以成文憲法的形式對(duì)總統(tǒng)就職憲法宣誓作出詳盡規(guī)定。法國也于1791年在憲法中對(duì)國王就任宣誓作出規(guī)定。至1919年，德國分布的《魏瑪憲法》，成為西方民主政治史上第一部對(duì)國家公職人員就職憲法宣誓作出規(guī)定的憲法，其標(biāo)志著憲法宣誓行為成為西方民主政治制度中的重要的、普遍的內(nèi)容。

西方的憲法宣誓實(shí)踐，從古希臘時(shí)期的早期民主政治中的象征性活動(dòng)，在經(jīng)歷了宗教儀式的“洗禮”和資本主義民主政治的蓬勃發(fā)展后，逐步發(fā)展成為西方政治制度中具有信仰、道德、法律與政治等多重約束作用的一項(xiàng)重要規(guī)定。西方宣誓制度在經(jīng)歷了宗教儀式的“洗禮”后，已經(jīng)不單是西方早期民主政治中的一項(xiàng)簡單儀式，而是更多地融入了宗教誓言在心理和精神層面上的規(guī)范與約束功能，通過運(yùn)用宗教神明的心理震懾作用來確保政治誓言的有效實(shí)現(xiàn)，從而使憲法宣誓制度在孕育之初便帶有天然的神圣性和權(quán)威性。西方宣誓制度在經(jīng)歷了資本主義民主政治思想的改造之后，有機(jī)融合了憲法至上的民主法治觀念，通過運(yùn)用憲法條文的最高法律形式來確立宣誓制度的重要地位，從而使憲法宣誓制度的神圣性和權(quán)威性得以進(jìn)一步增強(qiáng)，并具備了法律上的強(qiáng)制性和實(shí)際效力。

三、將憲法宣誓制度寫入憲法

縱觀我國政治宣誓制度的歷史脈絡(luò)，借鑒西方憲法宣誓制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，可知，要使憲法宣誓制度具有實(shí)際效力而不流于形式，就必須將憲法宣誓制度以憲法條文的形式明確下來，必須將憲法宣誓制度寫入憲法章程之中。具體而言，可以考慮采取兩種不同方式對(duì)憲法進(jìn)行修改，以將憲法宣誓制度寫入憲法章程之中。

第一種方式是在憲法第三章“國家機(jī)構(gòu)”中分節(jié)增加憲法宣誓制度條款。即在憲法第三章的七個(gè)章節(jié)內(nèi)容中，分別對(duì)各節(jié)規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)及其組成人員建立起相應(yīng)的憲法宣誓制度，在每節(jié)末尾增加有關(guān)人員進(jìn)行憲法宣誓的相應(yīng)條款。這一方式可以在憲法文本中分門別類地規(guī)定各級(jí)各類國家工作人員的宣誓內(nèi)容、形式和程序，構(gòu)建起不同層次的、有針對(duì)性的憲法宣誓制度體系，使得憲法宣誓制度具備最高的憲法地位和憲法效力。但是由于我國憲法屬于成文憲法和剛性憲法的范疇，采取這一方式確立憲法宣誓制度，對(duì)于憲法文本的修改幅度較大，修憲難度較大、程序較多、時(shí)間較長、成本較高，不利于在短期之內(nèi)以憲法形式確立憲法宣誓制度，并會(huì)對(duì)憲法文本的邏輯結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一定的影響。同時(shí)，縱觀建國后的歷次修憲實(shí)踐，都是伴隨國家政治綱領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)制度等方面的重大變革而進(jìn)行的修憲實(shí)踐，如果單獨(dú)就確立憲法宣誓制度這一點(diǎn)而進(jìn)行修憲，既沒有以往歷史經(jīng)驗(yàn)可供參考，也不具備引起修憲實(shí)踐的理論基礎(chǔ)和輿論條件。特別是改革開放以后的多次修憲實(shí)踐，均以憲法修正案的方式對(duì)憲法文本進(jìn)行局部修改，如果采取分章節(jié)確立憲法宣誓制度的方式進(jìn)行修憲，與我國當(dāng)前主要修憲方式不相符合。

第二種方式是在憲法中的適當(dāng)位置插入憲法宣誓制度的基本概念，并輔助以憲法性法律或憲法解釋等方式，對(duì)憲法宣誓制度進(jìn)行全面精確的闡述和規(guī)范?？梢钥紤]在憲法序言的最后一段結(jié)尾處，即緊接著憲法原文中“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量……都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”，規(guī)定“由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生或者決定任命的國家工作人員，正式就職時(shí)都必須進(jìn)行公開憲法宣誓”，并就誓詞的基本內(nèi)容規(guī)范為“我宣誓，忠于中華人民共和國憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，履行法定職責(zé)，忠于祖國，忠于人民，恪盡職守、廉潔奉公，接受人民監(jiān)督，為建設(shè)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義國家努力奮斗”。在此基礎(chǔ)上，為完善憲法宣誓制度體系，應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法中加入的宣誓條款，參考立法法、選舉法、組織法等憲法性法律的制定辦法，專門制定頒布宣誓法;或者以全國人民代表大會(huì)常委會(huì)的名義，對(duì)憲法中加入的宣誓條款進(jìn)行憲法解釋。以此對(duì)憲法宣誓的意義、效力、對(duì)象、程序、方法等相關(guān)方面進(jìn)行細(xì)致明確的規(guī)范。這一方式相對(duì)上一種方式而言，對(duì)憲法文本的修改動(dòng)作較小，修憲難度與成本較低，能夠在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)憲法宣誓制度的法制化，為確立和推進(jìn)憲法宣誓制度的提供必要的法律支撐;但是以憲法性法律或憲法解釋的方式對(duì)憲法宣誓制度進(jìn)行規(guī)范，相對(duì)于在憲法文本中明確相關(guān)條款，在法律效力上顯得相對(duì)弱化。

四、結(jié)語

加快推進(jìn)憲法宣誓制度進(jìn)入憲法章程，既能有效貫徹落實(shí)黨的十八大四中全會(huì)精神，又能確保依法治國方略得以落地生根，更能牢固確立國家工作人員憲法至上、依憲行政的法治觀念，使國家工作人員自覺將自身行為約束于憲法和法律的規(guī)范之下，嚴(yán)格依法行使憲法與人民賦予的公共權(quán)力，不謀求超越憲法和法律之外的個(gè)人特權(quán)，并有效保證人民群眾切實(shí)監(jiān)督國家公職人員的依法執(zhí)政行為。

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作者簡介：陳瓊、1987年12月生、女、福建尤溪、碩士在讀、法學(xué)理論。