易地扶貧搬遷政策：演進(jìn)、問(wèn)題與應(yīng)對(duì)

●李春根 戴 瑋

李春根，男，江西撫州人，現(xiàn)任江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，江西省高校中青年學(xué)科帶頭人，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后出站。兼任全國(guó)政府預(yù)算研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，全國(guó)高校財(cái)政學(xué)教學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)理事，首屆全國(guó)社會(huì)保障教學(xué)委員會(huì)委員，全國(guó)高等財(cái)經(jīng)教育研究會(huì)財(cái)政學(xué)專業(yè)委員會(huì)委員，中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)理事，教育部學(xué)位與研究生教育評(píng)估專家等。

主要研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)、社會(huì)保障。副主持完成世界銀行課題1項(xiàng)，主持（主研）國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目子課題、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金課題、國(guó)家自然科學(xué)基金課題6項(xiàng)；主持教育部重點(diǎn)、農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)、財(cái)政部委托、江西省高校哲學(xué)社科重大課題攻關(guān)項(xiàng)目等省部級(jí)（重點(diǎn)）課題10項(xiàng)；出版了8部著作、教材。 在《人民日?qǐng)?bào)》《光明日?qǐng)?bào)》《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》《財(cái)政研究》《稅務(wù)研究》《改革》《中國(guó)行政管理》等學(xué)術(shù)報(bào)刊發(fā)表學(xué)術(shù)論文130多篇。多篇文章被新華文摘、人大復(fù)印資料摘要或轉(zhuǎn)載。多個(gè)研究報(bào)告獲得省領(lǐng)導(dǎo)肯定性批示。近年來(lái)，獲得全國(guó)財(cái)政優(yōu)秀科研成果、江西省社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果等省部級(jí)科研獎(jiǎng)勵(lì)5項(xiàng)。獲得國(guó)家級(jí)、江西省優(yōu)秀教學(xué)成果獎(jiǎng)等國(guó)家級(jí)、省部級(jí)教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)6項(xiàng)。獲得江西省青年五四獎(jiǎng)?wù)拢?010）、江西省優(yōu)秀研究生導(dǎo)師（2012），全國(guó)、江西省優(yōu)秀社科普及專家(2014)等榮譽(yù)。

國(guó)內(nèi)早期的關(guān)于扶貧搬遷的研究主要是以“異地扶貧搬遷”為主題，直到2002年全國(guó)開(kāi)展易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程的第二年，才開(kāi)始有“易地扶貧搬遷”的提法。學(xué)者占堆認(rèn)為“易地扶貧搬遷”和“異地扶貧搬遷”二者存在一定的差異?！爱惖亍敝傅氖潜拘姓貐^(qū)以外的地方，“易地”不僅是改變地方，而且有位置交換或者土地交換的意思，“易地”的概念比“異地”的概念要大，后者包含在前者之內(nèi)。所以他將“易地扶貧搬遷”定義為，通過(guò)土地置換的方法，將貧困人群從惡劣環(huán)境中搬出，安置在自然和基礎(chǔ)設(shè)施條件相對(duì)較好的地方，改變他們的現(xiàn)居環(huán)境，為脫貧致富創(chuàng)造條件。早期也有學(xué)者將我國(guó)的扶貧搬遷與西方視野下的生態(tài)移民和環(huán)境移民相提并論，學(xué)者王宏新則認(rèn)為，我國(guó)的“易地扶貧搬遷”的含義與西方所研究的生態(tài)移民和環(huán)境移民的含義有一定的聯(lián)系，但是存在本質(zhì)區(qū)別。我國(guó)的扶貧搬遷是一種具有中國(guó)特色的扶貧模式，這種模式是政府主導(dǎo)的，群眾自愿的，社會(huì)監(jiān)督的。本文基于歷年來(lái)學(xué)界對(duì)“易地扶貧搬遷”為主題的相關(guān)研究成果，從易地扶貧搬遷政策的演進(jìn)、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、應(yīng)對(duì)措施這三方面對(duì)已有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，并提出將來(lái)可能的研究方向及重點(diǎn)。

一、易地扶貧搬遷政策的演進(jìn)

移民搬遷無(wú)論是我國(guó)還是國(guó)外都有著漫長(zhǎng)的歷史，不僅從未中斷，而且還出現(xiàn)過(guò)幾次較大的移民潮。這些活動(dòng)不僅改變了世界人口分布格局，還促進(jìn)了國(guó)家、民族之間的文化交融。系統(tǒng)、深入地研究我國(guó)的移民搬遷政策，特別是易地扶貧搬遷政策的演進(jìn)過(guò)程，對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施和我國(guó)全面建成小康社會(huì)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，也對(duì)講好我國(guó)反貧困故事和總結(jié)我國(guó)反貧困經(jīng)驗(yàn)具有相當(dāng)?shù)膰?guó)際化政策理論意義。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)反貧困的力度不斷加大，方式不斷增加，易地扶貧搬遷成為了一種很好解決“一方水土養(yǎng)不活一方人”的有效手段。習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)各地考察易地移民搬遷工作時(shí)，多次指出，要總結(jié)推廣易地扶貧搬遷的典型經(jīng)驗(yàn)，多多關(guān)心易地搬遷后異地生活的群眾，幫助移民更好融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。從2015年起，我國(guó)的易地扶貧搬遷政策通過(guò)自上而下政府主導(dǎo)的方式在全國(guó)鋪開(kāi)，成為了中國(guó)特有的本土詞匯，也成為精準(zhǔn)扶貧的重要方式之一。

學(xué)者王宏新則通過(guò)對(duì)政策文件的收集分類，將我國(guó)“易地扶貧搬遷”政策演進(jìn)清晰地分為了三個(gè)階段：第一階段為試點(diǎn)探索階段。從2001年開(kāi)始到2010年，主要通過(guò)部門(mén)規(guī)章制度、政治政策和社會(huì)政策推動(dòng)，通過(guò)先開(kāi)發(fā)、后搬遷及鼓勵(lì)民眾自力更生的方式，在寧夏、云南、貴州和內(nèi)蒙古四個(gè)省區(qū)開(kāi)展易地扶貧搬遷工作，關(guān)鍵性政策文件是原國(guó)家計(jì)委頒布的《關(guān)于易地扶貧搬遷十點(diǎn)工程的實(shí)施意見(jiàn)》。第二階段為全面推進(jìn)階段。從2011年開(kāi)始到2014年，主要按照“中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，縣抓落實(shí)”的原則對(duì)中西部17個(gè)省區(qū)進(jìn)行易地搬遷，并培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)，保證群眾“搬得出，穩(wěn)得住，富得起”，這個(gè)階段的關(guān)鍵性政策文件為國(guó)家發(fā)改委頒布的《易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》。第三個(gè)階段為脫貧攻堅(jiān)階段。從2015年至今，通過(guò)加大中央預(yù)算投資和地方各級(jí)政府投入力度，健全全社會(huì)參與機(jī)制，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，加快全國(guó)貧困人口精準(zhǔn)脫貧速度，其關(guān)鍵性政策文件是由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院扶貧辦與財(cái)政部、國(guó)土資源部、人民銀行五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》。而學(xué)者鄒英等人則將我國(guó)的“易地扶貧搬遷”政策演進(jìn)分為三個(gè)階段：政策執(zhí)行初期，即1983-2000年；深化擴(kuò)展期，即2001-2012年；易地扶貧搬遷與增減掛鉤相銜接的時(shí)期，即2013年至今。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，針對(duì)當(dāng)時(shí)尚未解決溫飽問(wèn)題，相當(dāng)一部分生活在自然條件極為惡劣、人類難以生存的地方的貧困人口，中央政府提出通過(guò)易地搬遷的辦法從根本上解決這部分群眾脫貧和發(fā)展問(wèn)題。自2015年10月習(xí)近平總書(shū)記首次提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的“五個(gè)一批”工程以來(lái)，“易地扶貧搬遷”就成為解決好“怎么扶”問(wèn)題的最重要手段。在“十三五”期間，國(guó)家要對(duì)“一方水土養(yǎng)不活一方人”的深度貧困人口約1000萬(wàn)人實(shí)施易地搬遷，規(guī)模之大、難度之高，使這項(xiàng)工作的成敗在相當(dāng)意義上決定我國(guó)到2020年打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會(huì)的成敗。所以，通過(guò)追溯移民搬遷政策的演進(jìn)，特別是對(duì)進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)易地扶貧搬遷政策出現(xiàn)的新變化新觀點(diǎn)的回顧，可以發(fā)現(xiàn)搬遷的動(dòng)因、目標(biāo)和主體相較于之前，均已發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。

（一）動(dòng)因發(fā)生變化

易地扶貧搬遷的動(dòng)因與我國(guó)其他的移民搬遷活動(dòng)的動(dòng)因有一定區(qū)別。著名學(xué)者葛劍鋒在《中國(guó)移民史》中通過(guò)斷代的研究范式，將我國(guó)自先秦時(shí)代至20世紀(jì)40年代發(fā)生的境內(nèi)移民進(jìn)行系統(tǒng)的梳理并總結(jié)其規(guī)律，他在書(shū)中提到，我國(guó)早期大規(guī)模的移民搬遷多是躲避天災(zāi)人禍。而當(dāng)新中國(guó)成立之后，因城市建設(shè)和興修水庫(kù)、交通，所以這時(shí)期的移民多是以服務(wù)工程建設(shè)為主。在改革開(kāi)放之后，由于某種自然災(zāi)害、環(huán)境崩潰和生態(tài)環(huán)境持續(xù)緩慢退化，我們實(shí)施了生態(tài)移民。而在現(xiàn)階段，精準(zhǔn)扶貧中通過(guò)改變貧困人口的居住環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境，來(lái)幫助貧困人口逐步脫貧致富的主要措施，成為了新時(shí)代移民搬遷的重要?jiǎng)右?。我?guó)的移民搬遷原因由天災(zāi)人禍轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ探ㄔO(shè)后，又轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)保護(hù)，最后為扶貧開(kāi)發(fā)，這一轉(zhuǎn)變，學(xué)者吳豐華稱為“由非經(jīng)濟(jì)因素主導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)因素主導(dǎo)轉(zhuǎn)變”，并且認(rèn)為通過(guò)實(shí)施易地扶貧搬遷能夠改變貧困人口的勞動(dòng)對(duì)象和勞動(dòng)工具，積累生存資本，提升自我發(fā)展能力。

（二）目標(biāo)發(fā)生變化

外國(guó)學(xué)者Lester Brown在1976年首次將“由于環(huán)境破壞威脅到人們的生存或嚴(yán)重影響到其生活質(zhì)量，而被迫臨時(shí)或永久離開(kāi)其家園的人們”定義為生態(tài)難民（ecological refugees）或環(huán)境難民 （environmental refugees）。 學(xué)者 Alexandra Winkels和W.Neil Adger認(rèn)為人們重新選擇搬遷行為，主要是為了生存進(jìn)行的。所以早期的移民搬遷目標(biāo)主要是為了生存、躲避戰(zhàn)亂和自然災(zāi)害。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，針對(duì)當(dāng)時(shí)尚未解決溫飽問(wèn)題，相當(dāng)一部分生活在自然條件極為惡劣、人類難以生存的地方的貧困人口，黨中央、國(guó)務(wù)院提出通過(guò)易地搬遷的辦法從根本上解決這部分群眾脫貧和發(fā)展問(wèn)題。在“十三五”期間，國(guó)家進(jìn)一步將移民搬遷對(duì)象確立為1000萬(wàn) “一方水土養(yǎng)不活一方人”地區(qū)的深度貧困人口，將搬遷目標(biāo)定位為“住房安全得到有保障，安全飲水、出行、用電、通訊等基本生活需求得到基本滿足，享有便利可及的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，安置區(qū)特色產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，搬遷對(duì)象有穩(wěn)定的收入渠道，生活水平明顯改善，全部實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，與全國(guó)人民一道邁入全面小康社會(huì)”。從一開(kāi)始解決貧困人口溫飽問(wèn)題，到“兩不愁三保障”，再到就業(yè)安置，最后升級(jí)為共同富裕，我國(guó)的移民搬遷目標(biāo)從原來(lái)的生存型開(kāi)始向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。

（三）主體發(fā)生變化

部分學(xué)者認(rèn)為易地扶貧搬遷的主體已經(jīng)從原來(lái)單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的多元參與。我國(guó)古代的移民搬遷一般是群眾自發(fā)的行為，而國(guó)家為了保證社會(huì)穩(wěn)定通常會(huì)禁止移民搬遷。而現(xiàn)階段的易地扶貧搬遷呈現(xiàn)“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”的特征，分工更加細(xì)化，責(zé)任更加明確，工作更加科學(xué)，識(shí)別更加精準(zhǔn)。但是隨著易地搬遷扶貧工作的不斷深入，政府面對(duì)易地扶貧搬遷的任務(wù)時(shí)，力量顯得有點(diǎn)捉襟見(jiàn)肘。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)以來(lái)，在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過(guò)程中，我國(guó)各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、各大企業(yè)、院校等社會(huì)力量紛紛參與到扶貧工作中來(lái)，及時(shí)有效地為政府扶貧提供后備力量，取得的效果也是非?？捎^的。學(xué)者柯元在江西省修水縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，修水縣按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、設(shè)施聯(lián)通、服務(wù)均等、均衡發(fā)展的總體要求，編制了《修水縣推進(jìn)整體移民搬遷扶貧加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃 （2013-2020年）》，同時(shí)加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保證搬遷群眾“穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”。修水縣在發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用時(shí)，還利用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量，加大易地扶貧搬遷資金的籌措力度和資金監(jiān)管力度。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 《扶貧藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)報(bào)告（2017）》總結(jié)地方易地扶貧搬遷模式時(shí)提到“改變了過(guò)去局部式、間接式、單一式社會(huì)幫扶為整縣式、參與式、立體式、滴管式社會(huì)幫扶，投入人力物力財(cái)力參與扶貧全過(guò)程，并通過(guò)市場(chǎng)化手段盤(pán)活了農(nóng)村的存量資源”。

二、易地扶貧搬遷政策的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)：“易地搬遷脫貧一批，是一個(gè)不得不為的措施，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)，難度大?！痹趯?shí)行易地扶貧搬遷政策過(guò)程中，與其他的扶貧模式相比較，不難發(fā)現(xiàn)易地扶貧搬遷具有很多優(yōu)勢(shì)。首先，周期短。貧困戶在地方政府的幫助下，在易地扶貧搬遷政策的推動(dòng)下，從生存環(huán)境差的居住地搬遷到生存環(huán)境較好的居住地所花費(fèi)的時(shí)間很短。而且貧困戶融入新環(huán)境的時(shí)間也大大縮短。其次，有保障。地方政府在扶貧攻堅(jiān)的新形勢(shì)下，承擔(dān)了大部分成本和配套政策，減少貧困戶在搬遷過(guò)程中的資金壓力，以及保障貧困戶在搬遷后的生活。再次，見(jiàn)效快。地方政府在幫助貧困戶搬遷后，還可以引入大量的社會(huì)資源，為貧困戶提供創(chuàng)業(yè)就業(yè)的機(jī)會(huì)，從根本上改變貧困戶的生產(chǎn)環(huán)境和生產(chǎn)資料，從而保證貧困戶快速脫貧。最后，潛力大。貧困人口通過(guò)搬遷的方式，獲得了較搬遷前更好的教育、醫(yī)療、就業(yè)等資源，提高了貧困人口的自我“造血”能力，也方便了政府統(tǒng)一管理和提供更多更好的公共服務(wù)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和貧困人口的發(fā)展都起著積極作用。但是，目前我國(guó)易地扶貧搬遷政策在實(shí)踐中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境也較為突出。比如，易地扶貧搬遷政策本身及執(zhí)行的問(wèn)題，財(cái)政金融支持問(wèn)題，可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題等等。

（一）政策本身及執(zhí)行問(wèn)題

中央到地方都制定規(guī)范性的易地扶貧搬遷政策文件，其中包括了各種形式的易地扶貧搬遷的規(guī)劃、意見(jiàn)、方案等等，類型和范圍都比較完善，為易地扶貧搬遷政策執(zhí)行提供了可靠的政策基礎(chǔ)。但是在研究過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，易地扶貧搬遷政策存在一定的理想化。

學(xué)者陳堅(jiān)認(rèn)為，搬遷家庭人口確定的執(zhí)行困境，安置住房面積的政策執(zhí)行困境和拆除舊房的執(zhí)行困境都導(dǎo)致了政策難以執(zhí)行徹底。學(xué)者王永平在貴州調(diào)研易地扶貧搬遷時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于一些地方政府只是一味地將移民遷入而沒(méi)有很好地引導(dǎo)移民融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，導(dǎo)致外來(lái)移民與當(dāng)?shù)厝罕婈P(guān)系一度緊張。還有學(xué)者提到，政府投入與貧困人口的需求之間存在一定矛盾，各類配套資金到位力度難度大，而國(guó)家對(duì)于搬遷戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，造成一些搬遷戶在搬遷后負(fù)擔(dān)反而過(guò)大。

總之，對(duì)PCI患者圍手術(shù)期實(shí)施綜合心理護(hù)理可以有效緩解其焦慮抑郁等負(fù)性情緒，促進(jìn)患者術(shù)后恢復(fù)及改善舒適度[4]。據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)報(bào)道，對(duì)負(fù)性情緒進(jìn)行干預(yù)是減少術(shù)后不良事件發(fā)生的有效手段[5]。另有研究表明[8]，護(hù)理干預(yù)措施提高了患者的遵醫(yī)依從性，促進(jìn)了患者身心康復(fù)。但由于臨床護(hù)理工作任務(wù)繁重，缺乏相應(yīng)的心理護(hù)理人員，系統(tǒng)、綜合的心理護(hù)理開(kāi)展得還不到位，有待今后進(jìn)一步加強(qiáng)。

由于易地扶貧搬遷相關(guān)政策缺乏執(zhí)行彈性，而部分地方政府在制定與自己轄區(qū)情況相符的政策時(shí)，又缺乏前瞻性，容易導(dǎo)致政策本身和執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

（二）財(cái)政金融支持問(wèn)題

易地扶貧搬遷需要政府、社會(huì)和個(gè)人投入大量的資金才能進(jìn)行。但由于易地扶貧搬遷對(duì)象是貧困戶，所以資金投入政府占了主導(dǎo)。部分學(xué)者認(rèn)為，資金不足是當(dāng)下易地扶貧搬遷工作所面臨的最重要問(wèn)題，政府如何利用好現(xiàn)有資金，撬動(dòng)更多的社會(huì)資金，如何提高資金利用率成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

周古泉等人站在銀行的角度，指出基層銀行對(duì)易地扶貧搬遷戶的支持存在巨大的信貸風(fēng)險(xiǎn)。劉俊標(biāo)從財(cái)政角度出發(fā)，認(rèn)為易地扶貧搬遷地區(qū)的地方財(cái)政能力不強(qiáng)，資金來(lái)源和投入相當(dāng)有限，在一定程度上限制了易地扶貧搬遷的進(jìn)度。胡勇認(rèn)為，易地扶貧搬遷的資金較為不足，特別是在基礎(chǔ)建設(shè)上，后續(xù)產(chǎn)業(yè)支撐上的資金顯得尤為捉襟見(jiàn)肘。

（三）可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題

易地扶貧搬遷將貧困戶安置到其他地區(qū)，通過(guò)改善安置區(qū)的生產(chǎn)生活條件、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和拓展增收渠道，幫助貧困戶逐步脫貧。貧困戶在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展中，要注意可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題，這不僅是如何規(guī)劃安置點(diǎn)、如何選擇安置對(duì)象、采用哪種搬遷方式，還包括了土地的利用、產(chǎn)業(yè)的扶持與發(fā)展、創(chuàng)業(yè)就業(yè)的幫扶等等。

高聰穎用可持續(xù)生計(jì)理論、公平理論來(lái)分析易地扶貧搬遷政策，他研究發(fā)現(xiàn)在扶貧搬遷安置過(guò)程中，被安置的貧困戶不可避免地要對(duì)搬遷前后的收入水平、生活狀況等進(jìn)行比較。如果貧困戶對(duì)搬遷后的收入水平和生活狀況滿意時(shí)，他們會(huì)滿足于安置后的生活，進(jìn)而對(duì)政府對(duì)政策產(chǎn)生認(rèn)同感；但如果貧困戶對(duì)搬遷后的收入水平和生活狀況不滿足，則會(huì)不滿足安置后生活，產(chǎn)生不滿情緒，甚至?xí)a(chǎn)生挫敗感，進(jìn)而對(duì)政府對(duì)政策產(chǎn)生懷疑，形成不穩(wěn)定因素。

（四）其他問(wèn)題

易地扶貧搬遷政策除了存在政策執(zhí)行彈性不足、貧困戶信貸困難、持續(xù)生計(jì)被忽視等問(wèn)題，在其他方面也遇到一些困境。比如彭瑋認(rèn)為，對(duì)被搬遷的貧困戶，安置點(diǎn)的選擇以及安置點(diǎn)新房使用率等問(wèn)題需要地方政府重視；王永平等人認(rèn)為，政府過(guò)度重視經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)致綜合效益被忽視；朱芙蓉指出，有些地方政府缺乏超前規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)扶持手段單一，導(dǎo)致貧困戶面臨就業(yè)難的問(wèn)題；鄒英等人提出了貧困戶搬遷后面臨的市民化困境。此外，還有一些學(xué)者認(rèn)為，很多貧困戶受到傳統(tǒng)觀念的影響，習(xí)慣了當(dāng)?shù)氐纳瞽h(huán)境和文化環(huán)境，不愿離開(kāi)故土，在宣傳動(dòng)員方面需要耗費(fèi)更大的人力物力。

三、易地扶貧搬遷的應(yīng)對(duì)措施

當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)工作正處于決戰(zhàn)決勝階段，易地扶貧搬遷政策是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的重要保證，是“五個(gè)一批”中政策性最強(qiáng)、難度最大、標(biāo)準(zhǔn)最高的一批，其復(fù)雜性是前所未有的，國(guó)際上也無(wú)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，所以眾多學(xué)者在不斷地研究和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

（一）優(yōu)化政策的制定和執(zhí)行過(guò)程

易地扶貧搬遷政策是按照政府主導(dǎo)、群眾自愿的原則，將生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣的地方的貧困群眾轉(zhuǎn)移到環(huán)境較好的地方，促使貧困群眾盡快脫貧和不返貧。在實(shí)施易地扶貧搬遷政策過(guò)程中，制度設(shè)計(jì)者和政策執(zhí)行者的作用尤為重要。

學(xué)者陳堅(jiān)認(rèn)為，應(yīng)該建立政策的跟蹤和反饋機(jī)制，提升政策執(zhí)行者的“政治思想素養(yǎng)、政策理解能力、政策宣講能力和組織協(xié)調(diào)能力”。王永平則指出，要制定和完善易地扶貧搬遷政策的相關(guān)配套政策，完善扶貧搬遷機(jī)制，采取多元化的搬遷安置模式。何得桂等人也認(rèn)為要不斷減少政策執(zhí)行出現(xiàn)的偏差和削弱偏差出現(xiàn)后的負(fù)面影響，要不斷提升政策的執(zhí)行力。尹燕超還指出，要盡可能地了解貧困人群的意見(jiàn)，將原本在同一村莊的貧困戶盡可能地安置在同一遷入地以便更快融入新的生活和方便政府統(tǒng)一管理。

（二）完善金融扶貧政策

易地扶貧搬遷政策涵蓋了生態(tài)、基建、住房、就業(yè)等多方面的內(nèi)容，中央的搬遷補(bǔ)助資金只能勉強(qiáng)滿足貧困戶最基本的搬遷需求和生產(chǎn)生活需求，而貧困戶的后續(xù)發(fā)展需要更多的資金支持。因此，除充分利用好國(guó)家各部門(mén)的扶貧資金外，各地政府要以投資為引導(dǎo)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)吸收更多的社會(huì)資源來(lái)幫助貧困戶脫貧致富。

胡勇在其研究中認(rèn)為，可以通過(guò)在省級(jí)層面統(tǒng)籌各類扶貧資金和項(xiàng)目，并制定和完善產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略政策。中央黨校進(jìn)修班調(diào)研組在調(diào)研遵義山區(qū)農(nóng)民脫貧致富時(shí)也提到，中央財(cái)政應(yīng)該盡可能地加大對(duì)貧困地區(qū)、革命老區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，可以增加國(guó)債資金項(xiàng)目等。周古泉等人指出，根據(jù)搬遷的難易程度，地方財(cái)政可以建立風(fēng)險(xiǎn)基金，設(shè)立梯度搬遷補(bǔ)貼等級(jí)和制定信貸風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。施國(guó)慶還認(rèn)為地方政府可以結(jié)合產(chǎn)業(yè)的具體情況和項(xiàng)目的特色，在確保資金安全的情況下，適度放開(kāi)貧困地區(qū)扶貧貸款項(xiàng)目的條件。

（三）提升貧困戶自我造血功能

易地扶貧搬遷政策的涉及面廣、政策性強(qiáng)和難度大的特征使得這項(xiàng)政策是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程和社會(huì)工程，所以地方政府既要組織安排好住房，也要考慮配套設(shè)施的建設(shè)。另外，還要通過(guò)產(chǎn)業(yè)的培植與就業(yè)的培訓(xùn)來(lái)提升貧困戶搬遷后的自我造血能力，從而解決“穩(wěn)得住”和“能發(fā)展”的問(wèn)題。

王慶平在研究庫(kù)區(qū)農(nóng)民脫貧時(shí)提出地方政府可以引導(dǎo)貧困群眾因地制宜利用當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有資源，開(kāi)拓致富道路。劉志文認(rèn)為可以通過(guò)提高產(chǎn)業(yè)化來(lái)增加農(nóng)業(yè)收入，也可以通過(guò)提高科技水平來(lái)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。施國(guó)慶認(rèn)為可以發(fā)動(dòng)貧困戶參與到移民工作中，充分調(diào)動(dòng)移民的主觀能動(dòng)性。周古泉等人還指出地方政府可以給出優(yōu)惠政策鼓勵(lì)內(nèi)外資進(jìn)駐易地扶貧安置點(diǎn)，拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)。眾多學(xué)者都認(rèn)可的是，要建立貧困人口與政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等組織之間的合作關(guān)系，鼓勵(lì)貧困戶參與各種組織中。這一舉措除了可以讓貧困戶監(jiān)督各種組織對(duì)貧困資金的使用情況外，也可以提高貧困戶的自我生存能力。

四、總結(jié)與展望

從目前整理的文獻(xiàn)來(lái)看，易地搬遷扶貧的相關(guān)文獻(xiàn)以2015年為分界線，之前的文獻(xiàn)不多，但自2016年開(kāi)始，易地扶貧搬遷的文獻(xiàn)隨著2015年《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》的印發(fā)和2016年新型易地扶貧搬遷戰(zhàn)略正式啟動(dòng)出現(xiàn)大量增長(zhǎng)。在2015年之前，我國(guó)的易地扶貧搬遷的相關(guān)研究出現(xiàn)分類不明確、理論研究較少等特點(diǎn)。而在2016年開(kāi)始，我國(guó)易地扶貧搬遷的相關(guān)研究文獻(xiàn)開(kāi)始集中于理論構(gòu)建、發(fā)展演變、政策制定與執(zhí)行、效果評(píng)價(jià)等方面，但其研究的力度和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足易地扶貧搬遷工作的需求。易地扶貧搬遷是一項(xiàng)系統(tǒng)性強(qiáng)、執(zhí)行難度高和涉及面廣的反貧困戰(zhàn)略，對(duì)于達(dá)到2020年“實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧”和“全面建成小康社會(huì)”的目標(biāo)具有重大意義戰(zhàn)略意義，面臨的挑戰(zhàn)和壓力也是十分大的，同時(shí)易地扶貧搬遷也是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的社會(huì)構(gòu)建問(wèn)題，需要科學(xué)合理的制度框架和搬遷政策。所以，在今后的相關(guān)研究中應(yīng)該引起相當(dāng)?shù)闹匾暋１疚恼J(rèn)為：

首先，多個(gè)角度綜合考量。易地扶貧搬遷是個(gè)綜合性很強(qiáng)的工程，在研究的時(shí)候需要運(yùn)用多學(xué)科知識(shí)和研究方法，全面地透徹地把握易地扶貧搬遷。當(dāng)前易地扶貧搬遷政策包括了對(duì)象識(shí)別、資金管理、績(jī)效考核等多方面內(nèi)容，但是與現(xiàn)階段的扶貧搬遷需求存在一定的出入。特別是易地扶貧搬遷的原因，所涉及的主體以及搬遷策略等等都是需要全方位考慮的。因此，在此后的研究中，不能局限在某一方面，可以從多方的需求著手，完善精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì)和搬遷機(jī)制。

其次，注重前瞻性和精準(zhǔn)性。地方政府將易地扶貧搬遷工作納入到其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，而且與產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧相結(jié)合。但由于負(fù)責(zé)執(zhí)行搬遷工作的人員往往缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的思路，導(dǎo)致當(dāng)前的易地扶貧搬遷工作成為了追求短期效益的工作。此外，在提供政策支持時(shí)，要充分考慮到被幫扶的貧困戶的需求。未來(lái)的相關(guān)研究可以從契合度、精準(zhǔn)度等方面著手來(lái)考量政策的前瞻性和精準(zhǔn)性。

最后，重視大數(shù)據(jù)技術(shù)。在新時(shí)代的背景下，個(gè)人電腦終端和手機(jī)終端越來(lái)越普及，大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用越來(lái)越廣泛，地方政府已經(jīng)開(kāi)始利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)監(jiān)督扶貧干部的扶貧工作，在一定程度上保證了扶貧工作能夠落到實(shí)處。未來(lái)相關(guān)的研究可以結(jié)合我國(guó)鄉(xiāng)村振興政策，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，將易地扶貧搬遷工作近遠(yuǎn)期相結(jié)合，使這項(xiàng)工作成為一個(gè)可以持續(xù)反貧困的戰(zhàn)略工程。■