南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)的發(fā)展及挑戰(zhàn)

付玉

（中華人民共和國自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100161）

一、前言

南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)是南極海洋治理的重點(diǎn)議題。自2004年以來，南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)在南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會（以下簡稱“委員會”）體系下快速發(fā)展，成為公海保護(hù)區(qū)發(fā)展最快、最受矚目的區(qū)域，擁有世界上第一個(gè)完全位于國家管轄范圍以外的南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)和面積最大的羅斯海保護(hù)區(qū)。根據(jù)“委員會”有關(guān)規(guī)劃和發(fā)展態(tài)勢，未來10年間海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)將遍布南極海域。

中國是南極活動大國，是南極條約體系“和平、科學(xué)、保護(hù)”核心價(jià)值的積極擁護(hù)者。中國于2006年批準(zhǔn)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》（以下簡稱“CAMLR 公約”），次年成為“委員會”成員國。在中國作為正式成員國參加“委員會”會議時(shí)，在“委員會”機(jī)制內(nèi)建設(shè)南極海洋保護(hù)區(qū)已基本形成定論。中國在科研、外交和法律等方面開展了大量基礎(chǔ)性工作，逐漸扭轉(zhuǎn)了在南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)中的被動地位，成為南極海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)程的積極參與者，將為夯實(shí)該進(jìn)程的法律依據(jù)、科學(xué)基礎(chǔ)和管理監(jiān)測等做出更多貢獻(xiàn)。

《南極條約》（簽署時(shí)間1961年6 月23 日）暫時(shí)凍結(jié)了各國對南極大陸的主權(quán)要求，南極大陸周圍的海域一般被當(dāng)作公?？创?，在該海域建立的海洋保護(hù)區(qū)被視為公海保護(hù)區(qū)。本文僅討論“委員會”在其管轄的南大洋海域范圍內(nèi)設(shè)立的公海保護(hù)區(qū)，不涉及英國、南非和法國在其所屬亞南極島嶼周圍建立的、位于“委員會”管轄范圍內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)。就定義而言，“委員會”認(rèn)為海洋保護(hù)區(qū)是全部或一部分自然資源能夠得到保護(hù)的海域，為實(shí)現(xiàn)特定養(yǎng)護(hù)措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測或者漁業(yè)管理等方面的目標(biāo)，在該海域內(nèi)的某些活動受到限制或者被完全禁止。

二、南極海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立進(jìn)程

“委員會”于2004年要求其科學(xué)委員會將海洋保護(hù)區(qū)作為優(yōu)先工作[1]，開始推動在南極海域建立海洋保護(hù)區(qū)，至今已設(shè)立兩個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，占全世界公海保護(hù)區(qū)數(shù)量的一半，另有3 個(gè)海洋保護(hù)區(qū)提案正在開展磋商討論。根據(jù)“委員會”于2011年10 月通過的南極海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃，將逐漸在整個(gè)南極海域建成海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)[2]。

（一）已建南極海洋保護(hù)區(qū)

南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)在“CAMLR 公約”框架下開展，由根據(jù)該公約成立的“委員會”負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。該委員會目前有26個(gè)成員方，包括美國、澳大利亞、新西蘭、俄羅斯、法國、日本和中國等南極活動大國以及歐盟。根據(jù)養(yǎng)護(hù)海洋生物資源的職責(zé)和目標(biāo)，“委員會”已在南大洋海域建立了南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)和羅斯海保護(hù)區(qū)。

1.南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)

2009年11 月，“委員會”第28 屆大會決定設(shè)立南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)，制定了專門的養(yǎng)護(hù)措施（CM91-03）。該保護(hù)區(qū)位于南極半島東部的凹形區(qū)域，面積約為9.4×104km2。設(shè)立該保護(hù)區(qū)的目標(biāo)是限制區(qū)域內(nèi)過度的捕魚活動，保護(hù)信天翁、海燕、企鵝和南極海狗等海洋生物。圖1 為南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)地理位置和邊界。

南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)措施包括：①禁止一切捕魚活動。為監(jiān)測或其他目的開展的科研活動，需取得“委員會”同意，并遵守保護(hù)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)護(hù)措施；②禁止一切漁業(yè)船只（包括漁船、漁船補(bǔ)給船、漁業(yè)加工船、漁業(yè)運(yùn)輸船等）在該區(qū)進(jìn)行任何形式的傾廢排污，禁止?jié)O船轉(zhuǎn)運(yùn)；③為監(jiān)測保護(hù)區(qū)內(nèi)的交通情況，鼓勵船只在途經(jīng)該區(qū)前將其船旗國、船只大小、國際海事組織（IMO）編號、途經(jīng)路線等信息通知“委員會”秘書處。南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)在設(shè)立和運(yùn)行10年后仍存在一些問題，最大的問題在于嚴(yán)重缺乏科學(xué)監(jiān)測數(shù)據(jù)，無法評估保護(hù)績效[3]。

2.羅斯海保護(hù)區(qū)

羅斯海保護(hù)區(qū)由美國和新西蘭于2011年各自單獨(dú)提出，于2012年合并為一個(gè)聯(lián)合提案。提案提出后，“委員會”成員國圍繞羅斯海保護(hù)區(qū)的面積、科學(xué)性、必要性和保護(hù)期限等要素進(jìn)行了激烈博弈。牽頭推動設(shè)立該保護(hù)區(qū)的西方國家綜合利用政治、外交、科學(xué)和輿論等多種方式，于2016年促成“委員會”通過了該提案。羅斯海保護(hù)區(qū)正式設(shè)立后在管理方面進(jìn)展緩慢，至今未通過科研與監(jiān)測計(jì)劃[4]。

（1）羅斯海保護(hù)區(qū)的區(qū)域

羅斯海是南太平洋深入南極洲的大海灣，位于羅斯陸緣冰之北。羅斯海保護(hù)區(qū)保護(hù)面積達(dá)到1.55×106km2，是目前世界最大的公海保護(hù)區(qū)，其中1.12×106km2得到充分保護(hù)。羅斯海保護(hù)區(qū)的有效時(shí)間為35年，持續(xù)到2052年。該保護(hù)區(qū)分為3 個(gè)區(qū)域：①不允許商業(yè)捕魚的普遍保護(hù)區(qū)（約占保護(hù)區(qū)的72%）；②磷蝦研究區(qū)（約占保護(hù)區(qū)的21%），允許磷蝦的監(jiān)管捕撈；③特別研究區(qū)（約占保護(hù)區(qū)的7%），允許有限的捕魚活動。羅斯海保護(hù)區(qū)的區(qū)域設(shè)置體現(xiàn)出相關(guān)國家間的政治妥協(xié)，例如特別研究區(qū)原為新西蘭的重要犬牙魚漁場，為適當(dāng)顧及新西蘭的漁業(yè)利益而允許一定量的捕魚活動。而且，生產(chǎn)力最高的犬牙魚漁場，如艾斯林灘，被排除在保護(hù)區(qū)之外[2]。

②水權(quán)關(guān)系不清，水權(quán)管理機(jī)制缺位，造成水資源濫用。上游用水大量擠占下游用水，源流用水大量擠占干流用水，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)用水大量擠占自然生態(tài)用水，無節(jié)制的水土資源開發(fā)利用難以得到有效的制止。

圖1 南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)地理位置和邊界注：圖片來源于Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources.Protection of the South Orkney Islands Southern Shelf,Conservation Measure 91-03 (2009)。

（2）羅斯海保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對象和目標(biāo)

羅斯海保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對象為羅斯海獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，重點(diǎn)保護(hù)物種為犬牙魚和磷蝦。設(shè)立保護(hù)區(qū)的主要目標(biāo)為：①保護(hù)羅斯海地區(qū)的生物結(jié)構(gòu)和生態(tài)功能，通過保護(hù)棲息地，對當(dāng)?shù)氐牟溉閯游铩ⅧB類、魚類和無脊椎動物進(jìn)行必要的保護(hù)；②提供瀕危魚類種群的研究資料，更好地研究氣候變化對魚類生態(tài)效應(yīng)的影響，提供更好的研究南極海洋生物系統(tǒng)的機(jī)會；③對南極犬牙魚的棲息地提供特殊保護(hù)；④保護(hù)磷蝦。

（3）羅斯海保護(hù)區(qū)的運(yùn)作和保護(hù)手段

羅斯海保護(hù)區(qū)的保護(hù)手段主要有：①分區(qū)管理，將羅斯海保護(hù)區(qū)分為3 個(gè)區(qū)域，實(shí)行不同的管理措施；②采取禁漁和限制捕撈的措施；③對漁船進(jìn)行管理，要求進(jìn)出羅斯海保護(hù)區(qū)的漁船報(bào)告，并限制漁船在保護(hù)區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)運(yùn)。羅斯海保護(hù)區(qū)規(guī)定了較為詳細(xì)的報(bào)告義務(wù)，成員國每五年應(yīng)向“委員會”秘書處提交一份與海洋保護(hù)區(qū)科研與監(jiān)測計(jì)劃有關(guān)活動的報(bào)告，由科學(xué)委員會負(fù)責(zé)審查。羅斯海保護(hù)區(qū)管理措施還包括鼓勵“委員會”成員國就該保護(hù)區(qū)的所有活動和執(zhí)行情況采取相應(yīng)的監(jiān)察和監(jiān)督措施[5]。

（4）羅斯海保護(hù)區(qū)的管理機(jī)制

羅斯海保護(hù)區(qū)在決策機(jī)制上主要依賴于“委員會”、科學(xué)委員會、秘書處及成員國的協(xié)作，其中“委員會”具有建立羅斯保護(hù)區(qū)的決策權(quán)，同時(shí)也有權(quán)制定發(fā)布相關(guān)的管理措施。科學(xué)委員會的職能主要是審議保護(hù)區(qū)提案的科學(xué)基礎(chǔ)并向“委員會”提供建議，審查和評估相關(guān)研究計(jì)劃和活動；秘書處負(fù)責(zé)行政事宜；成員國有向“委員會”報(bào)告其在海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行活動的義務(wù)。圖2 為羅斯海保護(hù)區(qū)地理位置和邊界。

（二）南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)發(fā)展態(tài)勢

2011年10 月，“委員會”第十三屆科學(xué)委員會會議通過了一項(xiàng)南極海洋保護(hù)區(qū)區(qū)域規(guī)劃，是南極海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立的規(guī)劃依據(jù)和藍(lán)圖（見圖3）。該規(guī)劃將全部南極海域劃分為9 個(gè)區(qū)域。從規(guī)劃及目前發(fā)展態(tài)勢看，未來所有南極海域各分區(qū)都將設(shè)立南極海洋保護(hù)區(qū)。

圖2 羅斯海保護(hù)區(qū)地理位置和邊界注：圖片來源于Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources.Ross Sea Region Marine Protected Area, Conservation Measure 91-05 (2016)。

圖3 南極海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃區(qū)域注：圖片來源于Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources.MPA Planning Domains。

（三）正在討論的海洋保護(hù)區(qū)提案

除以上2 個(gè)已設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)之外，目前有3 個(gè)保護(hù)區(qū)提案正在“委員會”開展磋商討論。分別是法國和澳大利亞于2012年提交的東南極海洋保護(hù)區(qū)提案（2018年提案方變?yōu)榘拇罄麃喓蜌W盟）、歐盟于2015年提交的威德爾海保護(hù)區(qū)提案，以及阿根廷和智利于2018年提交的南極半島海洋保護(hù)區(qū)提案。

1.東南極海洋保護(hù)區(qū)提案

東南極海洋保護(hù)區(qū)提案是由法國和澳大利亞在2011年第30 屆“委員會”會議上提出的，在其后歷屆會議上經(jīng)過了多次討論和修改。該提案所涉及的南極東南部海域具有豐富的生物和礦物資源。據(jù)初步勘察，東南極海域蘊(yùn)藏大量油氣資源和錳結(jié)核，該海域的海灣存在著大量冰架，蘊(yùn)含豐富淡水資源。在生物資源方面，東南極海域物種豐富，棲息著大量海豹和海鳥。經(jīng)過多次修改后，提案的規(guī)劃范圍和管理制度均發(fā)生了變化。在2015年第34屆“委員會”會議上，提案國將之前規(guī)劃的7 個(gè)海洋保護(hù)區(qū)區(qū)塊減至3 個(gè)，但表示并不放棄其他4 個(gè)區(qū)塊。在2019年第38 屆“委員會”會議上，由于成員方在科學(xué)數(shù)據(jù)、保護(hù)邊界和目標(biāo)等方面仍存在分歧，該提案未獲得通過，需要繼續(xù)修改討論。圖4 為東南極海洋保護(hù)區(qū)提案規(guī)劃圖。

圖4 東南極海洋保護(hù)區(qū)提案規(guī)劃圖注：圖片來源于Marine Protected Area for East Antarctica.Australian Government。

2.威德爾海保護(hù)區(qū)提案

威德爾海保護(hù)區(qū)提案由歐盟及其成員國于2016年提出。根據(jù)該提案，威德爾海保護(hù)區(qū)將由兩塊不相連的海域構(gòu)成，第一塊海域大致在南極半島東北海岸向東部延伸，呈現(xiàn)“凹”字狀；第二塊海域大致沿南極大陸向北延伸，包括部分冰架和島嶼。

威德爾海保護(hù)區(qū)的主要目的為保護(hù)生物多樣性和棲息地，建立科學(xué)參考區(qū)域，以監(jiān)測氣候變化、捕撈和其他人類活動的影響，特別是研究海洋生態(tài)系統(tǒng)以及具有代表性的、罕見的、獨(dú)特的生物多樣性和棲息地，增強(qiáng)其適應(yīng)能力和適應(yīng)氣候變化影響的能力等。為實(shí)現(xiàn)上述保護(hù)目標(biāo)，威德爾海保護(hù)區(qū)提案設(shè)計(jì)提出3 種保護(hù)區(qū)類型：普遍保護(hù)區(qū)（GPZ）、特別保護(hù)區(qū)（SPZ）和漁業(yè)研究區(qū)（FRZ）。普遍保護(hù)區(qū)面積最大，特別保護(hù)區(qū)分布于普遍保護(hù)區(qū)內(nèi)，而漁業(yè)研究區(qū)則分布于南極大陸沿岸。提案特別指出，威德爾海保護(hù)區(qū)的具體面積和設(shè)立期限需“委員會”會議討論后決定。威德爾海保護(hù)區(qū)提案覆蓋面積巨大，且包括了人類在南極區(qū)域活動最多的南極半島海域周圍，其對南極活動的潛在影響值得密切關(guān)注。

3.南極半島海洋保護(hù)區(qū)提案

在2018年的“委員會”會議上，阿根廷和智利提出了在規(guī)劃區(qū)域1 建立南極半島海洋保護(hù)區(qū)（D1MPA）的提案。該提案區(qū)域位于南極大陸西北部的南極半島附近。該提案的保護(hù)目標(biāo)包括有代表性棲息地、生態(tài)系統(tǒng)過程、物種生命周期重要區(qū)域，以及稀有的、脆弱的生態(tài)系統(tǒng)等。

三、南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

整體來看，南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)雖取得重要階段性進(jìn)展，但在法律制度、政治支持、科學(xué)基礎(chǔ)和管理監(jiān)測等方面仍存分歧和矛盾，是南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的主要挑戰(zhàn)?！拔瘑T會”和各成員方應(yīng)重視海洋保護(hù)區(qū)制度建設(shè)中存在的法律、科學(xué)和管理問題，積極回應(yīng)和解決政治關(guān)切，促進(jìn)南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)向著公正、透明、科學(xué)、務(wù)實(shí)的正確方向發(fā)展，以利于南極海洋生物和生態(tài)的長期有效養(yǎng)護(hù)。

（一）法律制度不清晰

目前規(guī)范公海保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理等問題的統(tǒng)一法律框架尚未形成，與公海保護(hù)區(qū)議題相關(guān)的國際條約及規(guī)范性文件數(shù)量較多[6]，但普遍缺乏針對性和適用性。區(qū)域性條約是目前公海保護(hù)區(qū)設(shè)立和管理的最主要、最直接的法律依據(jù)。

1980年“CAMLR 公約”和根據(jù)該公約設(shè)立的“委員會”制定的有關(guān)措施規(guī)定是設(shè)立南極海洋保護(hù)區(qū)的直接法律依據(jù)。“CAMLR 公約”第九條是“委員會”劃定保護(hù)區(qū)和采取相應(yīng)生物資源管理措施的依據(jù)。該條規(guī)定，“委員會”有權(quán)根據(jù)養(yǎng)護(hù)需求，以現(xiàn)有的最佳科學(xué)論證為依據(jù)，制定、通過和修訂養(yǎng)護(hù)措施。2011年，“委員會”制定通過了《關(guān)于建立CCAMLR 海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》（以下簡稱《總體框架》），是“委員會”對“CAMLR 公約”第九條有關(guān)劃區(qū)保護(hù)規(guī)定的補(bǔ)充和完善[7]。

《總體框架》簡要闡述了在“CAMLR 公約”區(qū)域內(nèi)建立海洋保護(hù)區(qū)的法律淵源、制度背景和科學(xué)理論依據(jù)，制定了建立海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)、要件、程序、適用對象和審查評估制度等形式要件。因制定時(shí)間倉促和經(jīng)驗(yàn)不足等原因，《總體框架》仍然存在缺陷。在通過《總體框架》之時(shí)，“委員會”成員國對海洋保護(hù)區(qū)的定位、目標(biāo)、科學(xué)依據(jù)仍然存在分歧；對構(gòu)成海洋保護(hù)區(qū)的關(guān)鍵組成部分尚未進(jìn)行深入討論和探索，如本底數(shù)據(jù)、管理計(jì)劃、科研和監(jiān)測計(jì)劃等；建立海洋保護(hù)區(qū)的科學(xué)方法、科學(xué)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系、數(shù)據(jù)收集分析和處理制度缺失；在海洋保護(hù)區(qū)的概念、合理利用的概念和范圍、保護(hù)區(qū)具體目標(biāo)與“CAMLR 公約”第二條的關(guān)系等重大實(shí)體問題方面，缺乏合理界定和總體設(shè)計(jì)。這些是導(dǎo)致各成員方在海洋保護(hù)區(qū)問題上產(chǎn)生分歧的主要原因[8]。

（二）政治爭論不休

南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)在發(fā)展過程中，對于海洋保護(hù)區(qū)與南極主權(quán)主張之間的聯(lián)系引發(fā)政治爭論和疑慮。俄羅斯于2014年向“委員會”提交一份工作文件，質(zhì)疑南極陸地領(lǐng)土主張國利用海洋保護(hù)區(qū)在其主張區(qū)域建立地緣政治控制[2]。澳大利亞、法國和新西蘭等領(lǐng)土主張國對此予以否認(rèn)。但不可否認(rèn)的一個(gè)事實(shí)是，南極海洋保護(hù)區(qū)提案國的南極陸地領(lǐng)土主張扇面所對應(yīng)海域與提案所涉海域高度重合。新西蘭、澳大利亞、智利和阿根廷所提海洋保護(hù)區(qū)提案所涉海域全部位于各自南極陸地領(lǐng)土主張所對應(yīng)海域（見圖5、圖6）。歐盟所提出的威德爾海保護(hù)區(qū)提案與挪威的南極陸地領(lǐng)土主張所對應(yīng)海域有重疊，挪威對此提案提出異議。《南極條約》雖暫時(shí)凍結(jié)了南極大陸領(lǐng)土主張，但并未否定這些主張，主張國也沒有放棄其主張。在7 個(gè)南極大陸主權(quán)主張國中，澳大利亞是距離南極最近的國家之一，也是提出領(lǐng)土要求面積最大的國家。2004年，澳大利亞在向聯(lián)合國外大陸架界限委員會提交的200 n mile（1 n mile = 1.852 km）外大陸架申請中，就包括了澳大利亞“南極領(lǐng)土”的外大陸架[9]。在此種敏感情況下，南極海洋保護(hù)區(qū)與領(lǐng)土主張和地緣控制之間的關(guān)系成為政治猜忌和爭論的重要原因[10]。

（三）科學(xué)數(shù)據(jù)不足

科學(xué)數(shù)據(jù)是南極條約體系養(yǎng)護(hù)和管理南極資源的基礎(chǔ)，也是構(gòu)建海洋保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)和依據(jù)。1980年“CAMLR 公約”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)科學(xué)的重要性，用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法和生態(tài)系統(tǒng)方法管理南極海洋生物資源捕撈活動[11]?！犊傮w框架》規(guī)定南極海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)建立在最佳科學(xué)證據(jù)基礎(chǔ)上，要求“委員會”充分考慮科學(xué)委員會意見。

在南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)中，對“最佳科學(xué)證據(jù)”的解讀與適用，海洋保護(hù)區(qū)的科學(xué)依據(jù)是否足夠支撐其建立、養(yǎng)護(hù)和管理等，是“委員會”海洋保護(hù)區(qū)磋商中一個(gè)貫徹始終的議題。2011年，美國和新西蘭分別向科學(xué)委員會提交了關(guān)于在羅斯海區(qū)域建立海洋保護(hù)區(qū)的提案，澳大利亞和法國向科學(xué)委員會聯(lián)合提交了關(guān)于在東南極區(qū)域建立代表性海洋保護(hù)區(qū)體系的提案?？茖W(xué)委員會圍繞羅斯海和東南極兩個(gè)海洋保護(hù)區(qū)提案的科學(xué)依據(jù)展開討論時(shí)，各成員間（包括提案國之間）在建立海洋保護(hù)區(qū)的科學(xué)依據(jù)和政策目標(biāo)方面產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧。2019年10 月，在“委員會”第38 屆會議上，此時(shí)羅斯海保護(hù)區(qū)已正式設(shè)立兩年但未就該保護(hù)區(qū)的科研和監(jiān)測計(jì)劃達(dá)成一致。中國針對羅斯海保護(hù)區(qū)科研和監(jiān)測計(jì)劃提交了一份工作文件，強(qiáng)調(diào)該計(jì)劃對于收集整理分析保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)，促進(jìn)保護(hù)區(qū)的管理和評估具有重要意義。建議在制定科研和監(jiān)測計(jì)劃時(shí)，重視本底數(shù)據(jù)，并把養(yǎng)護(hù)目標(biāo)和一般性規(guī)定轉(zhuǎn)化成具體的、可衡量的、可實(shí)施的管理目標(biāo)。由于對東南極海洋保護(hù)區(qū)提案的科學(xué)數(shù)據(jù)仍存異議，主要包括本底數(shù)據(jù)充足性、保護(hù)目標(biāo)和參數(shù)等，東南極海洋保護(hù)區(qū)提案未獲得通過，需要在將來“委員會”大會上繼續(xù)討論[4]。

（四）有效管理缺位

由于南極海域面積遼闊、氣候惡劣、人類活動相對較少、“委員會”不具備監(jiān)測執(zhí)法力量等原因，海洋保護(hù)區(qū)無法實(shí)現(xiàn)有效管理和監(jiān)測。突出表現(xiàn)在南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)在設(shè)立和運(yùn)行10年后仍存在一些問題，包括保護(hù)區(qū)的報(bào)告制度未得到很好落實(shí)，海洋保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)措施單一，主要是禁漁，成效有待觀察，保護(hù)區(qū)內(nèi)的執(zhí)法權(quán)有限等。在制度實(shí)施方面，“CAMLR 公約”規(guī)定了觀察員和檢查員有權(quán)進(jìn)行檢查，但是檢查后即使發(fā)現(xiàn)相關(guān)船舶從事違法活動，觀察員和檢察員只能通報(bào)船旗國處理，不能直接采取執(zhí)法措施，使執(zhí)法成效大打折扣。

圖5 新西蘭領(lǐng)土主張與羅斯海保護(hù)區(qū)對應(yīng)情況示意圖注：粉色區(qū)域?yàn)樾挛魈m南極陸地主張區(qū)域，黃色區(qū)域?yàn)樾挛魈m作為提案國所建立的羅斯海保護(hù)區(qū)（制圖者馮翀）。

圖6 澳大利亞領(lǐng)土主張與東南極海洋保護(hù)區(qū)提案區(qū)域?qū)?yīng)情況示意圖注：粉色區(qū)域?yàn)榘拇罄麃喣蠘O陸地主張區(qū)域，綠色區(qū)域?yàn)榘拇罄麃喬岢龅臇|南極海洋保護(hù)區(qū)提案所在海域（制圖者馮翀）。

（五）養(yǎng)護(hù)與合理利用之爭

在南極海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立進(jìn)程中，養(yǎng)護(hù)與合理利用的關(guān)系涉及海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)和理念，是爭論焦點(diǎn)之一?！癈AMLR 公約”第二條明確了其目的是“養(yǎng)護(hù)南極海洋生物資源”，“養(yǎng)護(hù)”一詞包括合理利用[1]。 “委員會”制定的《總體框架》（2011年）亦明確南極海洋保護(hù)區(qū)“應(yīng)充分考慮CAMLR 公約第二條關(guān)于養(yǎng)護(hù)包括合理利用的規(guī)定”。中國和俄羅斯重視養(yǎng)護(hù)與合理利用海洋生物資源的平衡，認(rèn)為海洋保護(hù)區(qū)提案對漁業(yè)活動的限制措施應(yīng)具有充分證據(jù)。新西蘭作為羅斯海保護(hù)區(qū)的提案國則認(rèn)為，羅斯海提案已經(jīng)對邊界進(jìn)行了調(diào)整，最大限度地減少對漁業(yè)的影響，而且提案中的特別研究區(qū)就是為了兼顧合理利用。新西蘭強(qiáng)調(diào)“CAMLR公約”第二條規(guī)定的養(yǎng)護(hù)包括合理利用，而不是說“養(yǎng)護(hù)就是合理利用”[3]。對于此爭論，正如中國學(xué)者唐建業(yè)所分析指出的，“CAMLR 公約”第二條的目的是為了在養(yǎng)護(hù)與利用之間實(shí)現(xiàn)一種平衡，在南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)中不應(yīng)排斥對南極生物資源的可持續(xù)利用[2]。

四、 對中國提升南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)參與程度的建議

南極海洋保護(hù)區(qū)對于研究和應(yīng)對全球氣候變化的影響、養(yǎng)護(hù)南極海洋生物多樣性和生態(tài)環(huán)境具有重要意義。但如果“委員會”在各方未就相關(guān)科學(xué)、法律和政治等問題形成共識的情況下，快速推進(jìn)建立超大面積、超長時(shí)限、嚴(yán)格管控的海洋保護(hù)區(qū)，勢必引發(fā)疑慮和關(guān)切。這些疑慮包括：在《南極條約》暫時(shí)凍結(jié)南極主權(quán)主張的背景下，西方發(fā)達(dá)國家投入大量政治外交資源推動設(shè)立南極海洋保護(hù)區(qū)，是否在以海洋保護(hù)區(qū)為抓手強(qiáng)化南極海洋治理主導(dǎo)權(quán)，爭奪南極事務(wù)管理權(quán)，對南極海域?qū)嵭小败浛刂啤?是否會通過設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，加強(qiáng)對相關(guān)海域的管控、提高他國參與門檻、限制他國南極活動?是否通過南極海洋保護(hù)區(qū)的外溢作用，影響國際法律規(guī)制的構(gòu)建？聯(lián)合國正在開展國家管轄外海域生物多樣性（BBNJ）國際協(xié)定談判，包括公海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具是該協(xié)定的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為促進(jìn)南極海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)程的順利發(fā)展、保障海洋保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)績效，“委員會”各方應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)、法律和政治等多個(gè)領(lǐng)域的對話和交流，構(gòu)建更加堅(jiān)實(shí)的法律和科學(xué)基礎(chǔ)，提升各項(xiàng)程序透明度。

中國是加強(qiáng)南極海洋治理和養(yǎng)護(hù)南極生態(tài)環(huán)境的重要力量。中國不是南極領(lǐng)土主權(quán)主張國，具有相對超脫的政治地位，且高度重視南極作為戰(zhàn)略新疆域在海洋命運(yùn)共同體中的作用，應(yīng)在南極應(yīng)對全球氣候變化、養(yǎng)護(hù)南極海洋生物多樣性和保護(hù)生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮應(yīng)有的作用、做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。自2014年以來，中國在南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)上的立場發(fā)生轉(zhuǎn)變，從“應(yīng)對”轉(zhuǎn)向“積極參與”[12]。

（一）深度參與南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)

南極治理事關(guān)人類共同福祉，是國際治理的戰(zhàn)略新疆域，受到中國的高度重視。習(xí)近平總書記指出，中方愿同國際社會一道，更好認(rèn)識南極、保護(hù)南極、利用南極。2019年4 月，習(xí)近平總書記提出了“海洋命運(yùn)共同體”重要理念，指出中國高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)海洋生物多樣性。南極是構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的重要內(nèi)容。世界海洋在生態(tài)方面存在密切關(guān)聯(lián)性，人類社會需攜手共筑海洋生態(tài)安全。海洋命運(yùn)共同體是海洋生態(tài)文明的世界版，呼吁世界攜手共建海洋生態(tài)文明，在各國管轄海域內(nèi)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理，在極地深海大洋等管轄外海域積極參與全球海洋治理，加強(qiáng)國際合作。

中國深度參與南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)是此理念的重要體現(xiàn)，也是中國提升南極海洋治理話語權(quán)和制度性權(quán)利的重要領(lǐng)域。中國是南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會的成員國，依據(jù)“CAMLR 公約”參與南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)是中國的權(quán)利和義務(wù)。南極海洋保護(hù)區(qū)在迅速發(fā)展的勢頭下仍存在很多問題和挑戰(zhàn)，包括政治上進(jìn)一步增信釋疑、加強(qiáng)科學(xué)研究基礎(chǔ)、加強(qiáng)保護(hù)區(qū)制度建設(shè)、已建海洋保護(hù)區(qū)的科學(xué)監(jiān)測與績效評估、新建保護(hù)區(qū)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)面積與期限、保護(hù)措施的適宜性等，這些都需要“委員會”所有成員國共同應(yīng)對。中國深度參與南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)既有現(xiàn)實(shí)需求，又是海洋命運(yùn)共同體理念的應(yīng)有之義。

（二）盡快完善國內(nèi)南極活動法規(guī)體系

中國是南極條約協(xié)商國，是《南極海洋生物養(yǎng)護(hù)公約》締約國，在南極事務(wù)中發(fā)揮重要作用，隨著中國南極事務(wù)的不斷深入發(fā)展，中國有責(zé)任將南極條約體系的原則要求轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，明晰部門的職責(zé)，規(guī)范相關(guān)主體的活動，提升南極活動能力建設(shè)，以推動中國南極事務(wù)進(jìn)一步發(fā)展。為此，2019年3 月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會將“南極活動與環(huán)境保護(hù)法”列入立法規(guī)劃，使我國在完善國內(nèi)南極活動法規(guī)體系方面向前邁出了重要一步。為更加有效地參與南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)，為中國開展南極海洋保護(hù)區(qū)事務(wù)提供必要的法律制度保障，南極立法應(yīng)包含南極保護(hù)區(qū)相關(guān)內(nèi)容，體現(xiàn)中國對南極海洋保護(hù)區(qū)的立場、原則和中國企業(yè)及個(gè)人遵守南極海洋保護(hù)區(qū)有關(guān)管理規(guī)定內(nèi)容。一方面加強(qiáng)與南極海洋保護(hù)區(qū)等公海保護(hù)區(qū)制度的國內(nèi)法銜接，另一方面加強(qiáng)我國對南極條約體系法規(guī)的履約遵約。

（三）大力加強(qiáng)南極海洋生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究

科學(xué)依據(jù)是公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的必備條件。公海保護(hù)區(qū)從設(shè)計(jì)規(guī)劃到運(yùn)行管理、監(jiān)測評估全過程需要大量準(zhǔn)確的信息數(shù)據(jù)作為決策依據(jù)。在長城站、中山站、昆侖站和泰山站之后，中國第五個(gè)南極科學(xué)考察站已選址南極洲羅斯海。中國應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對南極海洋生態(tài)環(huán)境的科學(xué)研究，準(zhǔn)確掌握羅斯海和更廣泛南極海域的生態(tài)環(huán)境狀況和重要生物種群數(shù)量，精確把握南極海洋保護(hù)區(qū)未來發(fā)展走向，為中國爭取更多話語權(quán)奠定科學(xué)研究基礎(chǔ)，也為提升南極海洋保護(hù)區(qū)養(yǎng)護(hù)績效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。