我國生態(tài)保護(hù)紅線歸責(zé)機制的完善

林宣佐 關(guān)志鈺

【摘 ? 要】 生態(tài)保護(hù)紅線是我國近年來在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域提出的一項突破性的制度。2014年我國頒布新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，明確提出了這一概念?？梢钥隙ǖ氖沁@是我國在生態(tài)環(huán)境立法上的一個進(jìn)步，表明了我國運用法律手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境的決心。然而，目前雖然有了這一制度的概念，但是在實際的運行中仍然存在諸多問題，目前如何實現(xiàn)這項制度的細(xì)化以及明確相應(yīng)的法律責(zé)任是實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)管理的重要一步。本文通過對生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)涵的分析，旨在探究生態(tài)保護(hù)紅線歸責(zé)機制的完善，希望能為我國生態(tài)保護(hù)紅線制度相關(guān)法律責(zé)任的明確提出有益的解決方案。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)保護(hù)紅線;法律責(zé)任;歸責(zé)機制

The perfection of the liability imputation Mechanism of the Red Line of Ecological Protection in China

[Abstract] The ecological protection red line is a breakthrough system proposed by China in the field of environmental protection in recent years. In 2014， China promulgated the newly revised Environmental Protection Law of the People's Republic of China， which clearly put forward this concept. What is certain is that this is an improvement in China's ecological environment legislation， indicating the determination of China to use legal means to protect the ecological environment. However， although the concept of this system is currently in place， there are still many problems in the actual operation. How to realize the refinement of this system and clarify the corresponding legal responsibility is an important step to realize the management of ecosystem. Through the analysis of the connotation of ecological protection red line， this paper aims to explore the improvement of the red line attribution mechanism of ecological protection， and hopes to provide a useful solution for the clear legal responsibility of China's ecological protection red line system.

[Keywords] ? ecological protection red line legal responsibility attribution mechanism

1 ?生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵及特征

1.1 ?生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵之爭

提出生態(tài)保護(hù)紅線的概念最早是在中共中央十八屆三中全會上提出的，此后，各地區(qū)各部門積極開展試點工作探索這一制度的落實方案。2014年《環(huán)境保護(hù)法》首次將這一概念寫進(jìn)法律，但對其的爭論并未結(jié)束。其不具有直接參與環(huán)境污染和資源利用的功能，國家應(yīng)盡快制定相關(guān)的法律法規(guī)明確規(guī)定。

關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的觀念，學(xué)術(shù)觀念還沒有形成一個統(tǒng)一的概念。王社坤（2016）【1-2】認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線是為維護(hù)國家生態(tài)保護(hù)安全而劃定的地理區(qū)域警戒線，不直接涉及環(huán)境污染或資源利用領(lǐng)域。環(huán)境部部長李干杰（2018）【3】在全國環(huán)境保護(hù)工作會議上提出生態(tài)保護(hù)紅線是保障國家生態(tài)安全的底線和生命線，也是構(gòu)建國土空間布局體系的基礎(chǔ)。江波（2019）認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)紅線是對生態(tài)功能重要區(qū)、敏感區(qū)、脆弱區(qū)實施嚴(yán)格保護(hù)的一項制度，其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給者是為保障區(qū)域生態(tài)功能實施嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者是從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)獲取效益的不同尺度的居民。

盡管各學(xué)界對生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)涵的界定存在一定爭議，但筆者贊同我國官方機構(gòu)給出的定義。筆者認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線是指中央政府和生態(tài)功能保障的實施環(huán)境生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施的基線，環(huán)境質(zhì)量與安全基線和自然資源利用建立生態(tài)安全的中心線。

1.2 ? 生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任的特征

生態(tài)保護(hù)紅線制度作為我國的特有制度，其在相應(yīng)的法律責(zé)任中也體現(xiàn)出了獨有的特征：

首先，主體廣泛是生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任的一個突出特征。目前，生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任的主體可能是國家機關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)和個人等，這些主體都會不可避免地參與到生態(tài)保護(hù)紅線法律關(guān)系之中，因此，承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)及責(zé)任也是必要的。

其次，生態(tài)保護(hù)紅線具有多元的責(zé)任形式，是由民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任構(gòu)成的一種綜合性的責(zé)任。這是由于生態(tài)保護(hù)紅線制度往往涉及多方面的法律關(guān)系，其也是環(huán)境法律責(zé)任普遍具備的一個特性。因此，綜合利用多種形式的法律責(zé)任對違反生態(tài)保護(hù)紅線制度的行為予以規(guī)制，才能維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線制度的真正落實。

最后，生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任的性質(zhì)具有兩面性，生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任一方面具有民事責(zé)任的補償性，行為人損害了民事主體的合法環(huán)境利益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事或私法責(zé)任;另一方面具有行政責(zé)任和刑事責(zé)任的懲罰性，行為人由于對生態(tài)環(huán)境等公共利益的破壞承擔(dān)相應(yīng)的公法責(zé)任。法律責(zé)任性質(zhì)的兩面性也體現(xiàn)出了生態(tài)保護(hù)紅線制度的立法價值，即個體環(huán)境利益和生態(tài)利益的整體性、社會性。

2 ?生態(tài)保護(hù)紅線制度實踐中的問題

隨著我國在環(huán)境保護(hù)方面的進(jìn)步，我們在保護(hù)環(huán)境生態(tài)安全方面建立了越來越多的生態(tài)政策和法律法規(guī)。然而目前關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線制度的規(guī)定仍然存在大量法律空白，在生態(tài)保護(hù)紅線的劃定標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任的認(rèn)定及歸咎等方面尚不夠明確和完善。

2.1 ?立法方面的問題

我國的環(huán)境立法起步較晚，目前仍然面臨著一系列挑戰(zhàn)和問題，導(dǎo)致可持續(xù)發(fā)展理念尚未完全實施，立法目的無法很好地實現(xiàn)。

首先，立法體系尚不完備。目前，仍未頒布關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線制度的專門法規(guī)，現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》僅是一部基礎(chǔ)性環(huán)境法律，而要真正構(gòu)建獨立的環(huán)境保護(hù)法律體系，則需要及逆行更加系統(tǒng)性的立法。目前，我國環(huán)境立法亟需對生態(tài)紅線制度作出更為明確具體的規(guī)定，對于實質(zhì)性的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺乏可量化和可操作的法律制度。

其次，立法內(nèi)容過于模糊。在《環(huán)境保護(hù)法》第二十九條中，僅僅對生態(tài)保護(hù)紅線作出了一條原則性的規(guī)定，然而生態(tài)保護(hù)紅線的概念應(yīng)當(dāng)如何界定、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域應(yīng)當(dāng)如何劃定和保護(hù)等內(nèi)容都存在巨大的空白。

此外，相關(guān)法律責(zé)任存在缺失。在目前的環(huán)境立法中，存在傾向于規(guī)定義務(wù)，而忽略責(zé)任劃分的重要弊病?；蚴谴嬖谶`法成本過低的現(xiàn)象，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)法律的實施往往雷聲大、雨點小，違法破壞環(huán)境的行為屢禁不止，嚴(yán)重?fù)p害了立法目的的實現(xiàn)。

2.2 ?執(zhí)法方面的問題

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，特別是近十年的發(fā)展，我國環(huán)境立法已形成了堅實的基礎(chǔ)，正在積極制定有效的實施戰(zhàn)略。在此期間，顯然有很多執(zhí)法問題尚未解決，我國的環(huán)境法律法規(guī)很多，但缺乏適當(dāng)?shù)淖袷睾蛨?zhí)行，這種缺陷仍然普遍存在。多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)化過快與生態(tài)環(huán)境建設(shè)步伐遲緩，主要表現(xiàn)在土地資源污染和浪費，人口過于密集破壞生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)，工業(yè)化過快導(dǎo)致工業(yè)污染三個方面【4】。

更甚的是，環(huán)境法的實施屬于行政機關(guān)的管轄范圍，而不是司法機關(guān)的管轄范圍，立法機關(guān)卻擁有對環(huán)境法實施的正式監(jiān)督權(quán)。而現(xiàn)實中，政府并沒有恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行這種監(jiān)管權(quán)力。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，非政府組織和公民也應(yīng)在環(huán)境法的實施中發(fā)揮作用，目前并沒有建立相應(yīng)的公民訴訟制度，影響了公眾參與環(huán)境影響評價的權(quán)利。

2.3 ?法律監(jiān)督方面的問題

生態(tài)保護(hù)紅線涉及環(huán)境保護(hù)的方方面面，上到生態(tài)環(huán)境安全與可持續(xù)發(fā)展，下至百姓的飲食出行，但是對各部分的監(jiān)管卻沒有獨立的部門，監(jiān)管雜糅，不能讓監(jiān)督部門更好的各司其職，極大可能造成左右都兼顧不好的情況。其次，法律監(jiān)督的主體范圍較小，生態(tài)保護(hù)紅線涉及國家、社會、群眾各方的利益，在法律監(jiān)督時也應(yīng)讓各方利益加以監(jiān)督。執(zhí)法司法部門不會方方面面都監(jiān)督到位，這就需要廣大人民群眾的支持，不僅能讓人民群眾有更多的主人翁責(zé)任感更好的守法守規(guī)，還能節(jié)約執(zhí)法監(jiān)督的成本。如何讓更多的社會主體參與到法律監(jiān)督之中，如何更好地明確監(jiān)管部門的職責(zé)、提高法律監(jiān)督的效果，是目前亟需解決的問題。

3 ?生態(tài)保護(hù)紅線歸責(zé)機制的完善途徑

3.1 ?立法方面的完善路徑

目前，我國僅在2015年新出臺并實施的《新環(huán)保法》第二十九條第一款中出現(xiàn)了對生態(tài)保護(hù)紅線這一概念的相關(guān)規(guī)定，雖然將其提升為法律制度，但是目前生態(tài)保護(hù)紅線制度在國家層面的法律中只有這一個原則性的條文，缺乏細(xì)化和可操作性。因此，要完善我國生態(tài)保護(hù)紅線的法律責(zé)任，首先要進(jìn)行對法律體系的完善。

第一，制定生態(tài)保護(hù)紅線的專門法律。要落實這項制度，第一步是將《環(huán)保法》中關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的原則性規(guī)定以專門法的形式予以細(xì)化。環(huán)境影響評價制度的立法為生態(tài)保護(hù)紅線制度的立法提供了一個范例，可以參考這項制度的立法為生態(tài)保護(hù)紅線確立一部專門的法律，從生態(tài)保護(hù)紅線制度的建構(gòu)設(shè)計、生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域的范圍、生態(tài)保護(hù)紅線制度的實施方法等方面作出詳細(xì)規(guī)定，通過立法明確生態(tài)保護(hù)紅線的制度內(nèi)容。

第二，明確生態(tài)保護(hù)紅線越線的法律責(zé)任。法律責(zé)任的明確能夠有效促進(jìn)行為人履行相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，因此，應(yīng)當(dāng)對生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任的具體內(nèi)容加以規(guī)定，這是追究生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于生態(tài)保護(hù)紅線的越線責(zé)任類型，可以從民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三個層面進(jìn)行完善。在立法中應(yīng)當(dāng)注意權(quán)利義務(wù)的相一致性，制定易于量化的評價標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任承擔(dān)形式，使得生態(tài)保護(hù)紅線責(zé)任的追究嚴(yán)格得以執(zhí)行，避免可能出現(xiàn)的任意性。

第三，以立法為基礎(chǔ)，完善行政法規(guī)及相關(guān)法律文件的制定。應(yīng)當(dāng)在人大立法的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院出臺相應(yīng)的行政法規(guī)，具體對生態(tài)保護(hù)紅線制度的執(zhí)行制度及考核標(biāo)準(zhǔn)作出明確的規(guī)定;其次，各地方也應(yīng)當(dāng)以法律和行政法規(guī)為基準(zhǔn)，結(jié)合各地區(qū)的情況制定具有可操作性的生態(tài)保護(hù)紅線責(zé)任追究制度，自上而下形成一套完備的法律法規(guī)體系。

3.2 ?執(zhí)法方面的完善路徑

在我國目前的試點階段中建立的監(jiān)督管理機制是以各級政府為責(zé)任主體，政府中有相關(guān)職能的部門直接行使監(jiān)管職責(zé)的機制。然而，應(yīng)當(dāng)注意，生態(tài)問題的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是一個整體性的問題，因此，建立統(tǒng)一的專門監(jiān)管機構(gòu)以形成對生態(tài)問題的統(tǒng)一監(jiān)管才是最優(yōu)的辦法。然而，由于我國目前行政管理機構(gòu)的設(shè)置和特點，建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)似乎并不現(xiàn)實。因此，筆者認(rèn)為，我國對生態(tài)保護(hù)紅線的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)盡量實現(xiàn)專門化和統(tǒng)一化，可以將監(jiān)管責(zé)任主體由各級政府變更為各級環(huán)保部門，并在立法中進(jìn)行明確的規(guī)定，統(tǒng)一各級環(huán)保部門行使監(jiān)督管理權(quán)的程序和標(biāo)準(zhǔn)，讓環(huán)保部門的執(zhí)法不再受到當(dāng)?shù)卣块T的干預(yù)，將環(huán)保部門的監(jiān)督管理職責(zé)加以落實。這樣，既能提升我國生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)性和統(tǒng)一性程度，又能兼顧我國目前的行政管理機構(gòu)特點，具有相當(dāng)高的可行性。

3.3 ?法律監(jiān)督方面的完善路徑

而對于追責(zé)問題，筆者認(rèn)為，首要在于明確追責(zé)的對象，其次完善追責(zé)的內(nèi)容。在實踐中不斷發(fā)展理論，在不斷完善立法的過程中協(xié)調(diào)好群眾、律師、檢察院、法院、人大的關(guān)系，要聽取人民與企事業(yè)單位的意見，整合各方利益，不丟棄最終環(huán)境保護(hù)目的的基礎(chǔ)上完成立法與追責(zé)、法律實施工作。

首先要完善生態(tài)保護(hù)紅線的政府績效考核體制，確立一套科學(xué)的生態(tài)保護(hù)紅線政府績效考核制度，對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部確立問責(zé)機制，督促政府正確履職。其次，要加強人大監(jiān)督，包括對生態(tài)保護(hù)財政預(yù)算的審核以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的任命。此外，還要完善公眾參與制度，鼓勵公民行使監(jiān)督權(quán)，通過舉辦聽證會、提供投訴建議平臺等方式暢通公民參與生態(tài)保護(hù)紅線制度監(jiān)督的渠道。

生態(tài)保護(hù)紅線制度不應(yīng)當(dāng)僅僅是一個原則性的概念或者一個美好的愿望，而是應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)法律法規(guī)的建立以及嚴(yán)格的歸責(zé)制度予以落實。因此，國家應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)保護(hù)紅線的相應(yīng)法律制度，明確生態(tài)保護(hù)紅線的歸責(zé)機制，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線制度的規(guī)范和完善。

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