惠山區(qū)低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)利用規(guī)劃研究

姜 敏

（無錫市規(guī)劃設(shè)計研究所，江蘇 無錫 214031）

1 產(chǎn)業(yè)用地利用現(xiàn)狀分析

惠山區(qū)土地總面積約325km，隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，惠山區(qū)土地開發(fā)強度已接近50%，而惠山區(qū)“十三五”規(guī)劃期末（2020年）建設(shè)用地總規(guī)模為24.5萬畝，當前建設(shè)用地實際規(guī)模已達24.3萬畝，可用空間僅2 000畝。

根據(jù)《無錫市惠山區(qū)工業(yè)用地綜合效益評價報告》，選取其中4 886宗工業(yè)用地（面積為85 561.6畝）進行評價分析。截至“十二五”規(guī)劃期末，惠山區(qū)工業(yè)用地綜合效益評價范圍內(nèi)的企業(yè)總營業(yè)收入1 776.3億元，總稅收69.6億元，綜合容積率平均為0.75，建筑密度平均為48%，地均從業(yè)人員為3.3人/畝；企業(yè)畝均計稅銷售收入207.6萬元/畝，在無錫市排名第7，低于全市234.4萬元/畝的均值；畝均稅收8.1萬元/畝，位列第6名，同樣低于全市11.9萬元/畝的均值（見表1）。

表1 工業(yè)用地地均產(chǎn)出情況統(tǒng)計

根據(jù)表1統(tǒng)計分析，全區(qū)畝均產(chǎn)出高于200萬元的宗地面積占總宗地面積的26.94%。

如圖1所示，畝產(chǎn)高的地塊，在整個空間上呈現(xiàn)出零散分布的態(tài)勢。

圖1 工業(yè)用地地均產(chǎn)出示意

2 現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)用地利用存在的問題

2.1 部分現(xiàn)狀用地與城市規(guī)劃存在矛盾

調(diào)查顯示，惠山區(qū)約有30%的現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)用地不符合規(guī)劃要求，主要由于惠山區(qū)早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展處于村級區(qū)域。2003年，為了實行“三集中”模式，惠山區(qū)停批村級新增產(chǎn)業(yè)用地，產(chǎn)業(yè)項目實行招拍掛模式，所有產(chǎn)業(yè)項目根據(jù)相關(guān)規(guī)劃逐步向園區(qū)集中。

2.2 部分土地利用強度較低，閑置率較高

部分土地投入量少、利用強度低，同時有部分閑置率較高的土地，其建筑占地面積和建筑面積均較小，閑置率大于90%，此類工業(yè)用地主要分布于各鎮(zhèn)、街道老舊工業(yè)園區(qū)，屬于第1批向園區(qū)聚集的小型企業(yè)。由于當時政策環(huán)境較為寬松，早期工業(yè)項目實行花園式工廠建造模式，導(dǎo)致項目用地容積率偏低，實際建設(shè)容積率普遍為0.7左右。

2.3 部分工業(yè)企業(yè)存在歷史遺留問題

部分企業(yè)用地存在少批多用、未批先用等行為，該類企業(yè)主要分布于原村級工業(yè)小園區(qū)和老城鎮(zhèn)區(qū)域。

2.4 缺乏企業(yè)有效退出機制

一些低效工業(yè)企業(yè)存在退出顧慮，主要是企業(yè)退出后的保障性工作，如員工安置等問題；企業(yè)自身對低效的認識不足，認為只要污染不嚴重，就可以接受；缺乏相應(yīng)的補償措施，導(dǎo)致企業(yè)主動退出的積極性不高；部分地方政府擔心企業(yè)退出后，年終經(jīng)濟指標考核完不成、數(shù)據(jù)不好看或排名落后其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面子上過不去。

2.5 市場供求信息不對等

政府尚未建立有效的市場資源信息共享平臺，部分老舊企業(yè)發(fā)展主要依靠自身信息渠道經(jīng)營。市場主體收購或租賃多宗地塊實施再開發(fā)、部分企業(yè)有空余廠房想轉(zhuǎn)讓出租、部分企業(yè)發(fā)展需要空間的過程中，出現(xiàn)供求信息不對等情況。

3 低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)利用模式及策略

3.1 政府主導(dǎo)模式拆遷新建型

1）位于規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)的土地，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，政府與擬改造地塊內(nèi)所有土地權(quán)利人協(xié)商收儲，促使原低效工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃確定的經(jīng)營性用地和其他公共設(shè)施用地，提高土地開發(fā)強度。改造后用地性質(zhì)和開發(fā)強度均有改變。

2）位于規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的土地，對政府因?qū)嵤┏青l(xiāng)規(guī)劃進行再開發(fā)改造，需異地搬遷的符合國家產(chǎn)業(yè)政策的工業(yè)項目，通過協(xié)議置換方式依法收回原土地使用權(quán)后，對原土地重新開發(fā)利用。

3.2 政府引導(dǎo)企業(yè)與市場合作再開發(fā)型

1）在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，政府引導(dǎo)市場主體與擬改造地塊內(nèi)所有土地權(quán)利人進行合作再開發(fā)，市場主體必須依據(jù)規(guī)劃建設(shè)條件編制改造方案。改造后的用地性質(zhì)不變，開發(fā)強度提高，提高了企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營能力。

2）經(jīng)縣（市、區(qū)）政府批準，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃，政府引導(dǎo)企業(yè)實施“退二進三”，企業(yè)利用已有存量建設(shè)用地對原有建筑進行拆除重建、拆改結(jié)合等，改變土地用途并依法辦理土地使用手續(xù)。

3.3 政府引導(dǎo)企業(yè)自身整治型

1）根據(jù)政府相關(guān)政策，對符合規(guī)劃要求的企業(yè)項目實施增資技改，指原土地使用權(quán)人為提高企業(yè)綜合用地效益、提升環(huán)保指標，對企業(yè)進行擴資、技術(shù)改造等。

2）政府出臺相關(guān)政策，鼓勵位于規(guī)劃工業(yè)園區(qū)的老舊企業(yè)進行改造整治，充分利用原存量用地進行整改擴建，提高土地使用強度。即經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準，在不改變用途的前提下提高土地容積率，增加建筑面積，對超過規(guī)劃用地容積率的用地免征土地出讓金并給予一定補償。

4 低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)規(guī)劃應(yīng)對措施

4.1 提高規(guī)劃協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)多規(guī)合一

充分運用彈性規(guī)劃技術(shù)，提高規(guī)劃橫向和縱向的協(xié)調(diào)性，注重城市規(guī)劃與其他專項規(guī)劃結(jié)合，將惠山區(qū)城市用地規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及其他專項規(guī)劃銜接融合，實現(xiàn)多規(guī)合一，實現(xiàn)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、土地利用結(jié)構(gòu)與人居環(huán)境的多元目標。

4.2 堅持規(guī)劃引領(lǐng)，促進低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的合理利用

堅持規(guī)劃引領(lǐng)，及時修編各鎮(zhèn)、街道控制性詳細規(guī)劃和實行控規(guī)動態(tài)更新，合理確定改造開發(fā)的方向和目標，促進城鎮(zhèn)低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的合理利用；嚴格控制城市增長邊界，確保城市規(guī)劃用地布局與土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施配套等規(guī)劃布局合理、規(guī)模相配、定位相符、功能相適，科學劃定重點項目建設(shè)用地區(qū)域，為今后重點項目落地創(chuàng)造條件。

4.3 優(yōu)化工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約與集約利用

依據(jù)《無錫市“十三五”工業(yè)用地布局規(guī)劃》，結(jié)合低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)專項規(guī)劃，優(yōu)化調(diào)整工業(yè)用地的空間布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進一步科學規(guī)劃惠山工業(yè)轉(zhuǎn)型集聚區(qū)、石塘灣工業(yè)園區(qū)、原溪南工業(yè)園區(qū)等工業(yè)園區(qū)發(fā)展定位，推動同類產(chǎn)業(yè)向同類開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)集聚，強化節(jié)約與集約用地、高效利用土地資源相結(jié)合，加快工業(yè)轉(zhuǎn)型，推動傳統(tǒng)制造向高端制造轉(zhuǎn)變，惠山制造向惠山創(chuàng)造升級。

4.4 堅持依法行政，實施規(guī)劃優(yōu)化服務(wù)，強化規(guī)劃實施管理

堅持依法行政，嚴格按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法律、法規(guī)、技術(shù)規(guī)定等進行建設(shè)項目規(guī)劃審批，強化規(guī)劃實施管理，維護規(guī)劃的嚴肅性，確保建設(shè)項目依法規(guī)范建設(shè)和土地高效利用。

加強規(guī)劃服務(wù)意識，積極主動與相關(guān)部門進行溝通協(xié)調(diào)，協(xié)同配合，對列入低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的企業(yè)進行規(guī)劃前期指導(dǎo)。對符合城市規(guī)劃要求且由企業(yè)自身主導(dǎo)低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)的項目，實施規(guī)劃綠色通道服務(wù)，及時做好項目審批、實施、竣工驗收工作。

5 結(jié)語

目前，惠山區(qū)建設(shè)項目可利用年度農(nóng)用地指標只有500畝左右，實行低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)利用已迫在眉睫。堅持規(guī)劃引領(lǐng)，實施高效的規(guī)劃研究與服務(wù)工作是促進城市低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)利用的前提與保障。推進低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)，有利于更新惠山區(qū)城市景觀格局，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，進一步完善惠山新城的城市功能，改善城鄉(xiāng)面貌，帶動生產(chǎn)生活生態(tài)環(huán)境全面優(yōu)化，切實推進惠山區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。