供給側改革背景下公共文化服務供給方式創(chuàng)新
——以北京市政府補貼文化惠民消費券為例

針對新常態(tài)下我國經濟社會發(fā)展存在產能過剩、供需錯配等深層次結構性問題，政府適時提出推進供給側結構性改革的戰(zhàn)略決策。在公共文化領域，如何激發(fā)消費側的需求潛力和提高供給側的質量與數(shù)量，是制約當前我國文化改革發(fā)展的兩大結構性難題。2017年，北京市國有文化資產管理辦公室啟動發(fā)放文化惠民卡活動，文化惠民消費券（簡稱“文惠券”）作為文化惠民卡服務中的一種，直接補貼民眾促進文化消費。民眾可根據(jù)自身需求選擇文化消費內容，使用文惠券直接抵扣，實現(xiàn)了公共文化服務供給方式的創(chuàng)新。本文對北京市政府補貼文惠券實例進行分析，研究目前文惠券項目的實施意義，通過分析存在的問題找到相應的對策，希望對類似的文化惠民活動提供參考。

一、文化領域供給側、消費側改革背景

（一）消費側

表1 2014-2018年我國國民生產相關數(shù)據(jù)

隨著人們收入水平的不斷提高，我國居民的人均可支配收入明顯增加，但是居民在教育、文化、娛樂等方面的消費支出比例卻沒有明顯增加。自2014年起，我國居民文教娛樂消費支出所占比例一直在10%～12%浮動，沒有明顯增加，說明需求側的巨大潛力沒有得到有效釋放。如表1所示，是2014年至2018年我國國民生產的相關數(shù)據(jù)。根據(jù)國際標準，人均國內生產總值達到3000美元時，居民消費進入物質消費和精神文化消費并重時期；超過5000美元時，居民消費將進入精神文化需求的旺盛時期。我國人均GDP早在2007年就達到了3000美元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13785.8元，但人均文教娛樂消費支出僅為1329.2元，農村居民人均純收入4140.4元，但人均文教娛樂消費支出僅為305.7元，占比分別為為9.6%和7.3%。2018年我國人均GDP為64644元，居民年均支出19853元，但人均文化消費支出僅為2226元。與發(fā)達國家相比，我國城鄉(xiāng)居民人均文化消費支出占人均消費支出的比重嚴重偏低，文化消費遠遠未達到國際平均水平。

（二）供給側

文化領域的供給側主要針對文化企業(yè)單位來講，目前供給側既存在總體上資源分散、供需結構失衡等現(xiàn)象，又有部分公共產品呈現(xiàn)出的效率和質量問題。以公共圖書館圖書服務為例，2014年全國553個縣級公共圖書館建筑面積小于800平方米（最低標準），占20.4%，人均公共圖書0.58冊，遠低于國際圖聯(lián)、聯(lián)合國教科文組織規(guī)定的人均藏書量1.5～2.5冊的標準。2014年全國文化事業(yè)費583.44億元，其中縣及縣以下291.32億元。從資源上看，主要服務于農村的1630家縣圖書館圖書總藏量14527萬冊，僅占全國總藏量的18.4%，總流通人次9619萬，占全國的18.1%，顯然農村基層公共文化供給嚴重不足。這表明目前文化服務的供給側不僅存在質量和效率問題，總體上還存在總體資源失衡和分散的問題。

二、案例：北京市政府補貼文惠消費券項目

（一）案例概述

自2008年以來，隨著基礎設施的建設不斷完善，人民日益增長的文化需求不斷增加，政府出臺一系列政策促進市場制度發(fā)揮作用，如《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》等。這些政策的出臺進一步轉變了政府職能，規(guī)范政府購買公共文化服務行為，把政府提供的一部分公共文化服務事項通過社會化購買的方式提供給人民群眾。北京市政府補貼文化惠民消費券正是在這一大背景下提出的，通過政府購買公共文化服務、發(fā)放文惠劵，來更好地滿足公眾對精神文化的需求。

文化惠民卡是北京市國有文化資產管理辦公室的一項文化服務，文化惠民消費券是文化惠民卡服務中的一種。民眾可根據(jù)自己的需求和興趣愛好選擇文化消費內容，文惠券可以在原票價的基礎上直接實現(xiàn)抵扣。相較于先前直接補貼的形式，文惠券的出現(xiàn)使公眾的消費內容更加靈活，內容選擇更加多樣。

伴隨我國居民生活水平的逐步提高，教育、演出、旅游、文創(chuàng)、圖書等方面的文化消費正在成為我國民眾消費的新熱點，文化消費多層次、多樣化、個性化的需求也愈加凸顯。為滿足人民群眾的精神文化發(fā)展需求，文惠券項目進一步增加了七大領域細分門類，旨在提高消費者在行業(yè)領域內消費的可選性與便捷性。

文惠券面額設置5元、10元、20元、30元、50元和100元等6種，在使用時，消費者選擇個人賬戶中可使用的文惠券數(shù)量及面值，并進行相應扣減，最后支付余款，即可完成文惠券使用。

文惠劵的出現(xiàn)帶動了市民的消費熱情。2016年，北京市政府啟動文化惠民消費劵活動試點工程，2017年起正式發(fā)放文惠券，在2016年至2018年這3年里，累計發(fā)放金額達1.1億元，直接帶動北京市文化消費超過7.8億元。消費券額抵扣與各個合作單位的優(yōu)惠券、折扣券相加，總計為北京市民消費者提供了約3.3億元優(yōu)惠金額，截至2018年底，總共有900萬人次參與領券，實際消費約420萬人次。

表2 2017年文惠券首批合作單位

北京市文惠券是通過與文化企業(yè)合作來實現(xiàn)的，合作單位通過公開征集確定，從而確保合作單位公共服務的供給質量。表2為2017年文惠券的首批合作單位。

（二）文惠券項目的必要性

文惠券項目作為現(xiàn)在文化市場中唯一由財政直接補貼消費者的惠民措施，全面實現(xiàn)了補貼對象、補貼范圍、消費權利和消費行為的四個方面轉變。

（續(xù)表）

在補貼對象上，實現(xiàn)了由補貼企業(yè)向補貼消費者的轉變。先前采取直接補貼企業(yè)的方式雖然快捷、效率高，但難免出現(xiàn)一些問題。例如，直接補貼企業(yè)會使得企業(yè)產生惰性，缺少創(chuàng)新和改進節(jié)目形式、節(jié)目內容的動力。老套的故事情節(jié)和生搬硬套的節(jié)目形式無法滿足公眾需求，導致企業(yè)跟不上時代潮流，最終被淘汰。采取直接補貼消費者的方式使各個企業(yè)之間產生競爭關系，只有做出深受觀眾喜愛的節(jié)目，消費者才會心甘情愿掏腰包，政府補貼才會流入企業(yè)。因此，企業(yè)只有創(chuàng)新發(fā)展才能滿足消費者的需求，實現(xiàn)盈利。另外，通過領取文惠券直接進行消費抵扣，可以讓消費者能看得到實惠，從而激發(fā)更大的文化消費熱情。

在補貼范圍上，由分散補貼各領域向普惠覆蓋文化消費全領域的范圍轉變。以前政府補貼只存在于少數(shù)的幾家大型文化企業(yè)，很多小型文化企業(yè)難以受益。隨著國有文化企業(yè)改革，文化企業(yè)在市場上公平競爭政府補貼方式也進行全領域的覆蓋，從傳統(tǒng)的文藝演出、廣播影視、圖書音像，到現(xiàn)在的教育娛樂、文創(chuàng)產品、文化體育、文化旅游等，都實現(xiàn)了政府補貼。更多的文化企業(yè)出現(xiàn)，民眾也有了更加多樣的選擇范圍和選擇空間。

在消費權利上，由消費者被動接受單一活動補貼向主動選擇消費內容轉變。以往的政府補貼更多的是對某種單一的活動進行補貼，公眾只能被迫選擇消費，不能根據(jù)自己的需求進行選擇。雖然政府是希望提高公眾的文化精神需求，但是公眾多樣化的要求沒有得到滿足。文惠券的出現(xiàn)，使民眾的被動權轉換為主動權，公眾可以根據(jù)自己的需求進行文化消費內容的選擇，更好地提升民眾的滿意度。

在消費行為上，實現(xiàn)由傳統(tǒng)定時、定點定向消費向隨時、隨地、隨意動態(tài)消費轉變。以前的補貼形式可能根據(jù)某一特定活動定時進行，公眾沒有辦法選擇時間段，從而可能會打擊一部分消費者的文化消費積極性。但文惠券的出現(xiàn)使公眾的選擇更加靈活，無需根據(jù)固定時間、固定的場次進行消費。通過文惠券，消費者每個月都可以進行抵扣消費，更大程度上滿足了百姓的需求。

文惠券以文化惠民為牽引，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，促進文化企業(yè)供給側改革，最終實現(xiàn)惠民惠企的目標，擴容文化消費市場，促進文化產業(yè)升級。

三、文化惠民消費券的意義

文惠券取得的成果，充分展現(xiàn)了民眾對文化消費的巨大需求。北京文化惠民消費券的探索實踐，為今后其他省份進一步有效釋放文化消費潛力、提供文化服務提供了啟示。

（一）促進文化領域的需求側結構性改革

黨的十九大報告提出，當前社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。其實這種矛盾背后是供給與需求的不對等。目前民眾對精神文化生活的需求也越來越大，但是供給不足造成了難以滿足民眾需求。北京市政府通過文惠券活動，很大程度地解決了這一問題。通過補貼的方式，提高了對文化企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的吸引力，越來越多的文化企業(yè)發(fā)展起來，從而滿足公眾對文化服務的需求，激發(fā)公民參與公共文化服務的熱情。

（二）加快文化領域的供給側結構性改革

文惠券的出現(xiàn)創(chuàng)新了政府的補貼形式，引入了市場機制。與以往直接進行財政補貼的形式不同，現(xiàn)在通過直接補貼民眾，讓民眾直接掌握主動權。為了獲得政府的補貼、提高企業(yè)的競爭力，文化企業(yè)創(chuàng)新內容與形式吸引民眾。只有對民眾具有吸引力的項目才能獲得政策補貼，實現(xiàn)盈利。通過市場方式，引入競爭機制，促進文化企業(yè)良性發(fā)展，越來越多深受觀眾喜愛的內容出現(xiàn)。在這樣的大環(huán)境下，不僅促進了文化消費，而且也帶動了文化產業(yè)又好又快發(fā)展，促進文化產業(yè)的供給側結構性改革。

四、文化消費券實施中存在的問題

文化惠民消費劵目前的實施目前處于初級階段，在項目的監(jiān)督評價機制、文化內容和供給范圍等方面還存在一些問題。

（一）監(jiān)督評價機制缺失

在文惠券的發(fā)放和使用過程中，如何評價文惠劵的實施效果，是需要進行有效評估的。目前很少有政策細則對公共文化服務進行系統(tǒng)化評估。在實施過程中，如何評估、誰來評估、怎樣評估以及如何確定文惠券的消費范圍，缺少一套完善的評價體系和監(jiān)督機制，這會導致判斷文惠券實施效果缺乏精準性。評價機制的缺失不利于政策的調整和改進，從而影響今后文惠券實施效果，所以，如何進行文惠券項目的評估是亟須解決的問題。

在文惠券項目的監(jiān)督方面，雖然現(xiàn)在北京市國有文化資產管理辦公室會公開承接企業(yè)的信息，但是在招標的過程中，缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)一標準，難以體現(xiàn)公眾的意愿；缺乏多種途徑的群眾文化需求和建議反饋機制，政府了解群眾文化需求的渠道不暢；缺乏對文化惠民項目實施過程的監(jiān)督機制，不能保障文化惠民項目的實施效果。所以，在文惠券項目中，需要政府、社會組織以及民眾等多主體進行監(jiān)督。

（二）供給總量與范圍不足

目前文惠劵的使用范圍還未能普及，文惠劵受益對象的數(shù)量和范圍還比較有限。從表3和表4可以看出，在供應范圍上，雖然現(xiàn)在文惠券的適用范圍覆蓋7個種類，但承接公共文化服務的單位只有30余家，每一類別可供市民進行選擇的文化單位非常少，各個區(qū)縣之間可供選擇的文化單位也很難全方面覆蓋，不能滿足北京市民多樣性的文化需求。

表3 北京市各區(qū)文惠券供應單位數(shù)量

表4 各行業(yè)文惠券供應單位數(shù)量

五、建議

（一）健全監(jiān)督評價制度

針對監(jiān)督評價機制缺失，要制定相關的監(jiān)督評價細則，完善相應的制度體系。在評價體系方面，要量化對應的評價指標，從公眾、企業(yè)、社會、政府等各個維度進行評價，建立完善的評價體系，從而更好地評價文惠劵的實施效果，及時根據(jù)民眾需求進行調整。在監(jiān)督方面，要從各個階段、各個主體進行監(jiān)督，從政府采購項目開始到對整個項目的評價結束，各個階段要進行信息透明的公開化處理。政府、社會、民眾也要發(fā)揮積極作用，多主體進行監(jiān)督，從而確保項目的效果。

（二）增加供給種類與供給范圍

就目前存在的受眾數(shù)量少、選擇范圍窄的問題，要進一步加大對文惠券項目的宣傳力度，使公眾了解并參與到整個活動過程中來。另一方面，政府需要擴大對文惠券提供企業(yè)的范圍和種類，實現(xiàn)多樣化、多范圍的選擇，從而更加全面地滿足居民的切實需求。

結語

在供給側結構改革的大背景下，公共文化服務正在不斷推進改革創(chuàng)新，北京市政府通過文惠劵的發(fā)放創(chuàng)新了公共文化的供給方式，實現(xiàn)了鼓勵文化服務項目發(fā)展的目的，激發(fā)了群眾文化服務消費的熱情。同時，群眾的消費能夠幫助企業(yè)進行文化演出的創(chuàng)新、文創(chuàng)產品的開發(fā)等，從而為企業(yè)帶來一定的經濟效益，促進供給側和需求側協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)文化產業(yè)的長效發(fā)展。但是，目前文惠券項目也存在一些問題，希望通過健全監(jiān)督評價制度、增加供給種類與供給范圍，來為公共文化服務。