設(shè)區(qū)的市地方立法公眾參與研究

關(guān)鍵詞 設(shè)區(qū)的市 地方立法 公眾參與

作者簡(jiǎn)介：劉金鑫，沈陽(yáng)師范大學(xué)2017級(jí)法學(xué)理論專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.172

在2015年3月15日，我國(guó)《中華人民共和國(guó)立法法》進(jìn)行了修改 并經(jīng)由第20號(hào)主席令公布。新的《立法法》總計(jì)105條，其中有專門(mén)一章提到了地方性法規(guī)，該章受到了社會(huì)大眾的廣泛關(guān)注，因?yàn)楸菊碌拇_立代表著設(shè)區(qū)的市以后都可以在不違背上位法的基礎(chǔ)上進(jìn)行地方立法?，F(xiàn)階段，我國(guó)一共有八千多部地方性法規(guī)，這些地方性法規(guī)不但在實(shí)際中發(fā)揮著巨大的作用，而且也是我國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的重要組成部分 。不過(guò)，地方性法規(guī)呈現(xiàn)出立法變化快不穩(wěn)定的問(wèn)題，其主要的原因是設(shè)區(qū)的市地方立法民眾參與度低，缺少民主性。在下文中我將以《丹東鴨綠江口濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》為例展開(kāi)深入的探討。

一、法律上的公眾參與權(quán)

公眾參與權(quán)這一概念來(lái)源于“協(xié)商民主”理論，哈貝馬斯對(duì)該理論的貢獻(xiàn)最大，通過(guò)公眾參與和民主協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)共和政府的組織形式和運(yùn)行過(guò)程是協(xié)商民主理論的最大特點(diǎn)。根據(jù)王錫鋅教授的觀點(diǎn)：“在行政立法和決策過(guò)程中，政府相關(guān)主體通過(guò)允許、鼓勵(lì)利害關(guān)系人和一般社會(huì)公眾，就立法和決策所涉及的與利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問(wèn)題，以提供信息、表達(dá)意見(jiàn)、發(fā)表評(píng)論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過(guò)程，并進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制。 ”我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！蔽覈?guó)現(xiàn)有多部全國(guó)性的法律原則性地規(guī)定了公眾參與權(quán)，除了憲法第二條之外，公眾參與權(quán)還分別廣泛的分布于我國(guó)其他的法律法規(guī)中。

2015年新的《立法法》發(fā)布并開(kāi)始實(shí)施，結(jié)合《立法法》第五條和第七十二條第二款的規(guī)定，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在進(jìn)行地方立法時(shí)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民意志，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。以遼寧省為例，九個(gè)新設(shè)區(qū)的市 的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)都可以按照所在城市的綜合實(shí)際情況和城市的特定訴求，以我國(guó)現(xiàn)行的憲法法律為基礎(chǔ)，在不與上位法沖突的情況下，制定有地方特色的地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)在城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)方面擁有著自主立法的權(quán)利，那么這三個(gè)方面的具體事務(wù)是要如何進(jìn)行界定的需要進(jìn)行深一步的探究。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）》中提到的一些主張和說(shuō)法作為參考的依據(jù)。這樣，便于我們從立法原意出發(fā)來(lái)列舉上述三方面事項(xiàng)的具體范圍。具體言之，我們認(rèn)為，上述三方面事項(xiàng)的具體范圍應(yīng)包括：（1）城鄉(xiāng)建設(shè)與管理;（2）環(huán)境保護(hù);（3）歷史文化保護(hù)，這份法案中沒(méi)有講到，那么我們可以采納易有祿教授提出的觀點(diǎn) ，將其范圍界定為： 對(duì)歷史文物進(jìn)行保護(hù)、對(duì)歷史的文化遺址/遺跡進(jìn)行保護(hù)，還有所有傳統(tǒng)的藝術(shù)和工藝，以及民族傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣，歷史文化性的名城的保護(hù)，歷史文化的保護(hù)管理，等 。

《丹東鴨綠江口濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》是針對(duì)環(huán)境保護(hù)工作而制定的地方性法規(guī)。這個(gè)濕地自然保護(hù)區(qū)位于遼寧丹東東港，范圍10.81萬(wàn)公畝，于1997年成為了國(guó)家級(jí)的自然保護(hù)區(qū)。該濕地不僅對(duì)于整個(gè)亞太地區(qū)的水鳥(niǎo)保護(hù)工作起非常重要的作用，還有著儲(chǔ)蓄水量、調(diào)節(jié)天氣氣候、調(diào)控洪水情況等更多的功能。此項(xiàng)管理?xiàng)l例不僅符合《立法法》的地方環(huán)境保護(hù)的地方立法規(guī)定，而且這是丹東市在得到地方性立法權(quán)之后所確立的第一部具有實(shí)際意義的地方性法規(guī)。

二、 立法存在問(wèn)題

2015年10月1日起丹東市擁有地方立法權(quán)，2016年之后，丹東市人大城建委員、法制委，市政府法制辦等多個(gè)機(jī)構(gòu)單位就聯(lián)合起來(lái)組成了一個(gè)立法班子全權(quán)負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)的立法工作。首先，針對(duì)丹東鴨綠江口濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)展開(kāi)了全方位的勘察工作，組織相關(guān)工作人員到鄱陽(yáng)湖南磯濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等數(shù)個(gè)濕地自然保護(hù)區(qū)去學(xué)習(xí)和借鑒，并對(duì)現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)的法律法規(guī)等進(jìn)行了學(xué)習(xí)研究。其次，丹東市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在草案制定了后，還向外界民眾，社會(huì)工作者，科研工作者等征求了相關(guān)意見(jiàn)，并對(duì)草案進(jìn)行了多次的修正。歷時(shí)10個(gè)月，3次審核，經(jīng)過(guò)10余次的修改，在2017年1月遼寧省的人民代表大會(huì)通過(guò)了審批。但是在2018年1月又對(duì)已經(jīng)審定通過(guò)的該條例進(jìn)行了如下修改：

1.將第十七條第一款第（二）、（三）改成了：（二）筑壩、燒荒、放牧、采藥、砍伐、捕撈;（三）圍墾、填埋濕地。

2.將第二十二條第一款的部分內(nèi)容進(jìn)行了修改，修改后的表述為：違反本條例，有下列（一）、（二）、（三）項(xiàng)行為之一的單位和個(gè)人，經(jīng)由相關(guān)行政主管按照法律要求作出行政處罰;有下列（四）、（五）項(xiàng)行為之一的單位和個(gè)人，經(jīng)自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)照法律要求施行行政處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

由此可見(jiàn)，《丹東鴨綠江口濕地國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》立法存在的最大的問(wèn)題是變更速度快，不夠穩(wěn)定。經(jīng)歷了如此過(guò)程的地方性法規(guī)在短時(shí)間內(nèi)就被修改了關(guān)鍵的兩條，說(shuō)明在制定法案之初還有考慮不全面的地方。所以，地方立法單位在進(jìn)行相關(guān)法律條例的制定過(guò)程中，一定要按照規(guī)則要求，不僅要保證地方立法的科學(xué)性和民主性，還要確保其穩(wěn)定性，不能夠在短時(shí)間內(nèi)總是頻繁地出現(xiàn)更改，借此來(lái)提高地方立法的水平和質(zhì)量。

三、 域外經(jīng)驗(yàn)

或許在建構(gòu)公眾參與地方立法的模型時(shí)，我們可以學(xué)習(xí)借鑒一下波特蘭市模式。波特蘭市城市規(guī)劃局在制定“好萊塢發(fā)展規(guī)劃”時(shí)將草案分為三個(gè)階段，共12個(gè)步驟，并組成了一個(gè)由社區(qū)居民、商人和房地產(chǎn)業(yè)主組成的三方公民工作組，以及由政府機(jī)構(gòu)代表組成的技術(shù)顧問(wèn)委員會(huì)，確保公眾的廣泛參與。該模式最大的優(yōu)點(diǎn)是充分保障了公眾參與權(quán)，多層次多方位多角度的擴(kuò)大公眾參與的渠道。

四、 解決辦法

為了增強(qiáng)我國(guó)法律體系的穩(wěn)定性和權(quán)威性，減少因?yàn)榈胤搅⒎ń?jīng)常性變更帶來(lái)的危害，就一定要提高民眾的參與度，讓地方性立法具有更高的民主性。因?yàn)椤傲⒎ǖ拿裰餍允欠浅ｊP(guān)鍵的，一方面，是實(shí)現(xiàn)政治民主性，主權(quán)民眾性的必須的一個(gè)要點(diǎn);而另外一方面，只有確保立法的民主性，才能有效的預(yù)防立法當(dāng)中出現(xiàn)的違紀(jì)、違規(guī)和腐敗的情況”。不過(guò)，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，公眾參與權(quán)實(shí)踐并不理想，一直以來(lái)，廣大民眾不但沒(méi)能夠有效的參與到立法工作中來(lái)，而且也沒(méi)有充分的發(fā)揮民主的作用，這就為地方立法的不穩(wěn)定性提供了可能的土壤。 要不斷提高地方立法工作中民眾的參與度，主要是要從以下這三個(gè)方面開(kāi)始進(jìn)行改善：

第一，要提高地方立法工作中的信息透明度。民眾只有在充分了解立法的具體情況，掌握立法的相關(guān)信息，才能夠進(jìn)行有效的立法參與工作。所以，在今后設(shè)區(qū)市的地方性立法工作中，應(yīng)當(dāng)利用各種途徑、渠道，現(xiàn)在最主要的渠道就是互聯(lián)網(wǎng)，就要充分利用好互聯(lián)網(wǎng)傳播渠道的優(yōu)越性。構(gòu)建出一套科學(xué)的立法工作信息發(fā)布體系，讓立法的各項(xiàng)信息和情況都及時(shí)的對(duì)外發(fā)布。具體立法過(guò)程中的各項(xiàng)資料，數(shù)據(jù)，信息等都及時(shí)的向外界披露，并且還要將此次立法的目的，具體內(nèi)容，存在的爭(zhēng)議等情況，都要向外界進(jìn)行解釋。還要和民眾保持溝通互動(dòng)，對(duì)于民眾提供的各種問(wèn)題，都要進(jìn)行及時(shí)的回應(yīng)，這對(duì)民眾來(lái)說(shuō)是一個(gè)好的保障。

第二，要不斷促進(jìn)民眾參與立法的機(jī)制構(gòu)建工作。以前，因?yàn)闆](méi)有科學(xué)規(guī)范的參與機(jī)制，也就導(dǎo)致民眾在參與具體的立法工作的時(shí)候，非常的不規(guī)范、不合理，有非常大的隨意性。這就容易出現(xiàn)參與的主體過(guò)于寬泛，不具有代表性，參與渠道單一且不順暢，參與效果不佳等問(wèn)題。 所以，以后設(shè)區(qū)的市立法過(guò)程中，要針對(duì)這些問(wèn)題采取具體的措施，要不斷促進(jìn)民主參與立法機(jī)制的構(gòu)建工作，要制定科學(xué)的、合理的、規(guī)范的流程要求，對(duì)包括參與的時(shí)間、渠道、方式等都要明文規(guī)定，還包括公民參與立法的權(quán)利和責(zé)任等都要有清晰的界定，確保能夠?yàn)槊癖妳⑴c地方立法提供有利的保障。

第三，要不斷建立并且持續(xù)完善民眾參與到立法工作中的有效反饋的體系。民眾之所以愿意參與到立法工作中，就是希望通過(guò)合法的渠道，將自己的訴求發(fā)表出來(lái)。通過(guò)吸收民眾參與立法，可以很好的知道民眾的真實(shí)想法和利益訴求。不過(guò)，一直以來(lái)都沒(méi)有有效的反饋體系，民眾對(duì)自己所提的意見(jiàn)、建議有沒(méi)有采納都不清楚，那么他們就無(wú)法感知到參與的作用，也會(huì)打擊他們的參與熱情，自然不愿參與立法。所以，要能夠讓廣大民眾都能夠真正的感覺(jué)到參與立法的感覺(jué)，以及獲得的效果，這樣就能夠讓民眾的參與熱情和主動(dòng)性都大大提升。這就要求要構(gòu)建一個(gè)非常全面的反饋機(jī)制，利用不同的渠道將民眾所參與進(jìn)行立法的結(jié)果反應(yīng)給當(dāng)事人。民眾所提出的意見(jiàn)和建議，具體使用情況也要進(jìn)行反饋。同時(shí)，對(duì)于有較突出貢獻(xiàn)的民眾，可以給予相應(yīng)的物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，這樣就可以讓民眾更有熱情和積極性，也更加有精力和心情，參與到立法工作中來(lái)。

注釋：

以下簡(jiǎn)稱新《立法法》。

陸雄文.管理學(xué)大辭典[M].上海：上海辭書(shū)出版社，2013.

王錫鋅.行政過(guò)程中公眾參與的制度實(shí)踐[M].北京：中國(guó)法制出版社，2008：2.

《立法法》第五條和第三十六條、《環(huán)境保護(hù)法》第六條和第五十三條、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第五條、《水污染防治法》第十條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第九條、《環(huán)境噪聲污染防治法》第七條和第十三條等。

分別為丹東、錦州、營(yíng)口、阜新、遼陽(yáng)、鐵嶺、朝陽(yáng)、盤(pán)錦、葫蘆島。

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