基層減負(fù)年，清理整治城市創(chuàng)建項(xiàng)目正當(dāng)其時(shí)

王 哲

前不久，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，明確2019年為“基層減負(fù)年”?！锻ㄖ分赋?，對(duì)涉及城市評(píng)選評(píng)比表彰的各類創(chuàng)建活動(dòng)進(jìn)行集中清理，該撤銷的撤銷，該合并的合并。這一舉措可謂恰逢其時(shí)、意義重大。近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，提升城市治理水平，創(chuàng)新城市治理方式，打造宜居宜業(yè)、適應(yīng)未來(lái)的高質(zhì)量城市治理體制機(jī)制，已成為新時(shí)期城市建設(shè)的關(guān)鍵性目標(biāo)。通過(guò)城市創(chuàng)建（“創(chuàng)城”）活動(dòng)以創(chuàng)促建、以創(chuàng)促管、以創(chuàng)提質(zhì)、以創(chuàng)爭(zhēng)優(yōu)，力爭(zhēng)在短時(shí)間內(nèi)提升傳統(tǒng)上易被忽視的市容市貌、城市綠化等領(lǐng)域的治理績(jī)效，已成為新時(shí)期城市建設(shè)的重要抓手。然而，城市創(chuàng)建活動(dòng)在有力促進(jìn)地方政府圍繞相關(guān)領(lǐng)域“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的同時(shí)，也日漸暴露出三方面的問(wèn)題，需要在正確把握科學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上，對(duì)各類創(chuàng)建項(xiàng)目進(jìn)行集中清理與整治，提升創(chuàng)建活動(dòng)成本收益比，切實(shí)為基層減負(fù)。

城市創(chuàng)建活動(dòng)成效顯著

表1 中央和國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)起的部分城市創(chuàng)建項(xiàng)目

城市創(chuàng)建簡(jiǎn)稱“創(chuàng)城”，指的是地方政府圍繞特定城市榮譽(yù)稱號(hào)評(píng)選所開(kāi)展的系統(tǒng)性準(zhǔn)備活動(dòng)。按照項(xiàng)目發(fā)起方行政級(jí)別和覆蓋范圍不同，城市創(chuàng)建項(xiàng)目分為國(guó)家級(jí)創(chuàng)建項(xiàng)目和地方性創(chuàng)建項(xiàng)目，前者以“全國(guó)文明城市”“國(guó)家衛(wèi)生城市”“國(guó)家園林城市”等為代表（見(jiàn)表1），后者則包含了省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)等不同級(jí)別涉及廣泛領(lǐng)域的項(xiàng)目，如“省級(jí)園林城市”“省級(jí)文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“市級(jí)文明街巷”“市級(jí)美麗鄉(xiāng)村”等。

相比一般性的政府績(jī)效考評(píng)體系，城市創(chuàng)建項(xiàng)目具備獨(dú)特的激勵(lì)優(yōu)勢(shì)，在提升地方非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理績(jī)效方面成效顯著。在傳統(tǒng)的基于目標(biāo)責(zé)任制下的官員績(jī)效考核體系下，由于以GDP為代表的經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)具備基礎(chǔ)性、高權(quán)重、高可度量性（measurability）三大優(yōu)勢(shì)，追求政績(jī)和晉升的地方主要官員習(xí)慣于將精力重點(diǎn)投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，對(duì)于生態(tài)、文化、民生等非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的建設(shè)投入相對(duì)不足，導(dǎo)致一些城市建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)了“短板”甚至“缺項(xiàng)”。相比較來(lái)說(shuō)，城市創(chuàng)建活動(dòng)則可以在一定程度上解決這一激勵(lì)偏差問(wèn)題。通過(guò)開(kāi)展圍繞特定領(lǐng)域的創(chuàng)建活動(dòng)，可以有效激勵(lì)下級(jí)地方政府暫時(shí)“集中注意力”，根據(jù)評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)“查漏補(bǔ)缺”，有助于達(dá)成“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的功效，尤其是在傳統(tǒng)上的“老大難”領(lǐng)域，如市容市貌、城市綠化等。正如筆者在A省C縣圍繞“省級(jí)園林縣城”調(diào)研所發(fā)現(xiàn)，通過(guò)參與“省級(jí)園林縣城”創(chuàng)建，C縣政府一改過(guò)去十多年“唯GDP”的施政方式，投入巨資升級(jí)城市環(huán)境設(shè)施，兩年內(nèi)該縣城市街道綠化率、建成區(qū)綠地率、人均公園綠地面積三項(xiàng)指標(biāo)均實(shí)現(xiàn)翻倍，成效超過(guò)去10多年的總和；占道經(jīng)營(yíng)、車輛違停、垃圾遍地等頑癥、痼疾也快速較少甚至消失，群眾的文明意識(shí)、文明習(xí)慣日漸養(yǎng)成，城市整體風(fēng)貌、品位得到巨大提升。

城市創(chuàng)建活動(dòng)已暴露出三方面問(wèn)題

在取得顯著成效的同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)城市創(chuàng)建活動(dòng)逐漸暴露出三個(gè)方面的問(wèn)題，嚴(yán)重影響了基層治理生態(tài)，亟待出臺(tái)相關(guān)改革措施加以規(guī)范調(diào)適。

第一，低層次“創(chuàng)城”項(xiàng)目過(guò)多過(guò)頻，干擾基層政府機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)和企業(yè)、群眾正常生產(chǎn)生活，加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。高水平、高層次的城市創(chuàng)建項(xiàng)目，如“全國(guó)文明城市”“國(guó)家衛(wèi)生城市”“全國(guó)園林城市”評(píng)選等，由于能夠體現(xiàn)國(guó)家最新政策導(dǎo)向，指標(biāo)體系設(shè)置也相對(duì)科學(xué)，因而能夠?qū)Φ胤秸纬闪夹约?lì)，促使其圍繞若干重點(diǎn)領(lǐng)域和短板提升治理績(jī)效。也正是由于創(chuàng)建項(xiàng)目的有效性，在部門利益驅(qū)使下，近年來(lái)省級(jí)以下的各類低層次、低級(jí)別的城市創(chuàng)建項(xiàng)目數(shù)量快速增加，遠(yuǎn)超合理數(shù)量范圍。一些基層地方政府幾乎“年年有評(píng)比、月月搞創(chuàng)建”，常常是剛接待完一個(gè)驗(yàn)收組，馬上又投入到下一個(gè)創(chuàng)建項(xiàng)目中，一些地方甚至幾項(xiàng)創(chuàng)建同時(shí)開(kāi)展，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，基層干部疲于應(yīng)付、苦不堪言。為了應(yīng)對(duì)上級(jí)的檢查暗訪，不僅基層干部天天如臨大敵、高度緊張，企業(yè)和群眾也深受其擾，很多企業(yè)被迫停產(chǎn)停工，市民群眾則時(shí)常被要求背誦口號(hào)、統(tǒng)一口徑，一些城市甚至要求出租司機(jī)和志愿者在檢查組突擊來(lái)訪時(shí)能夠做到及時(shí)“通風(fēng)報(bào)信”。

大量低層次的城市創(chuàng)建項(xiàng)目還推高了地方政府債務(wù)水平，加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)建活動(dòng)名義上具有自愿參與性質(zhì)，一般不配套資金，地方政府必須自籌相關(guān)財(cái)政經(jīng)費(fèi)。很多財(cái)政狀況吃緊的地方政府，尤其是中西部地區(qū)的區(qū)縣政府，面對(duì)巨額的項(xiàng)目支出壓力，要么直接將任務(wù)布置給更為基層的街道居委會(huì)從而轉(zhuǎn)移支出壓力，要么向政策性銀行、平臺(tái)公司、企業(yè)大量借款，甚至強(qiáng)制企業(yè)捐款。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于缺乏償債能力，對(duì)于必須償還的債務(wù)，很多地方政府采取“借新債還舊債”等方式應(yīng)付，將債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給后一任地方領(lǐng)導(dǎo)；對(duì)于企業(yè)借款，則通過(guò)各種手段久拖不還，幾年后干脆“新官不理舊事”甚至拒不承認(rèn)，企業(yè)對(duì)此怨聲載道卻又無(wú)可奈何。

第二，考評(píng)指標(biāo)體系設(shè)置片面追求高標(biāo)準(zhǔn)和全面性，好高騖遠(yuǎn)、面面俱到，催生考核驗(yàn)收中的隱性腐敗。科學(xué)合理的考評(píng)指標(biāo)體系是城市創(chuàng)建項(xiàng)目發(fā)揮良性作用的關(guān)鍵。指標(biāo)必須圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域，緊扣要害問(wèn)題，具備適應(yīng)性、可行性和簡(jiǎn)潔性，爭(zhēng)取達(dá)到“跳起來(lái)摘桃子”的激勵(lì)效果。片面追求指標(biāo)體系的高標(biāo)準(zhǔn)和全面性，容易導(dǎo)致激勵(lì)扭曲和錯(cuò)配現(xiàn)象，反而事倍功半。當(dāng)前一些城市創(chuàng)建項(xiàng)目中，指標(biāo)設(shè)計(jì)隨意性較大，指標(biāo)體系設(shè)置背離科學(xué)原則的情況時(shí)有發(fā)生。一方面，一些項(xiàng)目設(shè)置的目標(biāo)嚴(yán)重脫離實(shí)際、好高騖遠(yuǎn)，達(dá)標(biāo)事實(shí)上成為“不可能完成的任務(wù)”。例如，某省設(shè)立的“省級(jí)園林縣城”考核方案中，要求“全年空氣質(zhì)量二級(jí)以上天數(shù)達(dá)到310天”“地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)達(dá)三類以上”，而根據(jù)調(diào)查，當(dāng)時(shí)該省全年平均空氣質(zhì)量達(dá)到二級(jí)或以上標(biāo)準(zhǔn)天數(shù)僅為190天，全省大多數(shù)地表水環(huán)境為五類或劣五類水，均距標(biāo)準(zhǔn)有很大差距，根本不可能實(shí)現(xiàn)。另一方面，在部門利益驅(qū)使下，很多項(xiàng)目考評(píng)指標(biāo)體系追求面面俱到，力圖建立“大而全”的考評(píng)指標(biāo)系統(tǒng)，使得不同城市創(chuàng)建項(xiàng)目間出現(xiàn)大量交疊重復(fù)指標(biāo)，地方政府常常無(wú)所適從。

片面追求指標(biāo)體系的高標(biāo)準(zhǔn)和全面性，將可能導(dǎo)致達(dá)標(biāo)成本過(guò)高甚至無(wú)法達(dá)標(biāo)。在這種情況下，地方政府究竟有沒(méi)有在創(chuàng)建項(xiàng)目中達(dá)標(biāo)，部分甚至全部取決于項(xiàng)目考核組的主觀意志和偏好，這某種意義上構(gòu)成了一種“創(chuàng)租”，不僅嚴(yán)重影響了指標(biāo)體系的客觀性和公信力，更使得創(chuàng)建項(xiàng)目異化為部門逐利的工具，甚至成為滋生腐敗的溫床。在實(shí)踐中，力求成功“創(chuàng)城”的地方政府，面對(duì)無(wú)能為力的達(dá)標(biāo)要求，往往不得不通過(guò)各種方式，謀求驗(yàn)收組的認(rèn)可與理解。在此過(guò)程中，隱性的各類腐敗行為，如請(qǐng)客、托關(guān)系甚至送禮等，往往伴隨著創(chuàng)建活動(dòng)的全過(guò)程，甚至成為成功創(chuàng)建的“竅門”和“捷徑”。

第三，長(zhǎng)效機(jī)制缺乏，一些“創(chuàng)城”項(xiàng)目淪為浪費(fèi)嚴(yán)重的“一陣風(fēng)”工程。在創(chuàng)建活動(dòng)中，地方政府往往熱衷于通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理方式，組建由地方一、二把手親自掛帥的“創(chuàng)建辦”，并與各職能部門領(lǐng)導(dǎo)訂立責(zé)任狀，動(dòng)員各方資源“舉全市/縣/鄉(xiāng)之力”，力圖短時(shí)間內(nèi)成功“創(chuàng)城”。這種以非常規(guī)代替常規(guī)的治理方式，在付出巨大行政成本的同時(shí)，極容易導(dǎo)致“一陣風(fēng)”式的結(jié)果，甚至前功盡棄。一旦創(chuàng)建活動(dòng)結(jié)束，地方政府將很快從臨時(shí)創(chuàng)建狀態(tài)中脫身，地方治理狀態(tài)將很快恢復(fù)原狀，造成巨大的資源浪費(fèi)。

近年來(lái)，為了鞏固創(chuàng)建項(xiàng)目的最終效果，一些項(xiàng)目開(kāi)始設(shè)置所謂“復(fù)檢”環(huán)節(jié)，即在地方成功“創(chuàng)城”3—5年之后，組織考核小組再次對(duì)地方進(jìn)行復(fù)查驗(yàn)收。復(fù)查合格的，保留稱號(hào)，復(fù)查不合格的，給予警告，并限期整改，整改不合格，則取消稱號(hào)。從理論上看，復(fù)檢環(huán)節(jié)可以防范“創(chuàng)城”項(xiàng)目的短期性。但由于兩方面因素的制約，復(fù)檢環(huán)節(jié)的最終效果仍有待觀察。第一，復(fù)檢的頻率很低。很多項(xiàng)目只是在地方成功創(chuàng)建后3—5年復(fù)檢一次，而在這幾年之間則沒(méi)有任何檢查措施，這意味著地方只需要在復(fù)檢前重新“抓一把”即可，之后則一勞永逸。第二，復(fù)檢的形式主義色彩非常明顯，難以構(gòu)成“可置信威脅”。調(diào)查顯示，與項(xiàng)目考評(píng)驗(yàn)收相比，很多項(xiàng)目的復(fù)檢只是“走走過(guò)場(chǎng)”“做個(gè)樣子”“補(bǔ)個(gè)程序”好回去交差，復(fù)檢團(tuán)根本不會(huì)進(jìn)行真正意義上的考評(píng)。

優(yōu)化完善城市創(chuàng)建項(xiàng)目的建議

解決當(dāng)前城市創(chuàng)建活動(dòng)中暴露出來(lái)的三方面問(wèn)題，需要從存量和增量?jī)煞矫嫒胧?，在?yōu)化改良既有項(xiàng)目的同時(shí)，嚴(yán)控新增項(xiàng)目。具體建議如下。

第一，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，由省級(jí)部門牽頭，對(duì)省內(nèi)各類城市創(chuàng)建項(xiàng)目進(jìn)行集中清理和合并，形成創(chuàng)建活動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)。應(yīng)盡快出臺(tái)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》落實(shí)細(xì)則，增強(qiáng)政策可操作性和適用性。由省級(jí)部門牽頭，組織專門人員隊(duì)伍對(duì)現(xiàn)存省級(jí)以下涉及城市評(píng)選評(píng)比表彰的各類創(chuàng)建活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查摸排、分析研判。在充分聽(tīng)取部門和基層干部意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，本著“宜少不宜多、宜精不宜濫”的原則，重點(diǎn)清理四類項(xiàng)目：一是不切合實(shí)際、對(duì)推動(dòng)相關(guān)工作作用不大的項(xiàng)目，二是企業(yè)設(shè)立的項(xiàng)目，三是有悖于黨和國(guó)家既定方針政策的項(xiàng)目，四是過(guò)時(shí)無(wú)效的“僵尸項(xiàng)目”。對(duì)于內(nèi)容交疊、領(lǐng)域重復(fù)的項(xiàng)目，原則上應(yīng)予以合并，確實(shí)不能合并的，項(xiàng)目發(fā)起機(jī)構(gòu)應(yīng)提供詳細(xì)的情況說(shuō)明，并提交省級(jí)相關(guān)部門審核。集中清理和合并行動(dòng)完成后，應(yīng)形成統(tǒng)一的《創(chuàng)建活動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)》，并及時(shí)向社會(huì)公示，接收各界監(jiān)督?！俄?xiàng)目庫(kù)》中沒(méi)有列出的創(chuàng)建項(xiàng)目一律停止進(jìn)行。

第二，堅(jiān)決糾正“唯高”“唯全”的錯(cuò)誤傾向，探索建立長(zhǎng)效機(jī)制，提升項(xiàng)目考評(píng)方案的科學(xué)化水平。設(shè)立項(xiàng)目考評(píng)方案專家咨詢機(jī)制，在充分聽(tīng)取、吸納外部專家和其他相關(guān)部門意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)既有和新設(shè)立項(xiàng)目的指標(biāo)體系及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新研究審定，明確其選取意義與設(shè)定依據(jù)，減少和糾正原項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)置中的隨意性和盲目性。在突出關(guān)鍵性指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上，縮減考評(píng)體系指標(biāo)數(shù)量和“一票否決”類指標(biāo)數(shù)量，刪去重復(fù)、無(wú)意義、無(wú)法實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，替換陳舊、數(shù)據(jù)收集難度大、數(shù)據(jù)質(zhì)量低、主觀性過(guò)強(qiáng)的指標(biāo)，適當(dāng)提升量化指標(biāo)的比重。探索建立長(zhǎng)效機(jī)制，綜合運(yùn)用現(xiàn)代科技信息手段，加大考評(píng)和復(fù)查行為的監(jiān)督檢查力度，強(qiáng)化考評(píng)結(jié)果運(yùn)用。

第三，完善審核程序，嚴(yán)格控制新設(shè)項(xiàng)目，杜絕變相增設(shè)項(xiàng)目。提高項(xiàng)目設(shè)立門檻，嚴(yán)把進(jìn)口關(guān)，除中央國(guó)家機(jī)關(guān)明確要求舉辦的項(xiàng)目外，對(duì)于地方新增項(xiàng)目，原則上應(yīng)由發(fā)起部門起草完整的項(xiàng)目書(shū)并按照程序逐級(jí)報(bào)批，由省級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)綜合考慮地方發(fā)展情況，進(jìn)行審批后向社會(huì)公布，未經(jīng)申報(bào)和批準(zhǔn)，一律不得舉辦。對(duì)于三類項(xiàng)目原則上不予設(shè)立：一是不切合實(shí)際、對(duì)推動(dòng)相關(guān)工作作用不大的項(xiàng)目；二是有悖于黨和國(guó)家既定方針政策的項(xiàng)目；三是申報(bào)程序缺失、材料不實(shí)的項(xiàng)目。加大監(jiān)督檢查力度，堅(jiān)決防范杜絕通過(guò)“大項(xiàng)套小項(xiàng)”、設(shè)立子項(xiàng)目等方式變相創(chuàng)設(shè)新項(xiàng)目的行為。