高鐵債務(wù)問(wèn)題的現(xiàn)狀、成因及對(duì)策

摘 要：當(dāng)前高鐵建設(shè)存在的債務(wù)問(wèn)題值得關(guān)注：一方面多數(shù)鐵路盈利能力差、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高，另一方面巨額高鐵債務(wù)導(dǎo)致政府隱性債務(wù)積累，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂，將帶來(lái)連鎖反應(yīng)，引發(fā)全社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)。導(dǎo)致高鐵債務(wù)積累的主要原因在于地方政府為獲取更多財(cái)政收益盲目擴(kuò)建高鐵、高鐵債務(wù)數(shù)據(jù)不公開不透明以及中央政府預(yù)算軟約束。解決之道是要促進(jìn)高鐵建設(shè)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配、提高與高鐵建設(shè)相關(guān)的財(cái)務(wù)透明度，并進(jìn)一步加快鐵路市場(chǎng)化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)務(wù)透明度 市場(chǎng)化

高速鐵路的建設(shè)將散落的區(qū)域連結(jié)成群，拉近了城市間的距離，有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)空間格局的優(yōu)化與效率的提升，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了帶動(dòng)作用。已有的實(shí)證研究表明，高鐵建設(shè)不僅能夠縮短城市之間的時(shí)間距離，降低經(jīng)濟(jì)成本，提高城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的空間外溢效用（王雨飛等，2016），同時(shí)也能帶動(dòng)就業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)（趙慶偉，2013）。然而，我們?cè)谙硎芨哞F帶來(lái)紅利的同時(shí)，也不應(yīng)忽略快速投資帶來(lái)的債務(wù)隱患。

?????一、當(dāng)前高鐵建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）多數(shù)高鐵線路盈利能力差、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2008-2018年間，全國(guó)累計(jì)開通高速鐵路100余條，累計(jì)營(yíng)運(yùn)里程近3萬(wàn)公里（見表1）。10年間中國(guó)鐵路固定資產(chǎn)總額總投資近7.5萬(wàn)億（見圖1），其中大部分為高鐵建設(shè)方面的投資（圖2），鐵路建設(shè)是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要抓手。然而，從實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況看，在已經(jīng)開通的高鐵線路中，除京滬線，以及長(zhǎng)三角、珠三角等需求量較大的高鐵線路盈利外，其余大都處于虧損狀態(tài)（趙堅(jiān)，2019）。每公里高速鐵路的造價(jià)大約為2億元，2017年高鐵旅客周轉(zhuǎn)量為5875.6億人公里數(shù)據(jù)來(lái)源：wind數(shù)據(jù)庫(kù)，按照每公里票價(jià)0.7元計(jì)算，每年客運(yùn)收入約為4113億元。高鐵客運(yùn)收入是否能夠覆蓋每年應(yīng)支付的利息、高鐵債務(wù)是否可持續(xù)，目前學(xué)者對(duì)此仍存疑慮（趙堅(jiān)，2019;丁慧平等，2016）。

（二）大規(guī)模高鐵建設(shè)導(dǎo)致政府隱性債務(wù)積累

地方融資平臺(tái)是高鐵建設(shè)的重要資金來(lái)源，地方政府對(duì)融資平臺(tái)存在著擔(dān)保，這意味著如果城投公司出現(xiàn)違約，政府隱性債務(wù)將急劇上升。從各地參與高鐵建設(shè)的城投公司看，根據(jù)云南、江西、四川鐵路投資有限公司最近披露年報(bào)，其資產(chǎn)負(fù)債率分別達(dá)到52.95%（2018年上半年）、57.37%（2018年三季度）、72.37%（2018年三季度），資產(chǎn)利潤(rùn)率分別為0.43%、0.47%、0.07%，在盈利能力差、債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不斷累積。

（三）巨額高鐵債務(wù)可能進(jìn)一步引發(fā)全社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)

作為高鐵主要投資者，中國(guó)鐵路總公司的負(fù)債總額呈現(xiàn)不斷上漲之勢(shì)，由2011年的3.64萬(wàn)億大幅上升至2018年三季度的5.28萬(wàn)億元，資產(chǎn)負(fù)債率也攀升至65.8%。據(jù)趙堅(jiān)（2019）估算，以中國(guó)鐵路總公司目前的經(jīng)營(yíng)情況，其收入尚不足以支付貸款利息，必須依靠大量財(cái)政補(bǔ)貼和不斷借新債還舊債來(lái)維持。這意味著，一旦資金鏈發(fā)生斷裂，將帶來(lái)連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致全社會(huì)范圍內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要加大城際交通、物流、市政基礎(chǔ)設(shè)施等投資力度。今年以來(lái)，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的回暖，預(yù)計(jì)將有27個(gè)高鐵項(xiàng)目累計(jì)超過(guò)1萬(wàn)億的投資落地，其中有關(guān)中西部高鐵項(xiàng)目的投資將近6000億。在存量債務(wù)尚未能有效化解的背景下，新一輪的債務(wù)積累恐將為地方政府、特別是中西部政府帶來(lái)較大的償債壓力。

?????二、原因分析

事實(shí)上，建設(shè)高鐵引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)早就被多方熱議，然而高鐵投資熱度始終居高不下，筆者認(rèn)為主要原因包括以下三個(gè)方面。

（一）地方政府為獲取更多財(cái)政收益盲目擴(kuò)建高鐵

從2008年至今，我國(guó)高鐵從無(wú)到有，累計(jì)營(yíng)業(yè)里程已經(jīng)超過(guò)3萬(wàn)公里，成為世界上高鐵里程最長(zhǎng)、運(yùn)輸密度最高的國(guó)家。近年來(lái)，在國(guó)家八橫八縱的規(guī)劃基礎(chǔ)上，各地方政府加大力度在省域范圍內(nèi)建設(shè)高鐵支線干線，除了希望借助城市間的產(chǎn)業(yè)、人口轉(zhuǎn)移帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展外，更重要的是建設(shè)高鐵能夠帶動(dòng)周邊房?jī)r(jià)、地價(jià)，進(jìn)而為政府帶來(lái)豐厚的財(cái)政收入。以昆明、大理、淄博為例，這些地方在開通高鐵后，周邊房?jī)r(jià)上漲逾50%。

（二）高鐵債務(wù)情況不公開、不透明

當(dāng)前高鐵債務(wù)規(guī)模仍是“黑箱”，相關(guān)信息始終披露不充分，公眾無(wú)法及時(shí)了解到高鐵的融資來(lái)源、運(yùn)營(yíng)情況、盈利情況以及債務(wù)信息等。由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，高鐵建設(shè)成為地方固定資產(chǎn)投資的重要突破口，每次基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)回暖，勢(shì)必帶動(dòng)新一輪高鐵投資熱潮。

（三）中央政府分擔(dān)了部分融資風(fēng)險(xiǎn)

高鐵建設(shè)的資金來(lái)源主要包括：專項(xiàng)債、銀行貸款以及地方政府融資平臺(tái)等，其中國(guó)鐵路總公司承擔(dān)了大量高鐵建設(shè)融資。這就意味著中央與地方共同承擔(dān)高鐵建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生違約中央也會(huì)為地方兜底。同時(shí)，由于擁有國(guó)家的信用背書，與高鐵相關(guān)的債券始終保持高信用等級(jí)。地方政府因而對(duì)建設(shè)高鐵產(chǎn)生的大量債務(wù)視而不見，高鐵建設(shè)資金屢屢突破預(yù)算上限。

?????三、對(duì)策建議

近年來(lái)，有關(guān)部門推動(dòng)出臺(tái)多個(gè)文件規(guī)范政府投資行為、推進(jìn)鐵路市場(chǎng)化改革。包括：2015年7月，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部、國(guó)土資源部、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家鐵路局等聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》，全面開放鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)。2018年5月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)合理確定高鐵車站周邊用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局及土地開發(fā)和供應(yīng)時(shí)序，堅(jiān)決防控單純房地產(chǎn)化傾向。2018年6月，國(guó)家發(fā)展改革委與商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018年版）》，取消了鐵路干線路網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)須由中方控股的限制，并取消鐵路旅客運(yùn)輸公司須由中方控股的限制。雖然鐵路改革推行多年，但是債務(wù)問(wèn)題依然嚴(yán)峻、社會(huì)資本依然裹足不前，根本原因還在于未能建立起符合市場(chǎng)規(guī)律、公開透明的投融資體制，為此建議可以在以下三個(gè)方面有所突破。

（一）促進(jìn)高鐵建設(shè)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配

當(dāng)前有關(guān)高鐵建設(shè)備受爭(zhēng)議的一個(gè)問(wèn)題就是高鐵建設(shè)是否存在產(chǎn)能過(guò)剩。在中西部客運(yùn)需求量較小的地區(qū)，是否需要密集地建設(shè)高鐵運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，特別是高鐵建設(shè)還將擠占貨運(yùn)能力（趙堅(jiān)，2019）?；诖?，建議下一步應(yīng)當(dāng)針對(duì)高鐵客流量、中西部地區(qū)高鐵運(yùn)輸能力、鐵路貨運(yùn)能力等問(wèn)題開展專項(xiàng)調(diào)研，對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不突出的高鐵項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)緩?fù)丁⒕徑?。此外，加?qiáng)高速鐵路與鐵路支線干線以及公路之間的銜接，減少無(wú)效供給、擴(kuò)大有效供給，提高鐵路系統(tǒng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。

（二）提高與高鐵建設(shè)相關(guān)的財(cái)務(wù)透明度

鐵路建設(shè)市場(chǎng)資金需求巨大，單純依靠國(guó)有資金難以滿足所需，民營(yíng)資本的進(jìn)入既能補(bǔ)充建設(shè)資金的不足，也能提升鐵路系統(tǒng)的管理效率。然而鐵路市場(chǎng)化改革推行多年，社會(huì)資本在涉足這一領(lǐng)域時(shí)仍心存疑慮，一個(gè)重要原因還是缺乏公開透明的財(cái)務(wù)報(bào)告披露制度。以京滬高鐵為例，作為首條引入市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)投資者的高鐵線路，其在建設(shè)過(guò)程中先后出現(xiàn)投資規(guī)模超出預(yù)期、清算系統(tǒng)不透明、投資管理不規(guī)范等問(wèn)題，導(dǎo)致一些參與投資的民企股東要求退股（孫麗朝，2019）。可以說(shuō)，財(cái)務(wù)不公開不透明、退出機(jī)制不完善，這些都對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入形成了阻礙。因此，下一步應(yīng)不斷強(qiáng)化政府部門、中鐵總等部門定期財(cái)務(wù)報(bào)告的披露深度，公開高鐵投資、運(yùn)營(yíng)、盈利、相關(guān)補(bǔ)貼以及債務(wù)等方面的數(shù)據(jù)信息，增加對(duì)高鐵項(xiàng)目動(dòng)態(tài)投資收益以及社會(huì)效益的情況說(shuō)明，讓社會(huì)資本有足夠的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，為民營(yíng)資本入股高鐵建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

（三）加快鐵路市場(chǎng)化改革

自2013年鐵道部撤銷、中鐵總成立以來(lái)，鐵路市場(chǎng)化改革陸續(xù)展開。從已經(jīng)采取的措施看，鐵路領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程仍然緩慢，改革力度有待增強(qiáng)。下一步應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新金融產(chǎn)品，通過(guò)提升資產(chǎn)證券化率、發(fā)行鐵路發(fā)展債券、引入社會(huì)資本等方式建立多層次的融資渠道，打破對(duì)于銀行貸款的單一依賴，全面提升鐵路的資金和資產(chǎn)運(yùn)作效率。從需求端看，可以考慮構(gòu)建彈性票價(jià)制度，根據(jù)不同時(shí)間點(diǎn)客流量的變化設(shè)計(jì)不同票價(jià)，提升鐵路客貨運(yùn)輸盈利能力，吸引社會(huì)投資者入股鐵路建設(shè)。

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（楊白冰，國(guó)家信息中心）