經(jīng)濟學(xué)視角下的霧霾治理

宋冠群

【摘 要】當(dāng)前，霧霾對人們生活的影響越來越大，根治霧霾的方法無非是節(jié)能減排，但適逢中國發(fā)展的黃金時期，工業(yè)廢氣污染最為嚴重的地區(qū)恰恰是經(jīng)濟發(fā)展最好的。因此，環(huán)境問題成為當(dāng)前經(jīng)濟學(xué)界的熱門話題，同時也是近階段中國經(jīng)濟發(fā)展需要化解的問題。文章擬從經(jīng)濟學(xué)角度考慮，為霧霾治理提供解決方案。

【關(guān)鍵詞】霧霾;經(jīng)濟學(xué);措施

【中圖分類號】X5 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）11-0178-03

如今，中國成為帶動世界經(jīng)濟成長的重要引擎，但一些粗放式的經(jīng)濟增長模式也帶來環(huán)境污染的負面效應(yīng)。2013年1月，4次霧霾過程籠罩全國30個?。▍^(qū)、市）。有報告顯示，中國500個大城市中，只有不到1%的城市達到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，與此同時，世界污染最嚴重的10個城市中有7個在中國。世界衛(wèi)生組織宣布空氣污染物是地球上“最危險的環(huán)境致癌物質(zhì)之一”。對此，國家屢屢出臺新規(guī)，設(shè)法解決“霧霾問題”，其成效正逐步顯現(xiàn)。

1 霧霾的主要成分和形成原因

霧霾主要是指大量極細微的塵粒、煙粒等浮游于空氣之中，導(dǎo)致空氣質(zhì)量下降，能見度小于10 km的空氣污染現(xiàn)象。高密度人口的經(jīng)濟和社會活動必然會排放大量細顆粒物，PM2.5主要來自于人類活動。同時，一些工業(yè)排放廢物在大氣中發(fā)生化學(xué)反應(yīng)后也會生成PM2.5。復(fù)旦大學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，長期生活在高濃度PM2.5的空氣環(huán)境中，會產(chǎn)生呼吸系統(tǒng)和心血管疾病，并與居民日死亡數(shù)呈正相關(guān)[1]。

《第一次全國污染源普查公報》顯示，生活源廢氣排放：二氧化硫199.40萬t，煙塵183.51萬t，氮氧化物58.20萬t;機動車尾氣排放：總顆粒物59.06萬t，氮氧化物549.65萬t，一氧化碳3 947.46萬t，碳氫化合物478.62萬t;工業(yè)廢氣中主要污染物：二氧化硫2 119.75萬t，煙塵982.01萬t，氮氧化物1 188.44萬t，粉塵764.68萬t。由此可以看出工業(yè)是產(chǎn)生霧霾的最主要因素，3項主要指標(biāo)都遠遠超過生活廢氣排放和機動車尾氣排放。因此，能不能有效解決工業(yè)排放將是有效解決霧霾的關(guān)鍵所在。

2 從經(jīng)濟學(xué)角度考察霧霾產(chǎn)生的原因

霧霾形成的原因多種多樣，既有自然因素，又有人為原因。有的地方風(fēng)季多，霧霾易擴散，空氣質(zhì)量相對較好;有的地區(qū)為盆地，霧霾難以擴散導(dǎo)致大量有害物質(zhì)囤積;過密的區(qū)位布局，也導(dǎo)致城市間交叉污染。

2.1 能源結(jié)構(gòu)

雖然天然氣和清潔能源消費已由1990年的7.2%上升到13%，但總體來說中國以煤炭為主要能源的時代并沒有根本性改變（如圖1所示）。煤炭相比其他化石能源會排放更多粉塵和煙塵。加之，中國技術(shù)水平限制，煤炭工業(yè)整體較為落后。工廠大多直接將煤炭產(chǎn)生的廢氣直接排入大氣，這也是大氣污染的主要來源之一。

2.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

工業(yè)是中國支柱性產(chǎn)業(yè)，鋼鐵、水泥、冶金、汽車等高耗能行業(yè)長期居世界第一。這些行業(yè)不但是中國經(jīng)濟增長的重要力量，同時也是污染大戶。伴隨著工業(yè)發(fā)展，廢氣排放量總體上升，加上一些地方過分追求高速經(jīng)濟增長，對空氣質(zhì)量造成極大危害。

中國處于世界產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的底部，大量冶金、低端制造業(yè)由發(fā)達國家轉(zhuǎn)移到中國，造成中國大多數(shù)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“高污染，低回報，低科技含量”的狀況。第三產(chǎn)業(yè)占比較低，對經(jīng)濟貢獻較少。另外，中國城市化率不高，低效率、低產(chǎn)出、高污染的農(nóng)村業(yè)態(tài)仍是主要的生產(chǎn)方式。無法利用大量農(nóng)村人口進入城市發(fā)展更高效的產(chǎn)業(yè)，也無法同時發(fā)展以大農(nóng)場形式生產(chǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟。圖2為2010年中國部分部門碳排放統(tǒng)計。

2.3 監(jiān)管不力造成負外部性

我國大氣污染治理的立法有《關(guān)于防止廠礦企業(yè)中矽塵危害的決定》（1956年）、《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》（1973年）及《中華人民共和國大氣污染防治法》。北京、江蘇、陜西、廣東等省市根據(jù)本地特征制定自己的大氣污染防止條例。陜西省的《大氣污染防治條例》2014年開始實施，相對《中華人民共和國大氣污染防治法》（2000年）可操作性更強，也更符合現(xiàn)在總體環(huán)境?！侗本┦写髿馕廴緱l例》在內(nèi)容上更有針對性，為控制霧霾嚴格規(guī)定燃煤總量，同時對我國新出臺的大氣污染相關(guān)法律有一定的指導(dǎo)作用。2015年、2018年我國兩次對《中華人民共和國大氣污染防治法》進行修訂。然而，不完善的法律條款和較低的違法成本，加上監(jiān)管不到位，使得有些企業(yè)仍然進行污染排放。

2.4 中國標(biāo)準(zhǔn)脫離實際難以執(zhí)行

我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)盲目向歐美國家看齊，缺少可執(zhí)行性，造成彈性執(zhí)法嚴重。對比中德鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，1 m3煙氣排放上限，德國是二氧化硫1 000 mg、氧化氮500 mg、顆粒物20 mg;中國（已有/新建/重點地區(qū)）是二氧化硫400/300/200 mg、氧化氮400/300/200 mg、顆粒物80/50/30 mg。中國標(biāo)準(zhǔn)比德國標(biāo)準(zhǔn)嚴格得多，但中國的空氣污染物排放卻是德國的好多倍。這樣不切實際的標(biāo)準(zhǔn)反而會造成執(zhí)法成本高，執(zhí)行難度大，地方政府不得不降低執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)造成大量的尋租空間。

3 霧霾帶來的經(jīng)濟損失

以經(jīng)濟學(xué)角度來講，機會成本才是真正付出的費用。根據(jù)《美國新聞與世界報道》（U.S. News & World Report）估算中國每年投入2 150億～2 350億美元來治理霧霾。如果能減少及有效治理空氣污染將使中國獲得超過5 000億美元的收益，這還不包括因心理擔(dān)憂霧霾而帶來的損失等間接成本?？諝饣鞚帷⒛芤姸鹊?，造成更多的交通事故、航班延誤，交通行業(yè)損失巨大。對農(nóng)業(yè)來說，霧霾天氣遮擋陽光使農(nóng)作物生長緩慢，空氣中的有害物質(zhì)吸附在作物上，造成農(nóng)產(chǎn)品污染。此外，霧霾使得人們健康狀況日益變差，呼吸道疾病高發(fā)。市場上充斥著各種除霾抗霾產(chǎn)品，據(jù)統(tǒng)計，在霧霾高發(fā)的2013年1月11日、12日，全國網(wǎng)購口罩訂單超過2.3萬筆，合計近50萬只[2]?？谡趾蛢艋鞯南M除增加居民經(jīng)濟負擔(dān)外，又造成生產(chǎn)和使用除霾產(chǎn)品時的能源消耗，形成一個惡性循環(huán)。2005年，美國發(fā)布《清潔空氣州際法》，根據(jù)估算實施此項法案5年后帶來凈收益為714億美元，2015年可量化收益為1 010億美元，而年社會成本為26億美元[3]，收益—成本比為39∶1，遠遠大于一般企業(yè)收益率。1994年，世界銀行對智利PM10政策效用的分析結(jié)論：只要控制成本低于18 000美元/t，這項干預(yù)就是值得的[4]。所以，無論是從國內(nèi)數(shù)據(jù)還是國際治理經(jīng)驗來講，治理霧霾收益巨大，只是這個產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出的“產(chǎn)品”大多是隱性的。

4 霧霾治理的思路

4.1 正確處理政府與市場的關(guān)系

理論界普遍認為環(huán)境污染主要是由于環(huán)境本身的外部性產(chǎn)生的。所謂外部性就是經(jīng)濟主體不把對他人的影響計入自身成本之中。此時，價格并不能最有效地配置資源，造成“市場失靈”，而環(huán)境問題正是市場失靈最常見的，在環(huán)境治理中呈現(xiàn)出“公地悲劇”。由于外部性原因，工廠為了追求更低的成本，所以肆無忌憚地排污，造成整個社會的負外部性，而且產(chǎn)權(quán)難以界定及環(huán)境信息稀缺，信息不對稱等問題的存在，使環(huán)境問題難以通過交易解決，這就使市場機制解決環(huán)境問題化為泡影。

市場難以解決，就為政府干預(yù)提供了機會。一方面政府所獲得的信息也是不完全、不對稱的，政策實施的滯后性及尋租問題的存在，難以起到根治環(huán)境問題的作用;另一方面市場失靈并不是政策的主要目標(biāo)，實際上政府更愿意選擇經(jīng)濟增長而不是治理環(huán)境去耗費經(jīng)費。本質(zhì)上來講，“市場失靈”和“政府失靈”都是人們在處理環(huán)境這個公共產(chǎn)品時配置、核算、價格、責(zé)任等方面的偏差導(dǎo)致“制度失靈”，這種根本性的“制度失靈”才導(dǎo)致不合理的資源配置[5]。

4.2 政府加大行政執(zhí)法力度

（1）征收“庇古稅”。這種思路以政府管理為主導(dǎo)方向，不需要建立完善的交易市場，以政府征收企業(yè)排放污染稅為主，即“庇古稅”。意大利經(jīng)濟學(xué)家庇古針對負外部性，提出向污染者征稅或收費，從而使污染者被迫降低排放，中國燃油稅就是典型的“庇古稅”。

“庇古稅”操作性強，能給企業(yè)長久的刺激，而政府也能從稅收中獲得不少收入，再用于環(huán)境治理。但是，“庇古稅”的不足之處也越來越為大家詬病。首先，確定稅率相當(dāng)困難，理論上每家企業(yè)不同、產(chǎn)品不同，排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所區(qū)別，應(yīng)根據(jù)不同排放者規(guī)定不同的稅率，但這是完全不可能的，政府往往針對類似企業(yè)規(guī)定完全相同的稅率，導(dǎo)致大企業(yè)的稅反而低于中小企業(yè)，這明顯是不公平的。其次，由于政府征稅，排污越多政府收入越多，政府本身缺少動力去制止超量排污企業(yè)。最后，對于一些彈性較小的產(chǎn)業(yè)征稅效果有限，就像提高汽油稅并不能很好地減少污染一樣。

（2）加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)?！秶抑虚L期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展綱要（2006—2020）》指出：要重點發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。服務(wù)業(yè)相對于我國現(xiàn)有的大部分工業(yè)能創(chuàng)造更高的附加值，并且?guī)缀鯖]有環(huán)境污染問題。20世紀90年代，在東北三省國企轉(zhuǎn)型時政府對第三產(chǎn)業(yè)投入大量補貼，但收效并不明顯。主要原因是發(fā)展像餐飲之類的低端服務(wù)業(yè)，沒有美國硅谷、華爾街（金融服務(wù)業(yè)）這些稱霸世界的服務(wù)業(yè)。所以，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型一定要以高端服務(wù)業(yè)為主，政府要給予完全支持，打斷國企長期低效率壟斷的局面，要有“壯士斷腕”的決心。

4.3 大力推動市場化治理方式

（1）建立排污權(quán)交易市場。傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)理論認為，只要將外部性內(nèi)部化就能良好地解決外部性問題，排污權(quán)交易制度就是一個很好地將外部性內(nèi)部化的方法。有了排污權(quán)交易，企業(yè)就可以將多余的配額上市獲利，一旦排污的邊際成本大于購買排污權(quán)的成本，企業(yè)就會停止排污或者想辦法革新技術(shù)追求利潤最大化。建立完善的排污權(quán)交易市場是有效實施這項政策的關(guān)鍵，同時政府跟進立法，切實保護買賣雙方污染排放權(quán)利益。

（2）建立“綠色金融”體系。由于霧霾天越來越多，導(dǎo)致政府財政支出逐年增長。民間對控制霧霾支付意愿也很高，適時引入綠色金融，讓政府和民間資金同時進入綠色行業(yè)，能很好地為治理霧霾提供充足資金?，F(xiàn)階段，我國還沒有建立完善的綠色金融產(chǎn)品，在借鑒其他發(fā)達國家經(jīng)驗基礎(chǔ)上，可以推出以下幾點措施：{1}建立綠色銀行，政府控股，銀行獨立經(jīng)營，制定行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)并向綠色行業(yè)發(fā)放貸款。同時，對排污交易市場加強監(jiān)管，企業(yè)評級時加入環(huán)境因素。{2}發(fā)行綠色金融產(chǎn)品，鼓勵和支持民間資本進入綠色行業(yè)。{3}要求上市企業(yè)和發(fā)行債券的公司符合綠色銀行規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，對環(huán)保企業(yè)扶持上市。{4}強制要求上市公司披露企業(yè)環(huán)境信息。

4.4 運用大數(shù)據(jù)監(jiān)控霧霾天氣

互聯(lián)網(wǎng)算法建立的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)可以很好地監(jiān)控和預(yù)測霧霾。通過對每個站點的數(shù)據(jù)分析、建立模型，能夠比較清晰地知道霧霾從哪來、到哪去。相比傳統(tǒng)模擬方法只能精細到區(qū)的范圍，大數(shù)據(jù)預(yù)測可以更精準(zhǔn)監(jiān)測到每個站點。檢測每個企業(yè)的排放量一直是個難題，需要在每個企業(yè)強制建立監(jiān)測點，并聯(lián)網(wǎng)納入國家監(jiān)測系統(tǒng)，這樣才能解決信息不對稱問題，從而使污染權(quán)轉(zhuǎn)讓更易操作，也能將污染源追根溯源，從而懲治和約束企業(yè)排污行為。

2017年3月，李克強總理在政府工作報告中提出，要堅決打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。隨著政府監(jiān)管力度不斷增強，霧霾天氣正逐年減少。據(jù)統(tǒng)計，2017年全國338個地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）平均濃度下降22.7%。生態(tài)環(huán)境部通報2018—2019年藍天保衛(wèi)戰(zhàn)重點區(qū)域強化監(jiān)督情況：2019年1～6月，全國337個地級及以上城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為80.1%，同比上升0.4%;142個城市環(huán)境空氣質(zhì)量達標(biāo)，同比增加20個。

參 考 文 獻

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