我國(guó)反壟斷法公共執(zhí)行制度探析

關(guān)鍵詞 反壟斷法 公共執(zhí)行 反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)

作者簡(jiǎn)介：羅欣媛，四川師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.129

一、反壟斷法公共執(zhí)行制度的法理探析

（一）反壟斷法公共執(zhí)行制度的源流

反壟斷法公共執(zhí)行是指反壟斷主管機(jī)關(guān)以公共利益代表者的身份通過行使公權(quán)力來執(zhí)行反壟斷法。

在反壟斷法中，私人執(zhí)行指自身利益受到反壟斷違法行為影響的法人和自然人通過向法院提起民事訴訟或通過仲裁等方式來執(zhí)行反壟斷法。

綜上，反壟斷法公共執(zhí)行制度是由反壟斷機(jī)關(guān)行使公權(quán)力執(zhí)行反壟斷法的制度。通常認(rèn)為公共執(zhí)行帶有公共利益色彩，公共執(zhí)行的成本由國(guó)家進(jìn)行負(fù)擔(dān)，取證、收集信息等更為強(qiáng)力并有效。

（二）我國(guó)反壟斷法公共執(zhí)行制度發(fā)展歷程

我國(guó)反壟斷法發(fā)展晚，2006年6月7日，通過《中華人民共和國(guó)反壟斷法（草案）》，2007年8月30日，第十屆全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)反壟斷法》，自2008年8月1日起開始實(shí)施。

在公布的反壟斷法中主要針對(duì)反壟斷法公共執(zhí)行做出了一些規(guī)定，私人執(zhí)行只做了原則性規(guī)定，缺乏可操作性，反壟斷法主要通過反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的公共執(zhí)行。最高人民法院于2012年6月1日頒布實(shí)施了《最高人民法院關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》，開始發(fā)掘私人執(zhí)行價(jià)值。

二、我國(guó)反壟斷法公共執(zhí)行制度現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)反壟斷法公共執(zhí)行制度立法現(xiàn)狀

2007年通過的《反壟斷法》總共七章57條，涉及反壟斷法公共執(zhí)行制度的條款主要有第9條、第10條、第38條至第45條，關(guān)系反壟斷委員會(huì)和反壟斷法執(zhí)法，以及職責(zé)和執(zhí)法程序。反壟斷法公共執(zhí)行是由反壟斷委員會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)具體進(jìn)行，包括國(guó)家工商總局、國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部。另外，省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)可通過授權(quán)進(jìn)行反壟斷法執(zhí)法工作。第46條至第54條是法律責(zé)任條款。涉及行政壟斷的是第7條、第32條至第37條，主要表示允許進(jìn)行一定程度的行政壟斷，但同時(shí)也規(guī)定了不被允許的行政壟斷的種類。

最高法于2012年5月3日頒布了《最高人民法院關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》，該規(guī)定主要是提高私人執(zhí)行的可操作性，并未進(jìn)一步對(duì)反壟斷法公共執(zhí)行制度進(jìn)行規(guī)定。

（二）我國(guó)反壟斷法公共執(zhí)行制度存在的問題

1.多頭執(zhí)法與職責(zé)交叉現(xiàn)象

雖然對(duì)于公共執(zhí)行制度的相關(guān)規(guī)定在反壟斷法為數(shù)不多的條文中也占據(jù)了十幾條之多，但是對(duì)于反壟斷這樣非常專業(yè)和復(fù)雜的領(lǐng)域來說，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄和分工，以及職責(zé)等方面并不明確。比如在濫用市場(chǎng)支配地位中的價(jià)格違法行為與行政壟斷中的價(jià)格違法行為，就可以由工商局和發(fā)改委管轄，在這樣權(quán)能交叉的情況下會(huì)出現(xiàn)管轄沖突，但是在法條中并沒有體現(xiàn)出當(dāng)發(fā)生諸如此類情況時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決的反壟斷委員會(huì)該如何去協(xié)調(diào)，只是一些比較籠統(tǒng)的規(guī)定。條文對(duì)于具體執(zhí)法操作程序規(guī)定的抽象模糊。

2.行政執(zhí)法主體的法律責(zé)任缺失

反壟斷執(zhí)法人員基于上下級(jí)利益趨同性，加之自由裁量權(quán)過大，并且對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法律、行政等問題結(jié)合出現(xiàn)的反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域并不具有高素質(zhì)、高水平，會(huì)對(duì)執(zhí)法效果產(chǎn)生巨大影響。在立法上來說，反壟斷法的條文數(shù)量和內(nèi)容已經(jīng)反映出對(duì)于反壟斷這一領(lǐng)域，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)中的公務(wù)人員并不能準(zhǔn)確把握和解決壟斷行為帶來的問題，反壟斷政策的健全不但依賴于法律規(guī)則，還依賴于執(zhí)法機(jī)制。對(duì)于反壟斷執(zhí)法中，地方執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)在近年來的新聞和社會(huì)矛盾中體現(xiàn)出了極大的缺失，而反壟斷又是牽涉到經(jīng)濟(jì)、國(guó)際、社會(huì)學(xué)等各方面領(lǐng)域的復(fù)雜問題，反壟斷執(zhí)法人員的執(zhí)法水平急待加強(qiáng)。

3.行政執(zhí)法公正性的阻礙因素

由于我國(guó)一些關(guān)系著國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)的國(guó)有或者國(guó)有控股企業(yè)都或多或少的具有一定的行政壟斷色彩，規(guī)模大且級(jí)別高，所以對(duì)其進(jìn)行反壟斷執(zhí)法有相當(dāng)大的難度。我國(guó)行政壟斷普遍，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)又主要是行政性質(zhì)，具有上下級(jí)利益趨同性，執(zhí)法的公正和獨(dú)立難以保證。

在反壟斷的民事訴訟中，行政機(jī)關(guān)對(duì)于壟斷行為的認(rèn)定和法院對(duì)于壟斷行為的認(rèn)定，是否應(yīng)當(dāng)保持一致性問題也會(huì)影響行政執(zhí)法的獨(dú)立性。當(dāng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為構(gòu)成壟斷而法院不認(rèn)為構(gòu)成時(shí)，民事訴訟得不到支撐，行政執(zhí)法也會(huì)受到執(zhí)行阻礙。當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為不構(gòu)成壟斷而法院認(rèn)為構(gòu)成時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)又會(huì)被質(zhì)疑，進(jìn)而復(fù)議或行政訴訟。但如果行政認(rèn)定結(jié)果與法院認(rèn)定結(jié)果始終保持一致性，其獨(dú)立性和制約性又會(huì)存疑。

4.與私人執(zhí)行制度銜接不暢

如果對(duì)一壟斷情況正在進(jìn)行行政上執(zhí)法調(diào)查，那反壟斷民事訴訟的提起要以反壟斷行政程序完結(jié)為前提，在這樣的情況下，就可能出現(xiàn)受害者同時(shí)向行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)反映和提起民事訴訟，浪費(fèi)資源。另外，在壟斷行為的認(rèn)定上，由于專業(yè)性強(qiáng)且取證困難，通常采取先等待反壟斷法公共執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)某現(xiàn)實(shí)行為認(rèn)定是否構(gòu)成壟斷行為并作出行政決定，然后根據(jù)這一決定提起民事訴訟，法院出于對(duì)這一行政決定的考量作出裁判。所以，行政決定對(duì)民事裁判形成了一定的約束。但是否構(gòu)成壟斷的認(rèn)定結(jié)果，如果行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定和法院的認(rèn)定相異，那么對(duì)于行政執(zhí)法就產(chǎn)生了沖突。司法裁判結(jié)果是否與行政裁判結(jié)果保持一致，將影響執(zhí)法效果和對(duì)私人利益的保護(hù)程度。

由于公共執(zhí)行制度通常關(guān)注在對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的破壞，就忽視了對(duì)私人權(quán)益足夠充分的救濟(jì)。在壟斷行為之下，受到侵害的通常伴隨著的是財(cái)產(chǎn)、營(yíng)業(yè)利益等經(jīng)濟(jì)利益的受損，而這些通常是通過民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)來表現(xiàn)。在有的學(xué)者看來，這樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)受損是競(jìng)爭(zhēng)權(quán)受損伴隨的結(jié)果。能肯定的是私人在壟斷行為中受到了損失，這種損失通常通過單純的私人執(zhí)行是得不到充分救濟(jì)的，但是在公共執(zhí)行制度中也沒有給予其充分的支撐，不免認(rèn)為公共執(zhí)行維護(hù)的效果是否僅僅只是修復(fù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，而不作出有力的彌補(bǔ)，倘若如此，照此以往下去，由于反壟斷執(zhí)法對(duì)于私人保護(hù)不夠，執(zhí)法效果可能將會(huì)不佳，得不到支持，市場(chǎng)參與者在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)后所獲得的收益越來越少。

三、我國(guó)反壟斷法公共執(zhí)行制度的完善途徑

（一）完善執(zhí)法機(jī)制

我們可以借鑒美國(guó)，從立法上對(duì)執(zhí)法問題做一個(gè)詳細(xì)的分工，而不是籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)降低這當(dāng)中的上下維護(hù)思想，降低政治干擾。

行業(yè)主管機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)狀態(tài)是一個(gè)持續(xù)的把控和監(jiān)督，能較為及時(shí)和準(zhǔn)確的對(duì)市場(chǎng)秩序、價(jià)格和規(guī)則等進(jìn)行監(jiān)控，并且在市場(chǎng)領(lǐng)域更為專業(yè)，信息獲取更為方便和及時(shí)。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)則在法律地位上更為權(quán)威和具有強(qiáng)制力，是行業(yè)主管機(jī)關(guān)的后盾，也是發(fā)生法律糾紛的解決者，從法律規(guī)制上必不可少。所以，兩者應(yīng)當(dāng)相互補(bǔ)充。

另一方面，我們要從反壟斷法公共執(zhí)行機(jī)關(guān)入手。在執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，有不同的意見。第一種設(shè)置專門的反壟斷法執(zhí)行機(jī)構(gòu)，雖然看似能解決一定的獨(dú)立性問題，但是顯然行政和司法成本都將無限制增加，并且，這樣的設(shè)置也無法擺脫上下級(jí)的行政管理和內(nèi)部的自我監(jiān)督，是無法保證權(quán)力的分散和權(quán)力之間的監(jiān)督的。第二種由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行即可，該方案過于分散且沖突會(huì)頻繁發(fā)生。第三種方案將執(zhí)法問題給了司法領(lǐng)域，由司法機(jī)關(guān)管轄，該方案一方面加重了司法部門的工作負(fù)擔(dān)，另一方面干擾了司法的獨(dú)立性。第四種方案是我們現(xiàn)在實(shí)行的，賦予已有的部門執(zhí)法權(quán)，同時(shí)多頭執(zhí)法中分工并形成牽制，既能節(jié)約資源，又能實(shí)現(xiàn)一定的制衡。但是問題就在于我們的分工和擔(dān)責(zé)問題。我們要完善多頭執(zhí)法的協(xié)作機(jī)制，盡快詳細(xì)的從法律上規(guī)定各部門職責(zé)和沖突解決機(jī)制。我們可以根據(jù)反壟斷法中的行為認(rèn)定因素，來劃分公共執(zhí)行機(jī)關(guān)的職能，根據(jù)效益，從信息和證據(jù)獲取難易與執(zhí)法難易來分工。當(dāng)存在多個(gè)部門同時(shí)具有管轄權(quán)時(shí)，反壟斷法委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商調(diào)解，無法決定報(bào)國(guó)務(wù)院處理。并且，要各部門對(duì)于其他部門在反壟斷法上的工作要積極支持，出現(xiàn)因不積極配合而導(dǎo)致失責(zé)的應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅處理。

（二）明確執(zhí)法者的責(zé)任

制度的執(zhí)行依靠執(zhí)法者的完成，首先要從立法上去嚴(yán)格細(xì)化執(zhí)法者的責(zé)任，明確反壟斷法公共執(zhí)行機(jī)關(guān)中執(zhí)法者的職責(zé)，制定法律上的責(zé)任的同時(shí)還可以從內(nèi)部上去進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

為了防止出現(xiàn)上下級(jí)利益趨同性，向著私利轉(zhuǎn)化，我們應(yīng)當(dāng)著重保證執(zhí)法者的獨(dú)立性，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)法者本身以及其上級(jí)的責(zé)任承擔(dān)。對(duì)于無法脫離上級(jí)而不得違反職責(zé)行使執(zhí)法權(quán)的情況，建立一個(gè)事前報(bào)告機(jī)制，向另一監(jiān)督部門事前報(bào)告，一方面可以對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)引起更上級(jí)重視，另一方面可以對(duì)事后責(zé)任做區(qū)別程度處理。另外，可以利用考試結(jié)果，對(duì)執(zhí)法者進(jìn)行一個(gè)獎(jiǎng)懲，提高執(zhí)法者的執(zhí)法水平和法律意識(shí)，使其不斷更新和清楚了解自己的職責(zé)，提高理論和實(shí)踐能力。

（三）積極解決行政壟斷問題

雖然法律上允許一定程度的行政壟斷，但是私人實(shí)際難以辨別哪種行政壟斷程度是法律允許的，所以對(duì)于自身受到壟斷行為侵害也不知情。行政壟斷對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的破壞比非行政上的壟斷的破壞力度更大。在法條中，本身具有反壟斷執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)于作出壟斷行為的行政機(jī)關(guān)都不能進(jìn)行直接處罰，而只能對(duì)其上級(jí)機(jī)關(guān)提出建議，這本身就削弱了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威和強(qiáng)制力，是對(duì)法治建設(shè)非常不利的。

我們應(yīng)當(dāng)正視行政壟斷問題，賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更高的獨(dú)立、權(quán)威和強(qiáng)制力，對(duì)于行政壟斷的合法性有審查和監(jiān)督的職能。在行政壟斷的合法性上，不單是建議權(quán)，而是應(yīng)當(dāng)允許反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行同時(shí)建議和同時(shí)處理認(rèn)定的權(quán)力，當(dāng)二者認(rèn)定結(jié)果不同時(shí)，報(bào)共同上級(jí)或者國(guó)務(wù)院處理。

（四）賦予行業(yè)自治組織反壟斷規(guī)制權(quán)

由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)更專業(yè)的是在于法律領(lǐng)域，對(duì)于市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)等肯定會(huì)存在專業(yè)性不夠的情況。行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體不單在專業(yè)上可以彌補(bǔ)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的不足，而且對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管是一個(gè)持續(xù)性的過程，獲得信息和證據(jù)的及時(shí)性更強(qiáng)，甚至有的時(shí)候?qū)τ谄髽I(yè)的處罰力度能更為準(zhǔn)確的把握。

所以，我們要利用行業(yè)社會(huì)團(tuán)體的力量，從法律上賦予其一定的地位，以協(xié)助反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的身份，對(duì)企業(yè)的信息有一定的審查和調(diào)查權(quán)力，所收集的信息和材料也應(yīng)當(dāng)及時(shí)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)反饋。同時(shí)要保證行業(yè)社會(huì)團(tuán)體的成員一定的獨(dú)立性，盡可能不是具有壟斷實(shí)力的企業(yè)的員工，并且成員應(yīng)當(dāng)具有較高的專業(yè)水平和法律水平。對(duì)其違反行業(yè)規(guī)定和反壟斷法的規(guī)定泄露保密信息和協(xié)助壟斷行為的，要對(duì)其進(jìn)行法律上的責(zé)任規(guī)制和行業(yè)上的禁入準(zhǔn)則等。

反壟斷法公共執(zhí)行制度是我國(guó)反壟斷法實(shí)施必須堅(jiān)定的一種模式，應(yīng)當(dāng)從立法、執(zhí)法、司法上去完善公共執(zhí)行制度，同時(shí)利用私人執(zhí)行、審查協(xié)議、聘用專業(yè)人員等彌補(bǔ)公共執(zhí)行的不足，使反壟斷法公共執(zhí)行發(fā)揮其在反壟斷中的不可替代的作用，更好的維護(hù)市場(chǎng)參與者的合法權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

注釋：

謝靖宇.論我國(guó)反壟斷法的公共執(zhí)行[D].江西師范大學(xué)，2013.

王健.反壟斷法私人執(zhí)行制度初探[J].法商研究，2007.

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[2]王少杰.反壟斷法公共執(zhí)行結(jié)論在后繼民事訴訟中的證明效力研究[D].安徽大學(xué)，2018.