美國反規(guī)避調查尺度日益嚴苛出口企業(yè)不容忽視

作為對中國企業(yè)發(fā)起反規(guī)避調查最多的國家，美國也是反規(guī)避制度最為復雜完善的國家。近年來，美國通過新的法案，在原來由商務部主導反規(guī)避調查的基礎上，進一步強化海關在反規(guī)避調查中的職能，調查的尺度也有變得更嚴格的趨勢。

調查規(guī)則多樣化

在2015年以前，美國反規(guī)避調查的主要負責機構為美國商務部。主要的法律依據是1930年關稅法第781節(jié)（美國法典19 U.S. Code§1677j 節(jié)），以及美國聯邦法規(guī)19 CFR 351.225 條關于Scope rulings的程序性規(guī)定。

2015年美國又引入了海關的反規(guī)避調查規(guī)則，即《2015年執(zhí)行和保護法案the Enforce and Protect Act of 2015》（美國法典19 U.S. Code §1517節(jié)，以下簡稱“EAPA”）并于2016年8月22日生效。對應程序性規(guī)定為美國聯邦法規(guī)19 CFR 165.1—165.7條。上述規(guī)則生效之后，很快便發(fā)揮了較大的作用，2016—2018年期間，美國海關針對中國企業(yè)發(fā)起了15起EAPA案件，已經超過同期美國商務部針對中國企業(yè)的反規(guī)避案件數量（10起）。

此外，美國海關根據基礎的海關法規(guī)，如美國法典19 U.S. Code§1509節(jié)，美國聯邦法規(guī)19 CFR 151節(jié)和152節(jié)，可對進口商錯誤申報海關稅則、原產地等方式規(guī)避征稅的行為進行調查，并采取相應的處罰措施，也是具有反規(guī)避調查的效果。

以上規(guī)則在主管部門、發(fā)起方式和調查程序、調查對象、處罰措施、適用標準等方面均各有特色。至此，美國形成了一套立體、豐富的反規(guī)避調查體系?？梢詫崿F對規(guī)避行為全面、無死角的調查和打擊。

監(jiān)控全面化

美國商務部的反規(guī)避調查，可概括為依據反規(guī)避條款規(guī)定的法定要件對既有反傾銷、反補貼征稅令的適用范圍（產品范圍和來源國別范圍）進行解釋和擴大適用。主要規(guī)制以下四種形式的規(guī)避：在美國完成或組裝的產品；第三國完成或組裝的產品；產品的輕微改變；后期開發(fā)的產品。

美國海關執(zhí)行的EAPA調查以及具有反規(guī)避效果的報關真實性審查所打擊的對象，主要是通過報關時重要且錯誤的陳述或重要的疏忽規(guī)避反傾銷、反補貼、保障措施（如301，201和232措施等）的行為。主要包括：對原產地進行虛假陳述；對產品進行虛假描述或分類。

三種類型的調查在調查對象上各有區(qū)別，但相互補充，總體上形成了全面覆蓋的監(jiān)管。

美國商務部的反規(guī)避規(guī)則和美國海關的EAPA反規(guī)避調查規(guī)則在條文規(guī)定上都是針對反傾銷、反補貼征稅令下的產品，并未提及保障措施項下的產品。理論上是無法針對單純被實施了保障措施的產品的。除非一種產品同時存在反傾銷或反補貼和保障措施。

美國海關開展的具有反規(guī)避效果的進口報關審查，可以針對保障措施項下的產品。

理論上，美國海關的反規(guī)避調查，無法針對“在美國完成或組裝的產品”。因為將反傾銷、反補貼征稅令所涉產品的原材料、部件出口到美國再進行進一步加工的行為，不存在海關報關時的虛假申報或陳述。

對于“第三國完成或組裝的產品”這一規(guī)避類型，美國商務部的反規(guī)避調查可以針對某個第三國的所有生產商，而海關的反規(guī)避調查則只針對某一個或幾個具體的第三國生產商。

調查尺度嚴格化

目前各國對中國企業(yè)發(fā)起反規(guī)避調查多數涉及的是第三國加工或轉運的規(guī)避方式。因此，對于第三國加工是否構成規(guī)避的認定標準和尺度，是與中國企業(yè)的海外投資最為息息相關的問題。

很多企業(yè)認為，到海外投資設廠，只要符合當地適用的原產地規(guī)則，生產的產品就具有當地原產的身份，可以避開對中國的反傾銷、反補貼和301措施，隨意出口到歐美國家。這種看法是片面的，也是非常危險的。

根據1930年關稅法第781節(jié)，美國商務部在調查第三國加工的產品是否存在規(guī)避反傾銷和反補貼令的情形時，并不依據通常的原產地規(guī)則，而是另外有一套更為嚴苛與復雜的反傾銷及反補貼稅意義上的原產國認定標準。與此同時，美國海關也通過最新的案例明確放棄優(yōu)惠原產地規(guī)則在判斷是否適用貿易救濟措施上的作用。

美國商務部對第三國加工構成規(guī)避的認定標準與尺度

根據1930年關稅法第781節(jié)，如果：

1.第三國所進行的加工使用了被調查產品或產自雙反被調查國的原材料；

2.在第三國的組裝或加工過程不是重要的；

3.來自雙反被調查國的原料價值占出口美國商品價值的比重大。

那么將認定第三國出口到美國的產品的原產地是雙反被調查國，并進而可以納入雙反征稅的范圍。

美國商務部在判斷上述第二點“第三國的組裝或加工是否重要”時，通常會考慮以下情況：第三國的投資情況；第三國的研發(fā)情況；第三國的生產活動的性質，復雜程度及重要性；第三國的設備投入和生產規(guī)模；第三國進行的加工的價值占成品價值的比例是否微小。

上述考察因素，非常偏重于生產企業(yè)在第三國的投入，包括資金、設備、研發(fā)等等。這是與一般的原產地標準存在較大差異的地方。而且，上述考察因素并非十分明確，沒有一個量化的標準，給調查機關留下了很大的自由裁量空間。在近期的案件中，美國商務部就采取了相對更為嚴苛的尺度。

如：美國商務部對越南產耐腐蝕鋼的反規(guī)避調查。該案中，強制應訴企業(yè)HSG和TDA利用進口自中國的熱軋鋼或冷軋鋼在越南生產耐腐蝕鋼。從原材到成品的過程，明顯發(fā)生了物理和化學上的實質性改變，根據美國海關通常的原產地規(guī)則，這種改變足以認定耐腐蝕鋼原產地是越南。與此同時，兩家企業(yè)還分別就各自耐腐蝕鋼生產環(huán)節(jié)的投資、研發(fā)、設備、人工的投入和規(guī)模做了充分的舉證（其中TDA的投資高達7000萬美元）。但美國商務部最終仍然裁定存在規(guī)避。

在裁決中，美國商務部首先否定反規(guī)避調查中原產地規(guī)則的適用。其次，美國商務部將耐腐蝕鋼的投資、研發(fā)、設備投入等方面的考察擴展至上游基礎鋼材的生產。把煉鋼企業(yè)在鼓風爐、氧化爐方面的投入水平、設備標準作為耐腐蝕鋼應有的投入和設備水平，進而得出了應訴企業(yè)在越南的生產是不重要的這一結論。這顯然是有失偏頗、過分苛刻的。

美國海關就貿易救濟措施的實施對原產地認定的標準

美國海關以往根據基礎海關法規(guī)所開展的具有反規(guī)避效果的報關真實性審查，通常都是以對應適用的原產地規(guī)則為判斷基準。無論是優(yōu)惠性原產地規(guī)則（如北美自貿協(xié)定NAFTA，普惠制GSP）還是非優(yōu)惠性原產地規(guī)則。

如2017年，在一起針對某柬埔寨企業(yè)生產并出口到美國的木地板的調查中，美國某州海關明確調查的內容是GSP申報的真實性。并且按照GSP原產地規(guī)則做出了裁定，分析了來自中國的原材料到成品是否發(fā)生稅則改變，在受惠國（柬埔寨）增加的價值是否超過出口美國成品總價值的35%。

但是，在2018年9月公布的一則針對墨西哥組裝并出口到美國的直流電機產品的原產地裁定中，美國海關的態(tài)度則發(fā)生了重要的轉變。在涉及貿易救濟措施產品的原產地審查時，已經明確將優(yōu)惠原產地規(guī)則棄之于不用。

墨西哥是NAFTA成員之一，根據NAFTA協(xié)定，對含有非原產于北美自貿區(qū)原料的貨物，只要達到稅則歸類改變標準：即每一種非原產原料都發(fā)生明確列舉的程度的關稅歸類變化，就能被認定為NAFTA原產貨物。上述裁定中的直流電機產品系由中國原產的三個組件組裝而成，稅目均為8504；最終產品直流電機對應的稅目為8501.10.40。這一變化達到了NAFTA協(xié)定附錄401詳細列明的稅則改變要求。完全滿足了上述“稅則歸類改變標準”。理應被視為NAFTA原產貨物。在紐約州海關的初步裁定中，即是按照這樣的標準認定的。

但是，美國聯邦海關在隨后的裁定中推翻了紐約州海關的認定。美國聯邦海關認為：由于相關直流電機商品受301措施的規(guī)制，因此NAFTA的原產地規(guī)則在此僅適用于原產地標記，還需另行進行“實質性改變”測試以判斷其原產地。對于“實質性改變”標準，美國無成文法給出明確詳細的解釋。根據美國海關相關裁定判例，主要通過以下方面的因素進行判斷：進口材料或部件的性質是否發(fā)生實質性改變；加工或者組裝的復雜程度和所需工序；加工或者組裝最終產品過程中的投入和增值；進口材料到最終產品用途是否發(fā)生改變；進口材料到最終產品名稱、稅則號是否發(fā)生改變。

針對上述墨西哥產的直流電機產品，最終美國聯邦海關以在墨西哥的組裝不足以構成實質性改變?yōu)橛?，認定其應按中國原產繳納25%的301關稅。

程序更為復雜和完善

調查的發(fā)起

對于美國商務部的反規(guī)避調查，可依申請或者由商務部依職權發(fā)起；任何利害關系方均可提出申請；申請書的要求較高，需要有事實依據和理由分析。

美國海關EAPA調查可依利害關系方申請或應其他聯邦機構要求發(fā)起；申請書的要求較低，只要力所能及地提供合理信息即可。

美國海關具有反規(guī)避效果的報關真實性審查可依舉報或依職權發(fā)起；舉報沒有明確的要求。

調查程序

美國商務部的反規(guī)避調查，申請后45天之內，如果案件情況簡單則做出快速裁決，如果案件情況復雜則正式立案調查。調查的具體時限只有一個原則性規(guī)定：立案后300天裁決。實際的案件常常大大突破這一時限。如2016年對冷軋鋼板及耐腐蝕鋼的兩個案件：從立案到初裁的時間均超過了300天，從立案到終裁時間分別為638天和548天。調查的透明度很高：各利害關系方提交的和調查機關發(fā)布的文件均可在網站上查詢。

美國海關EAPA反規(guī)避調查的程序大致為：申請?zhí)峤缓?5個工作日啟動調查，但不對外公開，處于保密調查狀態(tài)。會對出口商進行突擊查訪。案件啟動后90天做出初裁，初裁后5天內對外公布開始實施臨時措施，隨后進入公開的調查。終裁在啟動后300天做出，可延期60天。

美國海關具有反規(guī)避效果的報關真實性審查尚無正式的程序時間表，大致要250—300天左右做出裁定。調查透明度很低，調查機關不對外公開披露任何公告和信息。

處罰力度更大

美國商務部反規(guī)避調查的措施

在做出肯定性規(guī)避裁決后，美國商務部會將相關涉及規(guī)避的進口產品納入到反傾銷、反補貼令實施的范圍，并通知美國海關采取如下措施：暫停涉案產品的清關；要求立案之日起進口的未清關涉案產品，繳納相應反傾銷/反補貼稅率（allother）的現金保證金。

美國海關反規(guī)避調查的措施

美國海關的EAPA反規(guī)避調查及具有反規(guī)避效果的報關真實性審查，在認定具有規(guī)避行為的情況下，可采取以下措施：調查啟動日及之后進口的尚未清關的涉案商品，暫停清關；調查啟動日之前進口尚未清關的涉案商品，延長清關期限；要求繳納相應的反傾銷、反補貼稅或保證金；啟動關稅法592或596節(jié)規(guī)定的相關程序，進行罰款或者沒收（可以對5年之內的違法行為進行處罰）；要求進口商購買Single BOND；將該記錄全部或部分轉交給美國移民和海關執(zhí)法局進行民事或刑事調查；對于之前2年之內被認為可能存在錯誤申報的進口，可要求進口商重新進行正確的申報，并補繳相關稅款。

可以看出，美國海關相比美國商務部有著更直接、更有力的執(zhí)法和處罰權限。美國海關所進行的反規(guī)避調查，可以更快地達到停止清關，要求繳納相關保證金的效果；能夠實現更長時間的追溯征稅；能夠更直接地適用各類更嚴格處罰措施，包括關稅的補繳、罰款、乃至刑事處罰。由此對進口商可能帶來巨大的風險。