美國審計署重大政策連續(xù)性審計做法及啟示

◆李 嫻/中國人民銀行宿遷市中心支行

2011年，中國審計署印發(fā)《“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》，正式提出要加強對中央重大方針政策和宏觀調(diào)控措施貫徹落實情況的跟蹤審計。開展重大政策執(zhí)行情況審計，在中國還是一個比較新的課題。美國審計署（以下簡稱GAO）對涉及國家戰(zhàn)略層面的重大政策審計經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套較為成熟的體系，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。本文通過對GAO近年來發(fā)布的審計報告進行重點分析，總結(jié)重大政策連續(xù)性審計的做法和特點，以期為我國重大政策審計提供借鑒。

一、美國審計署重大政策連續(xù)性審計概況

GAO開展重大政策審計源自于上世紀90年代初克林頓政府頒布的第12866號行政令，其中3（1）條款規(guī)定：“美國政府部門在評估現(xiàn)有公共政策、廢除或修改已有政策或者制定新政策時都應(yīng)進行政策績效分析”。在審計實踐中，GAO主要以連續(xù)跟蹤審計為主要方式開展重大政策審計，其連續(xù)性主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）對重大政策進行長期持續(xù)性審計。GAO通常對周期性較長的重大政策持續(xù)數(shù)年甚至數(shù)十年審計。如自2006年起，GAO對小企業(yè)公共政策開展審計，GAO還建立了一張需國會和行政部門關(guān)注的高風險領(lǐng)域清單，對清單中事情所涉及的財政政策、公共基礎(chǔ)建設(shè)等相關(guān)制度法規(guī)建設(shè)情況、執(zhí)行情況進行持續(xù)審計，并根據(jù)審計結(jié)果動態(tài)調(diào)整清單內(nèi)容。

（二）將重大政策審計納入長期審計戰(zhàn)略規(guī)劃。GAO平均每六年制定一項戰(zhàn)略規(guī)劃，如《2010年至2015年戰(zhàn)略規(guī)劃》、《2014年—2019年戰(zhàn)略規(guī)劃》、《2018—2023年戰(zhàn)略規(guī)劃》，每一輪規(guī)劃內(nèi)容略有不同，但總體呈現(xiàn)一致態(tài)勢，均包括影響國會和國家戰(zhàn)略目標、對聯(lián)邦政府和社會有重大影響的重大政策事項，且事項內(nèi)容長期保持相對穩(wěn)定。

（三）對審計建議落實情況進行持續(xù)跟蹤。如GAO在2017年對國防部海外行動的審計報告中指出，2014年提出建議國防部制定指南（將由海外應(yīng)急行動撥款資助的后續(xù)事宜轉(zhuǎn)移到國防部基本預算中）的審計建議未得到落實。

二、美國審計署重大政策連續(xù)性審計特點

（一）以立法模式保障審計程序的規(guī)范化。GAO重大政策連續(xù)性審計充分體現(xiàn)了依法審計的特點，突出表現(xiàn)在兩個方面。一是立項依據(jù)通常為國會頒布的法案、章程等，具有較強的法律效力和強制性。如GAO對金融監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行以及如何執(zhí)行《監(jiān)管靈活性法案》情況進行的審計是美國國會在章程中規(guī)定。二是立法規(guī)定了部分重大政策審計具體內(nèi)容。以立法規(guī)定重大政策具體審計內(nèi)容，建立系統(tǒng)的檢查框架能夠充分保證審計口徑、范圍、方式的高度統(tǒng)一，有利于審計結(jié)果的橫向比較和審計行為的連續(xù)進行。如對美國聯(lián)邦兒童醫(yī)療保障制度（美國醫(yī)療保障體系三大支柱之一，簡稱SCHIP）審計，美國社會保障法案對審計內(nèi)容作出了具體的規(guī)定，且GAO設(shè)計了一個系統(tǒng)的檢查框架，將政策執(zhí)行效果分為短期、中期和長期3個層次，并不斷修正和完善框架。

（二）堅持以定量審計為主保證審計的科學化。一是借助公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)開展數(shù)據(jù)分析，大量的數(shù)據(jù)分析為審計結(jié)論提供有力支撐。實踐中，GAO通常會借助已有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，甚至自建一套數(shù)據(jù)系統(tǒng)，對連續(xù)多年，甚至是數(shù)十年的數(shù)據(jù)進行分析。如2017年對各州聯(lián)邦政府公共安全管理領(lǐng)域的校車安全進行審計時，就使用了2000—2014年連續(xù)15年的聯(lián)邦和州所存有的校車事故數(shù)據(jù)，分析了致命校車事故的數(shù)量和特征。二是依托完善的績效評估體系開展審計。美國有著全面系統(tǒng)的績效評價體系。1993年頒布的《政府績效與結(jié)果法案》要求各部門制定出一套能夠綜合反映部門業(yè)績、便于考評的績效指標，并由國家績效評價委員會負責監(jiān)督和實施。這一評估體系為GAO開展重大政策審計工作節(jié)省了大量精力，也使得審計工作重點轉(zhuǎn)向考核政策制度本身是否合理，審計工作更加深入。如2017年，GAO直接針對2014年生效的《患者保護與平價醫(yī)療法案》進行了審計并提出完善意見；在海外行動審計項目中，評估了白宮預算管理辦公室2010年建立的國防部海外應(yīng)急行動預算申請的處理標準，指出該標準已不適用。

（三）以需求為導向，使審計手段更具多樣化。由于重大政策審計通常會涉及多個行政部門、各州聯(lián)邦政府、各類社會組織，甚至企業(yè)和居民，GAO會根據(jù)具體審計項目需要靈活GAO會根據(jù)具體審計項目需要靈活運用多種審計手段，以實現(xiàn)審計目標。一是查核以往年度審計報告。如2017年醫(yī)療補助審計，就查核了2010年3月至2016年9月來自審計署及其他機構(gòu)的報告。二是訪談眾多相關(guān)對象。從GAO公布的審計報告來看，約八成的審計項目均進行了訪談，訪談對象上至國會議員下至社會公眾，訪談對象范圍寬泛。如2017年校車安全審計，美國審計署的訪談對象就包括美國交通運輸部、校車行業(yè)協(xié)會、制造商和其他利益相關(guān)方的工作人員。三是在一個較長的期間內(nèi)實施審計。對于調(diào)查分析類項目，GAO通常不會選擇在相對集中的一個較短時間內(nèi)完成審計，可能持續(xù)較長時間。如美國審計署在2016年8月至2017年8月期間開展了對醫(yī)保中心承包合同的審計。

（四）多種措施保證審計意見有效落實。一是針對涉及專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的審計發(fā)現(xiàn)，將審計報告在提交國會前，美國審計署會向相關(guān)主管部門征求意見，并酌情將意見納入最終審計報告，使審計建議更具操作性。二是直接向政策、制度頂層設(shè)計者（行政主管部門）提出審計建議。如2017年GAO就美國空軍和陸軍無人機系統(tǒng)審計發(fā)現(xiàn)的問題向美國國防部提出了三項建議并得到認可，美國國防部針對審計建議制定了相應(yīng)措施。三是將意見采納情況、落實納入審計報告中，這些意見包括審計對象并不贊同、但美國審計署認為合理的審計建議。如2017年美國審計署對十七個州立醫(yī)療保險市場運行情況審計，向醫(yī)保中心提出了六項建議，醫(yī)保中心贊同其中兩條、部分贊同兩條、不贊同兩條，具體情況在報告中均有說明。另外，GAO還會在提交國會的報告中指出建議的落實情況，如在2018年度報告中指出，國會和行政機構(gòu)對其在2011年至2017年期間提出的724項旨在改善政府行動的建議，完全或部分解決的共551項（占76%）。四是定期向國會報告審計結(jié)果為決策者提供更真實、全面、有效的信息，通過信息分析為決策者提供改進的依據(jù)。

三、對我國重大政策審計啟示

（一）推動重大政策審計的制度化和法制化。從我國的審計實踐看，審計機關(guān)立足于維護國家經(jīng)濟安全，促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，積極跟蹤財政資金的使用績效，取得了明顯成效。但是把重大政策連續(xù)審計作為獨立的審計職責，制度上還未明確。建議我國審計署逐步建立符合我國國情的重大政策審計制度。另外，需重視審計行為和審計標準的法律依據(jù)問題，建議以法律形式明確重大政策審計主體、要求、內(nèi)容和標準，逐步實現(xiàn)重大政策審計有法可依。

（二）完善公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)。美國政府數(shù)據(jù)整合和數(shù)據(jù)公共化的進程相對比較先進，對大數(shù)據(jù)技術(shù)的利用也一直走在世界前列，各類公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)為GAO開展重大政策審計、為開展數(shù)據(jù)分析奠定了堅實基礎(chǔ)。我國可借鑒美國的做法，進一步推進公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)工作進程。

（三）進一步豐富和完善審計方法。一是針對不同項目，研究制定審計框架，建立多層次的審計目標；二是對同一項目，要細化評價內(nèi)容，統(tǒng)一評價標準和范圍；三是借助統(tǒng)計抽樣方法，加強系統(tǒng)性分析和測試；四是充分運用計算機輔助審計技術(shù)，強化定量分析，輔以定性分析。

（四）強化重大政策審計結(jié)果應(yīng)用。一是建議以法律形式將政策審計及其審計結(jié)果的使用作為政策系統(tǒng)運行過程的必要環(huán)節(jié)予以明確，嘗試由立法部門在各部委之間建立協(xié)調(diào)考核機制，確保審計意見得到有效落實。二是探索建立健全多方參與的審計監(jiān)督架構(gòu)。不同主體開展政策審計的出發(fā)點不盡相同，側(cè)重點互為補充，有利于提高審計結(jié)論的系統(tǒng)性和準確性。我國開展重大政策審計可考慮協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門、大專院校、研究機構(gòu)、社會公眾共同參與，采納多方建議。三是進一步加強后續(xù)跟蹤。美國重大政策連續(xù)性審計采取了一種類似回訪的跟蹤制度落實審計意見和建議，確保對政策調(diào)整產(chǎn)生影響。然后，對調(diào)整后的政策進行再審計，形成“審計、調(diào)整、再審計、再調(diào)整”的螺旋式上升過程。跟蹤發(fā)現(xiàn)的全部或部分未被采納的審計建議，會在新的審計報告中繼續(xù)提出，并會對被審計單位未能接受建議而產(chǎn)生的負面影響做出評價；如果對方已經(jīng)接受了建議并采取了相應(yīng)的措施，則會在新的報告中指出被審計單位已經(jīng)采取的措施和做出的改進。這種“審計—調(diào)整”的循環(huán)模式符合跟蹤審計的發(fā)展方向，能夠有效地促進審計結(jié)果的運用，值得我們學習借鑒。