從行政訴訟案例看加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測證據(jù)鏈的重要性

呂成森 劉合建

摘 要：環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)作為行政處罰的重要依據(jù)，對環(huán)境處罰案件的立案、復(fù)議、執(zhí)行、變更及訴訟等發(fā)揮著重要支撐作用。隨著生態(tài)文明思想的貫徹落實(shí)，《大氣污染防治行動計(jì)劃》、《水污染防治行動計(jì)劃》、《土壤污染防治行動計(jì)劃》實(shí)施不斷深化，新環(huán)保法從2015年開始實(shí)施，打擊環(huán)境違法犯罪力度空前。排污單位面臨的環(huán)保壓力成倍增加，壓力傳導(dǎo)過程中，有少數(shù)排污單位心存僥幸、虛于應(yīng)付，更有甚者以監(jiān)測數(shù)據(jù)不實(shí)、不準(zhǔn)、不規(guī)范等借口走上了行政訴訟之路，導(dǎo)致近年來環(huán)境監(jiān)測直接或間接訴訟案例不斷增加，對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測過程和監(jiān)測結(jié)果的法律證據(jù)作用提出了挑戰(zhàn)，成為被復(fù)議和訴訟的對象，這不能不引起我們重視和思考，去認(rèn)真探究個中原委，讓監(jiān)測數(shù)據(jù)的法律證據(jù)作用無可置疑，不可辨駁。本文以某熱電企業(yè)環(huán)保訴訟案例為典型，對如何加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測證據(jù)鏈的重要性進(jìn)行了探究

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)測;監(jiān)測數(shù)據(jù);證據(jù)鏈;標(biāo)準(zhǔn);規(guī)范

中圖分類號：X830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）08-0022-02

1 行政訴訟案情概覽

1.1 基本案情

Z市環(huán)保局在2016年3月至2016年10月先后多次對轄區(qū)內(nèi)H熱電企業(yè)環(huán)境污染違法進(jìn)行了行政處罰。案情概述如下：2016年3月31日，Z市環(huán)保局在監(jiān)察監(jiān)測聯(lián)合執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)H熱電公司有超標(biāo)排放SO2、NOx行為，2016年4月5日，Z市環(huán)境監(jiān)測站出具了污染物超標(biāo)排放的《監(jiān)測報(bào)告》，Z市環(huán)保局對該企業(yè)違法超標(biāo)排污染物行為予以立案，2016年5月17日，Z市環(huán)保局對H熱電公司處以罰款40萬元的行政處罰，并責(zé)令限期治理。

2016年4月25日Z市環(huán)保局在又一輪監(jiān)察監(jiān)測聯(lián)合執(zhí)法中再次發(fā)現(xiàn)H熱電公司超標(biāo)排放SO2、NOx，Z市環(huán)境監(jiān)測站出具了超標(biāo)排污《監(jiān)測報(bào)告》，Z市環(huán)保局予以立案，下達(dá)行政處罰決定書，對違法超標(biāo)排污行為處以10萬元罰款，并再次責(zé)令其限期整改。

由于限期內(nèi)企業(yè)整改不到位，加之該企業(yè)無排污許可證進(jìn)行生產(chǎn)，同年10月28日，環(huán)保局向其下達(dá)《責(zé)令停止排污決定書》和《責(zé)令改正違法行為決定書》，并處以35萬元罰款。

該企業(yè)由于環(huán)境治理歷史欠賬較大，幾番整改均沒達(dá)到要求，導(dǎo)致停產(chǎn)，后期關(guān)閉，損失較大。為此，H熱電公司把停產(chǎn)關(guān)閉造成損失的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到環(huán)保部門，遂訴至法院，請求撤銷以上處罰決定（勝訴后再追索停業(yè)關(guān)閉損失的國家賠償）。起訴除對行政程序質(zhì)疑外，對監(jiān)測工作的質(zhì)疑內(nèi)容主要有以下10個方面：

（1）監(jiān)測站沒有將監(jiān)測結(jié)果告知企業(yè);

（2）采樣位置不在截面中心、有渦流，違反國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，得出的數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、行政處罰依據(jù)錯誤;

（3）樣品直接帶回實(shí)驗(yàn)室分析，不能保證是在H企業(yè)采集的樣品;

（4）使用的煙氣分析儀探針配件，不符合國家標(biāo)準(zhǔn);

（5）儀器檢定與事實(shí)不符;

（6）原始記錄有瑕疵;

（7）錄像顯示現(xiàn)場使用儀器與原始記錄儀器型號不一致;

（8）無法確定儀器型號、編號和原始監(jiān)測數(shù)據(jù);

（9）現(xiàn)場監(jiān)測時(shí)僅有一名工作人員操作，不符合監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)要求;

（10）監(jiān)測單位沒有對儀器進(jìn)行檢定。

1.2 裁判結(jié)果

在法庭多輪調(diào)查中，Z市環(huán)境監(jiān)測站對H企業(yè)的質(zhì)疑進(jìn)行了詳細(xì)舉證，以國家標(biāo)準(zhǔn)文件和有力的證據(jù)全部否定了質(zhì)疑。

Z市人民法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二十四條規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行現(xiàn)場檢查?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》第五條規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第二十條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄?！董h(huán)境行政處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第8號）第十七條規(guī)定，縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門管轄本行政區(qū)域的環(huán)境行政處罰案件。被告系Z市人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域內(nèi)排放污染物的企事業(yè)單位和其他經(jīng)營生產(chǎn)者進(jìn)行現(xiàn)場檢查及進(jìn)行環(huán)保行政處罰，并未超越法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍。

Z市人民法院認(rèn)為，Z市環(huán)境保護(hù)主管部門對H熱電公司作出的行政處罰事實(shí)有被告的執(zhí)法人員現(xiàn)場監(jiān)測的視頻資料，當(dāng)場制作的有原告的工作人員現(xiàn)場簽字確認(rèn)的污染物現(xiàn)場監(jiān)察記錄表，次日制作的原告董事長陳述脫硫設(shè)備因處于調(diào)試階段，運(yùn)行不穩(wěn)導(dǎo)致超標(biāo)排放的調(diào)查詢問筆錄，Z市環(huán)境監(jiān)測站作出的監(jiān)測報(bào)告等證據(jù)互相印證，足以證實(shí)原告在2016年3月31日和4月18日有超標(biāo)排放廢氣的事實(shí)。根據(jù)視頻顯示，被告監(jiān)測時(shí)采用的是儀器直接測試采樣法，原告關(guān)于被告在監(jiān)測時(shí)將監(jiān)測樣品取樣后，直接將該樣品帶走，然后對監(jiān)測樣品進(jìn)行數(shù)據(jù)計(jì)算和分析的陳述不能成立。原告提出異議，認(rèn)為被告存在采樣孔位置不合理，監(jiān)測采樣時(shí)未使用探針、采樣點(diǎn)為渦流區(qū)違反行業(yè)計(jì)算規(guī)范的行為，現(xiàn)場監(jiān)測儀器與監(jiān)測報(bào)告上載明的儀器型號不一致，均不足以推翻被告認(rèn)定的原告有超標(biāo)排污的事實(shí)。

Z市人民法院認(rèn)為，被告經(jīng)過立案、調(diào)查取證，向原告送達(dá)了責(zé)令改正違法通知書、行政處罰事先（聽證）告知書、行政處罰聽證通知書，重大事項(xiàng)經(jīng)集體審議，進(jìn)而作出處罰決定書符合法定程序。第18號和54號處罰決定書證據(jù)確鑿、程序合法，適用法律、法規(guī)正確，駁回原告的訴訟請求。

2 對本案環(huán)境監(jiān)測質(zhì)疑的分析

（1）關(guān)于監(jiān)測報(bào)告的告知問題。監(jiān)督檢查的結(jié)果及時(shí)反饋給被檢查單位的要求是合理的，Z市環(huán)境監(jiān)測站現(xiàn)場監(jiān)測有錄像證明，且經(jīng)過原告工作人員現(xiàn)場在現(xiàn)場監(jiān)察記錄上簽字認(rèn)可。監(jiān)測數(shù)據(jù)在行政處罰事先（聽證）告知書也有記載，每個執(zhí)法環(huán)節(jié)都足以說明，監(jiān)督檢查的結(jié)果是公開的，都以一定的形式及時(shí)反饋給原告，保障了原告的知情權(quán)，Z市環(huán)保局作出的行政行為符合法定程序。

（2）關(guān)于監(jiān)測位置處于渦流區(qū)的問題。Z市環(huán)境監(jiān)測站根據(jù)《固定污染源廢氣監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ/T397-2017）采樣，監(jiān)測點(diǎn)位在風(fēng)機(jī)后，氣體被鼓風(fēng)機(jī)風(fēng)力送出后直接進(jìn)入煙道排出，在風(fēng)機(jī)和采樣點(diǎn)之間沒有遇到物體阻擋，不存在背面風(fēng)，也不存在煙氣的回旋氣流，無法形成渦流，不存在渦流區(qū)的問題。

（3）關(guān)于監(jiān)測儀器不規(guī)范的問題。監(jiān)測過程中使用的采樣管為廠家標(biāo)配的專用采樣管，采樣管材質(zhì)不吸收且不與待測污染物起化學(xué)反應(yīng)，配備了除濕裝置，現(xiàn)場監(jiān)測采樣不會影響到監(jiān)測結(jié)果的準(zhǔn)確性，監(jiān)測結(jié)果真實(shí)有效。

（4）關(guān)于監(jiān)測儀器沒有經(jīng)過檢定的問題。Z市環(huán)境監(jiān)測站使用的儀器是經(jīng)過省計(jì)量科學(xué)研究院檢定的，且在檢定有效期內(nèi)。

（5）關(guān)于現(xiàn)場監(jiān)測人員數(shù)量不足的問題?，F(xiàn)場監(jiān)測人員2人，一人在監(jiān)測操作，一人現(xiàn)場同步核查企業(yè)工況、污染設(shè)施運(yùn)行等情況，原始記錄中也有明確記載。

（6）關(guān)于現(xiàn)場監(jiān)測不規(guī)范性問題?，F(xiàn)場監(jiān)測基本做到了嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范操作，2名監(jiān)測人員按照國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的步驟進(jìn)行采樣分析，全程質(zhì)量控制，全程留痕，既能溯源，又能復(fù)現(xiàn)。

（7）關(guān)于儀器編號不一致的問題。現(xiàn)場監(jiān)測儀器編號使用的是該實(shí)驗(yàn)室內(nèi)部管理編號，能溯源到所使用的儀器編號，并無不一致。

（8）關(guān)于采樣位置不在煙道截面中心點(diǎn)的問題。由于所采集的樣品為混合較均勻的廢氣污染物，因此，不一定必須要在煙道截面的中心位置采集樣品，其樣品采集分析結(jié)果有效。

3 環(huán)境監(jiān)測常見問題探究

從本案件企業(yè)訴訟提出的問題和日常監(jiān)測中容易出現(xiàn)的問題來看，要想在被告席上屹立不倒，監(jiān)測工作要著重關(guān)注以下幾方面問題。

（1）監(jiān)測程序合法性。在執(zhí)法監(jiān)測中，應(yīng)規(guī)范監(jiān)測程序。監(jiān)測人員應(yīng)至少在2人以上，根據(jù)企業(yè)排污特點(diǎn)，進(jìn)行周密的現(xiàn)場調(diào)查和資料收集工作，主要調(diào)查排放污染源及其工況情況，確定監(jiān)測項(xiàng)目，根據(jù)發(fā)布的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確定監(jiān)測點(diǎn)位、采樣時(shí)間、頻次和方法，采樣點(diǎn)布置是否合理，是能否獲得有代表性樣品，充分考慮確定污染源樣品的保存方法[1]。由于儀器系統(tǒng)誤差存在于環(huán)境監(jiān)測的全過程，只有在可靠的采樣和分析監(jiān)測的基礎(chǔ)上，運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法處理數(shù)據(jù)，才能得到“真、準(zhǔn)、全”的數(shù)據(jù)。

（2）采樣的規(guī)范性。采樣是監(jiān)測的必經(jīng)程序。現(xiàn)場采樣技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)，監(jiān)測人員采樣必須經(jīng)過系統(tǒng)培訓(xùn)，嚴(yán)格按照質(zhì)量手冊、程序文件進(jìn)行采樣監(jiān)測。影響現(xiàn)場采樣監(jiān)測工作的因素很多，包括主觀因素和客觀因素，如采樣容器選擇、采樣點(diǎn)位布設(shè)、采樣過程及樣品保存方法等。如果采樣過程中出現(xiàn)問題或者失誤，會嚴(yán)重影響數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。因此，對現(xiàn)場采樣監(jiān)測過程應(yīng)嚴(yán)格遵循質(zhì)控要求[2]，及時(shí)糾正現(xiàn)場采樣過程中的問題，減少不必要的行政復(fù)議或訴訟;對現(xiàn)場監(jiān)測工作中沒有做到的，要及時(shí)整改、不斷完善和提高，最大限度地減少現(xiàn)場監(jiān)測對數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的影響。

（3）原始記錄完整性。新形勢下環(huán)境監(jiān)測工作面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對環(huán)境監(jiān)測工作規(guī)范性、監(jiān)測數(shù)據(jù)的客觀準(zhǔn)確性有了更高的要求。行政訴訟案件中原始記錄作為支撐證據(jù)顯得尤為重要，是證明規(guī)范監(jiān)測、合法監(jiān)測的重要憑證。但在日常監(jiān)測中，監(jiān)測人員可能經(jīng)常疏忽填寫原始記錄的細(xì)節(jié)，甚至出現(xiàn)隨意涂改。一旦環(huán)境污染事故進(jìn)入司法層面，原始記錄的不規(guī)范、不完整就會造成數(shù)據(jù)的無效性，影響整個案件的處理。因此，規(guī)范原始記錄的編寫是十分必要的。

（4）儀器檢定有效性。對監(jiān)測儀器設(shè)備檢定/校準(zhǔn)證書進(jìn)行準(zhǔn)確有效確認(rèn)，是確保測量結(jié)果準(zhǔn)確的重要措施。通過合適的方式方法對檢定/校準(zhǔn)證書的確認(rèn)，可以有效提高監(jiān)測站設(shè)備管理水平，降低工作風(fēng)險(xiǎn)[3]。檢定/校準(zhǔn)證書確認(rèn)的結(jié)論，直接決定設(shè)備能否投入檢驗(yàn)檢測活動，一旦確認(rèn)結(jié)論存在瑕疵，會導(dǎo)致檢測數(shù)據(jù)的錯誤，嚴(yán)重的會導(dǎo)致行政處罰結(jié)論的錯誤。

（5）監(jiān)測報(bào)告完整性。監(jiān)測報(bào)告需要采樣記錄、原始記錄等一系列相關(guān)證據(jù)支撐才能形成完整的證據(jù)鏈，環(huán)境監(jiān)測站在監(jiān)測時(shí)，應(yīng)建立和保持記錄管理程序，確保每一份監(jiān)測報(bào)告的記錄信息充分，確保證據(jù)鏈的溯源性、即時(shí)性、復(fù)現(xiàn)性[4]。這樣才能夠在行政訴訟案件中，為環(huán)境管理部門應(yīng)訴提供強(qiáng)有力的支持。

4 思考建議

確保監(jiān)測數(shù)據(jù)“真、準(zhǔn)、全”。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是環(huán)境監(jiān)測工作的生命線，是客觀評價(jià)環(huán)境質(zhì)量狀況[5]、反映污染治理成效、實(shí)施環(huán)境管理與決策的基本依據(jù)。只有《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定能力評價(jià)檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)通用要求》（RB/T214-2017）貫穿環(huán)境監(jiān)測全過程，才能獲取“真、準(zhǔn)、全”的監(jiān)測數(shù)據(jù)，出具的監(jiān)測報(bào)告才會合法有效。

深化監(jiān)測方法研究應(yīng)用。被測污染物分析方法應(yīng)該在實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定能力表范圍內(nèi)，并且符合國家排放標(biāo)準(zhǔn)中方法的標(biāo)準(zhǔn)。在行政訴訟中，作為證據(jù)的監(jiān)測報(bào)告所引用的監(jiān)測分析方法必須與監(jiān)測機(jī)構(gòu)通過實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定的能力表中的描述完全一致，該監(jiān)測分析方法也是整個監(jiān)測過程的唯一方法。同時(shí)，針對不同行業(yè)的排污單位的監(jiān)測分析，還應(yīng)遵循所在行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)附錄的方法標(biāo)準(zhǔn)。除此以外，還要注意，在可以使用多個監(jiān)測分析方法的前提下，針對不同樣品的特點(diǎn)，采用不同的分析方法，可以獲得更為準(zhǔn)確、客觀的分析結(jié)果。初次使用標(biāo)準(zhǔn)方法前，進(jìn)行方法驗(yàn)證。對儀器校準(zhǔn)時(shí)，了解儀器的誤差是否能滿足監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)要求。

原則與靈活相結(jié)合。對環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范上的強(qiáng)制性要求，應(yīng)不折不扣按部就班落實(shí)。對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中提到的“可”、“宜”等要求，在不影響監(jiān)測結(jié)果的前提下，為快速獲取監(jiān)測數(shù)據(jù)，可堅(jiān)持靈活處理。例如，《固定污染源廢氣監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ/T397-2007）關(guān)于氣態(tài)污染物的采樣，在監(jiān)測點(diǎn)位不具備條件的情況下，避開渦流區(qū)，可靈活選取監(jiān)測點(diǎn)位進(jìn)行采樣，為環(huán)境管理部門快速掌握違法證據(jù)提供證據(jù)支撐。

加強(qiáng)監(jiān)測站內(nèi)部制度建設(shè)，促進(jìn)各項(xiàng)工作規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化。促進(jìn)監(jiān)測人員形成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)，高尚的職業(yè)道德和慎獨(dú)精神，樹立監(jiān)測方法的法律地位和敬畏意識。

當(dāng)前，在我國的環(huán)境質(zhì)量沒有得到根本改善的情況下，環(huán)境監(jiān)管的力度，不管是從行政執(zhí)法還是從刑事司法的角度，在將來很長一段時(shí)間內(nèi)不會減弱，甚至?xí)岣呶廴经h(huán)境罪的法定最高刑。環(huán)境監(jiān)測證據(jù)鏈將繼續(xù)作為環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境刑事司法的重要證據(jù)。但是，不管是在行政訴訟還是在刑事訴訟中，都將會面臨當(dāng)事人和辯護(hù)人更多、更深、更細(xì)致的“拷問”，監(jiān)測人員只有不斷提升綜合業(yè)務(wù)素養(yǎng)，緊密關(guān)注生態(tài)環(huán)境形勢和司法發(fā)展要求，嚴(yán)格監(jiān)測規(guī)范，嚴(yán)守司法規(guī)章，嚴(yán)明過程證據(jù)，全面、客觀、公正、獨(dú)立地調(diào)查監(jiān)測，以完整的“證據(jù)鏈”和準(zhǔn)確、有效、合法的監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果，展現(xiàn)其不可置疑的證明力，從而在可能的行政復(fù)議和行政訴訟中取得主動權(quán)。

參考文獻(xiàn)

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