“獎勵舉報”遇上“職業(yè)舉報”：雇人找線索、賺獎金

到后期，堅持舉報的主要就是三四個“職業(yè)舉報”組織，“熱心市民”寥寥無幾，這是制定文件時沒預(yù)料到的。

實際上，行政機關(guān)發(fā)布此類懸賞通知，屬民事行為還是行政行為在法學(xué)界也存在著爭議。

隨著獎金一點點發(fā)出去，罰款卻很難收上來。柳州市城管部門面臨的尷尬是，懸賞舉報車窗拋物以后，受理的案件數(shù)量直線上升，但辦結(jié)的案件數(shù)量很難上去。

南方周末記者 張笛揚

發(fā)自廣西柳州

手持一把鋼叉，身著保安制服，49歲的葉平顯得魁梧壯實。2019年6月11日中午，葉平在廣西柳州市景行小學(xué)門口值班，看著學(xué)生們陸續(xù)走進校園。

他曾是柳州市柳南區(qū)環(huán)衛(wèi)所的司機，因為一次“懸賞”糾紛而辭職當(dāng)保安，隨后又狀告環(huán)衛(wèi)所的上級柳州市城管局，討要“懸賞”獎金。

訴訟緣起柳州市城管委（辦公室設(shè)在城管局）在2015年出臺的一個懸賞舉報辦法，鼓勵市民舉報“車窗拋物”等不文明行為，每條查證屬實的線索可獲獎勵100元。

嗅到了“商機”的葉平，先后向城管部門提供了多達1900余條車窗拋物視頻線索，等到他被通知去領(lǐng)取獎金時，卻在計酬方式上與城管局產(chǎn)生了分歧，雙方相持不下，葉平將城管局告上了法庭。

2019年3月，法院開庭審理了這起“民告官”案件，并以被告主體不適格為由駁回了葉平的起訴，不服裁決的葉平已經(jīng)上訴。

案件被曝光后，柳州市城管局相關(guān)負責(zé)人表示，他們制訂懸賞方案時沒有想到會催生像葉平這樣的“職業(yè)舉報人”，他們把收集違法線索當(dāng)作日常工作，以賺取高額獎勵，違背懸賞舉報的初衷。

葉平成為“職業(yè)舉報人”之后，柳州已經(jīng)廢止面向公眾的懸賞舉報辦法，新的獎勵辦法只面向環(huán)衛(wèi)工人。

懸賞廢止

葉平是2018年10月離開環(huán)衛(wèi)所的。辭職前，他每天早上5點上班，那時轄區(qū)內(nèi)的垃圾已經(jīng)集中裝車，他的任務(wù)是把垃圾運往13公里外的填埋場。一個來回一般要四個小時，回到環(huán)衛(wèi)所不過9點，一天的工作就已結(jié)束。

由于業(yè)余時間充足，環(huán)衛(wèi)所的司機普遍在外兼職。走上“職業(yè)舉報”這條路之前，葉平就曾在另一所小學(xué)兼職當(dāng)過保安。

2017年初，有位朋友告訴他，向城管部門舉報“車窗拋物”行為可以“掙不少錢”，葉平從此辭去了在學(xué)校的兼職，利用業(yè)余時間和朋友合伙當(dāng)起了“舉報人”，以獲得來自城管部門的獎勵。

給舉報“車窗拋物”者予以獎勵的做法始于2015年，點子是柳州市城管局辦公室主任劉翀想出來的。

柳州是中國五大汽車城之一，也是廣西的工業(yè)中心，經(jīng)濟實力在自治區(qū)內(nèi)僅次于首府南寧。從2002年開始創(chuàng)建全國文明城市之后，柳州連續(xù)參與了六屆評選，但一直未能評上。

2015年是柳州爭創(chuàng)“全國文明城市”的第十三個年頭，柳州市城管委計劃開展針對車窗拋物的專項整治，城管局領(lǐng)導(dǎo)讓劉翀策劃一個具體方案出來。

劉翀說他也是一時起意，想出了獎勵舉報的辦法，并得到了領(lǐng)導(dǎo)的肯定。那時，地方城管部門對舉報懸賞的做法在國內(nèi)還不多見。

2015年7月21日，柳州市城管委辦公室召開新聞發(fā)布會，宣布將對舉報車窗拋物等行為實施獎勵，市民舉報車窗拋物行為并提供有效證據(jù)，經(jīng)查證屬實的，按100元/條予以獎勵。

劉翀印象深刻的是，舉報獎勵辦法實施之初，“宣傳效果非常好，市民踴躍提供車窗拋物的線索”，中央電視臺專門對此作了報道。實施一百天時，柳州市城管部門就接到600多條舉報線索，查證后發(fā)放的獎金超過4萬元。

隨之而來的是，“職業(yè)舉報人”開始涌現(xiàn)。2015年10月底，柳州一宋姓市民一次性提交了一百多條舉報視頻，經(jīng)城管部門查證，其中有86條有效，宋某直接獲得了8600元的獎勵。根據(jù)柳州當(dāng)?shù)孛襟w的報道，宋某日后成為了領(lǐng)取獎金的常客，并組建了有6人的隊伍，通過行車記錄儀、攝像機拍攝采集。

2016年1月，另一名黃姓市民也引起關(guān)注，他一次性向城管部門提交了258條舉報線索。其中90%通過審核，黃某以此獲得了兩萬多元獎金。黃某直言不諱地稱自己就是一名“職業(yè)舉報人”，他通過購買攝像機、選點、租房、雇人等環(huán)節(jié)開展工作，每天早上6點至晚上7點定點“上班”。

2017年初開始“小試牛刀”的葉平，也很快就嘗到了甜頭，五個多月就掙了三萬多元獎金。

但葉平?jīng)]能高興太久。2017年9月11日，柳州市城管委辦公室發(fā)文，宣布廢止懸賞政策。該辦表示，“（懸賞）為遏制我市車窗拋物等不文明行為起到了較好的作用，但是在執(zhí)行時也遇到了一些急需解決的問題?！?/p>

劉翀向南方周末記者解釋，廢止這一政策的主要原因就是參與的“職業(yè)舉報人”太多，違背了懸賞的初衷。到后期，堅持舉報的主要就是三四個“職業(yè)舉報”組織，“熱心市民”寥寥無幾，“這是我們制定文件時沒判斷到的”。

劉翀表示，當(dāng)初實施懸賞的主要目的是調(diào)動民眾共同管理、維護城市面貌的積極性，希望通過更多人的參與來遏制不文明行為，如果只是為了懲治車窗拋物的車主，城管部門完全可以自己聘請人員去做拍攝。

廢止懸賞的消息立馬在“職業(yè)舉報人”的圈子里傳開，大家都決定收手。葉平稱，他的那些“同行”，后來流轉(zhuǎn)到其他有懸賞舉報的地方，繼續(xù)靠“職業(yè)舉報”維持生計。有一位“同行”還專門找到葉平，拉他去湖南繼續(xù)“職業(yè)舉報”。

掙“辛苦錢”有了新“機會”

葉平正猶豫時，新的“機會”來了。2017年9月中旬的一天，葉平看到環(huán)衛(wèi)所公告欄上貼著一份通知，是柳州市市容局下發(fā)的一則內(nèi)部文件，鼓勵環(huán)衛(wèi)工人提供車窗拋物等行為的線索，“案件經(jīng)查證屬實并予以罰款的，向線索提供人按照《勞動法》相關(guān)規(guī)定支付工資報酬?！?/p>

柳州市市容局和城管局是“一套人馬，兩塊牌子”，市容局文件的發(fā)布日期與城管委宣布廢止公開懸賞的日期是同一天，這份文件意味著，懸賞獎勵還在，但參與對象只限于環(huán)衛(wèi)工人了。

劉翀對此的解釋是，環(huán)衛(wèi)工人常在道路上作業(yè)，方便及時發(fā)現(xiàn)車窗拋物行為。

身為垃圾清運車司機的葉平也算環(huán)衛(wèi)工人，他馬上便“重操舊業(yè)”，花兩萬多元購買了兩部攝像機、一臺電腦、數(shù)個U盤和內(nèi)存卡，他還叫上了兩個朋友合伙。葉平稱，自此之后，在柳州職業(yè)舉報車窗拋物的只剩他“一家”。

此后近一年，葉平幾乎風(fēng)雨無阻，每天都去蹲點拍攝，用他的話就是掙點“辛苦錢”。

經(jīng)過前期摸排，葉平選擇了三個位置定點拍攝，分別位于城站路、榮軍路和西江路上的三個路口。三個地點的共同特征是：車流量大、紅燈時間長。葉平的判斷是，長時間紅燈既增加了車主車窗拋物的幾率，也有利于提高拍攝畫面的清晰度。

2019年6月12日，南方周末記者走訪了城站路和紅光路交界口，這個丁字路口的紅綠燈交替時間長達九十多秒，搭載記者前往此地的出租車司機稱，該路口算是柳州的城鄉(xiāng)接合部，可以說是柳州最堵的一處。

拍攝時，葉平會舉著攝像機在鏡頭中尋找將要拋物的潛在車主。每當(dāng)看到有車主搖下車窗并伸出手，他便馬上開始錄制視頻，先將拋物行為拍攝清楚，然后將鏡頭對準車牌號上停留幾秒，再把鏡頭拉遠，拍到整條馬路。

這么做是為了使舉報視頻達到城管部門的三點要求：車窗拋物的整個過程清晰、完整；有具體的車牌號和拍攝時間；視頻里能通過標志物看出事件發(fā)生的具體位置。

雖然葉平自認為“職業(yè)舉報”是“正義的事”，但他在拍攝時還是會遮遮掩掩，避開行人的目光。蹲點拍攝時，葉平會坐在電動車上，用雨傘或衣服遮住攝像頭，盡量不讓人看到。

葉平的擔(dān)心不無道理。就在2019年6月，廣西南寧一位陸姓市民在路邊抓拍舉報交通違法行為被人發(fā)現(xiàn)，被拍車主當(dāng)眾質(zhì)疑合法性并與其發(fā)生言語沖突。陸某稱，他還因此在網(wǎng)絡(luò)上被“人肉搜索”。為此，南寧交警專門發(fā)布了一篇題為“交通違法舉報合法并受保護”的文章，力挺陸某。

屬于什么錢？

提起拍攝的那些車窗拋物視頻，葉平用“單”來形容“工作量”，多的時候一天能拍到五六十單，最少也能拍到兩三單。每拍到“五六十單”的時候，葉平的心情會比較愉悅，心想著一天下來掙了五六千元。

實際上，市容局出臺的那份文件并未說明具體的獎勵金額，只有“按照《勞動法》相關(guān)規(guī)定支付工資報酬”。這給日后的糾紛埋下了隱患。葉平稱，在看到市容局文件后，他馬上咨詢了柳州市城管執(zhí)法支隊下屬的市容大隊，得到的口頭答復(fù)為，獎勵金額還是按此前的公開懸賞一樣，以每條100元計算。

但城管局并不認可這一說法。2018年8月底，城管局通知葉平領(lǐng)獎金時，告訴他之前拍攝的那些視頻并不按條計算，而是按他舉報車窗拋物的天數(shù)計算，以加班費的形式發(fā)放，每天100元。

2017年10月至2018年8月，葉平堅持每周向市容大隊提交拍攝到的視頻線索，一共有1955條。經(jīng)城管部門核算，葉平被認可的舉報線索為884條，共計加班210天，因休息日和法定節(jié)假日的加班費須翻倍，葉平最終可拿到3.5萬元的獎金。

葉平稱，之所以最終只被確認884條，因為他是柳南區(qū)的環(huán)衛(wèi)工人，城管部門只認可了他在柳南區(qū)拍攝的舉報，刨除了在其他轄區(qū)的舉報線索。

不能“如數(shù)”拿到獎勵，兩名“合伙人”給了葉平不小的壓力，目前三人意見不和。葉平說，按三人拍攝的視頻數(shù)量計算，如果是以每條100元領(lǐng)取獎勵，他須分給兩名“合伙人”的獎金分別是8萬元和1.5萬元，“他們堅持按這個數(shù)找我要錢”。

“咽不下這口氣”，葉平一直沒有去領(lǐng)那3.5萬元。和城管部門“撕破臉”后，他還辭去了環(huán)衛(wèi)所的工作，現(xiàn)在兩所學(xué)校當(dāng)保安。

2018年10月，葉平向柳州市信訪局投訴此事，信訪事項被轉(zhuǎn)交城管局處理，城管部門答復(fù)稱按照天數(shù)支付加班工資符合市容局文件的規(guī)定。

還是不服，葉平隨即向廣西住建廳提出信訪復(fù)查申請。住建廳回函稱，兩方說法存在較大出入，并認為爭議的性質(zhì)屬于勞動爭議，建議葉平申請勞動仲裁。

但柳州市勞動仲裁委的回復(fù)是，雙方糾紛不屬勞動爭議，而是民事中的懸賞廣告糾紛，建議走司法程序。

2019年1月，葉平以懸賞糾紛為由將市城管局告上了法庭。3月，柳州市城中區(qū)法院下發(fā)民事裁定書稱，因葉平的舉報是依據(jù)市容局文件開展的，該文件為行政文件，不屬于平等主體之間的民事關(guān)系，法院以訴訟不屬于民事訴訟受理范圍為由駁回了葉平的起訴。

收到裁定后，葉平選擇了上訴，柳州市中院已經(jīng)立案。

葉平的代理律師唐仁橋，是一位曾在柳州市中院工作了20年的老法官，他認為城管部門以懸賞廣告形式發(fā)布的通知，是民事行為，葉平完成了懸賞廣告內(nèi)容，屬于債權(quán)人，有權(quán)請求城管部門給予報酬，

實際上，行政機關(guān)發(fā)布此類懸賞通知，屬民事行為還是行政行為在法學(xué)界也存在著爭議。

北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋向南方周末記者介紹，行政訴訟法中未明確懸賞這一類的行政協(xié)議，且關(guān)于懸賞的規(guī)定是在合同法中，所以容易引起爭議。

沈巋認為，隨著行政法的發(fā)展，民事合同與行政合同日益需要區(qū)分，行政合同不同于民事合同的要點在于目的是否為了實現(xiàn)公共利益或行政管理目標。在沈巋看來，此案中城管部門設(shè)置的懸賞不同于民間懸賞，目的是為了對車窗拋物行為進行管理而設(shè)置，故認定其意在訂立行政合同，由此引發(fā)糾紛可納入行政訴訟解決。

不斷增多的案件VS收不上來的罰款

柳州市城管局成被告后，柳州市委主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注到了此事，市委督查室組織了市司法局、市中院到城管局召開了座談會，城管局按要求上報了相關(guān)材料，“督查室也認為我們程序上是沒有任何問題的。”劉翀說。

對于被舉報的車主而言，一旦線索被核實，他們則將面臨城管部門的處罰。按照廣西壯族自治區(qū)的相關(guān)規(guī)定，車窗拋物行為會被處以200至1000元的罰款。最初，柳州市對車窗拋物行為一概以200元的罰款金額進行處罰。

劉翀?zhí)钩?，?dāng)初策劃懸賞方案時，他的思路便是“罰兩百，獎一百”，“雖不是想著靠這個賺錢，但這樣下來，至少財政上是過得去的?！碑?dāng)時為了出臺懸賞舉報方案，城管部門專門向市財政申請了近100萬元預(yù)算。

但隨著獎金一點點發(fā)出去，罰款卻很難收上來。柳州市城管部門面臨的尷尬是，自懸賞舉報車窗拋物以來，受理的案件數(shù)量直線上升，但辦結(jié)的案件數(shù)量很難上去。

車主主動接受處罰的不多。柳州城管執(zhí)法支隊市容大隊的中隊長蘇學(xué)鵬曾公開表示，截至2017年4月，他們受理車窗拋物的案件總共有四萬多件，但接受處理的不到1萬人。

2017年1月到4月，市容大隊處罰了1500多起車窗拋物案件，收到了30萬元的罰款。但這1500件，只占同期受理案件總數(shù)的10%，還有90%的車主沒有接受處理。據(jù)市容大隊統(tǒng)計，2015年車窗拋物案件的結(jié)案率是16.6%，2016年則為39.3%。

劉翀認為，導(dǎo)致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是城管部門發(fā)出的處罰決定沒有一個好的“落地”形式。這也是長期困擾各地城管部門的普遍問題，城管部門有執(zhí)法權(quán)，卻缺少強制力。

市容大隊的一位負責(zé)人向南方周末記者介紹，對接到的舉報線索，他們會先與交管部門聯(lián)系，獲取相應(yīng)信息，再通知車主配合調(diào)查，逾期不接受處罰的，罰款數(shù)額會最高上升至1000元。若車主仍然拒不執(zhí)行，城管部門將申請法院強制執(zhí)行。

但強制執(zhí)行也難有下文。2019年6月17日，柳州市城中區(qū)法院向南方周末記者表示，自整治車窗拋物以來，該院一共收到了城管部門轉(zhuǎn)交的27件強制執(zhí)行申請。

經(jīng)該院行政庭核實審查，其中21件符合法律規(guī)定、滿足執(zhí)行條件，已經(jīng)移交給執(zhí)行局，另有4件不予受理，有2件不予執(zhí)行。該院一負責(zé)人表示，之所以會這樣，是因為“法庭在審核過程中對證據(jù)的要求會比城管部門更嚴格”。該負責(zé)人稱，已經(jīng)移交給執(zhí)行局的21起案件目前也暫未進入執(zhí)行程序。

在劉翀看來，雖然罰款在短期內(nèi)難以收繳到位，但這沒有影響到懸賞獎金的發(fā)放，也不是導(dǎo)致懸賞廢止的原因。